征地拆遷背景下的村莊政治

文/賀雪峰

征地拆遷背景下的村莊政治

文/賀雪峰

2015年暑假，筆者一行10多人到浙江L縣城關(guān)街道作了20多天的調(diào)研。城關(guān)街道是L縣的郊區(qū)，是城市新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)區(qū)，10年前開(kāi)始征地拆遷，現(xiàn)在有些村已經(jīng)征地拆遷完畢，還有些村正在拆遷過(guò)程中。調(diào)研期間獲知，城關(guān)街道2015年有80多項(xiàng)縣級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目要落地，另外還有之前立項(xiàng)未完成的跨年度到2015年的縣級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目60多項(xiàng)。也就是說(shuō)，一個(gè)街道，2015年一年竟然同時(shí)有140多項(xiàng)縣級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目落地，而幾乎每一個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目的落地都要涉及征地拆遷及與之相關(guān)的復(fù)雜的利益博弈，由此可以想見(jiàn)街道和行政村工作之繁重，及這個(gè)過(guò)程中機(jī)制和體制之重要。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度很快，城市建設(shè)更是日新月異，一天一變樣，在這些日新月異背后的是巨大利益調(diào)查和激烈利益博弈。巨大利益調(diào)整是如何完成的？激烈利益博弈是怎么進(jìn)行及怎樣平息的？鄉(xiāng)村治理是如何通過(guò)體制、機(jī)制創(chuàng)新來(lái)應(yīng)對(duì)的？這些都是有趣的值得討論的問(wèn)題。理解了這些，多少就有助于理解中國(guó)奇跡為什么會(huì)發(fā)生的原因。

征地拆遷與村干部

地方政府要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，要項(xiàng)目落地，要城市擴(kuò)張，就必須征地拆遷，且征地拆遷必須在規(guī)劃區(qū)內(nèi)，在城市建設(shè)的擴(kuò)展面上。遇到了釘子戶，地方政府強(qiáng)拆，就可能引發(fā)激烈沖突，甚至出現(xiàn)自焚等惡性事件。中央為了防止出現(xiàn)此類惡性事件，要求地方政府不能行政強(qiáng)拆，問(wèn)題是法院強(qiáng)拆也可能引發(fā)惡性事件，從而法院也不愿接手征地拆遷中的強(qiáng)征強(qiáng)拆。地方政府對(duì)付一個(gè)釘子戶就感到棘手難辦，若有一群釘子戶呢？甚至整個(gè)村莊的村民都來(lái)當(dāng)釘子戶？若如此，地方政府的征地拆遷就進(jìn)行不下去，項(xiàng)目就無(wú)法落地，經(jīng)濟(jì)就難以發(fā)展，城市也無(wú)法擴(kuò)張了。

地方政府是如何在征地拆遷中解決釘子戶的呢？地方政府必須依托強(qiáng)有力的村干部。村干部是村莊熟人社會(huì)的一員，是村莊集體利益的代表，是聯(lián)結(jié)地方政府基層政權(quán)與農(nóng)民的關(guān)鍵一環(huán)。如果村干部組織村民來(lái)借征地拆遷向地方政府要高價(jià)，地方政府的征地拆遷就陷入死結(jié)了。如果村干部協(xié)助地方政府來(lái)征地拆遷，如果村干部既缺少能力，又沒(méi)有代表性，村干部也無(wú)法在征地拆遷中幫地方政府做有效的工作。只有當(dāng)村干部有能力又有協(xié)助地方政府進(jìn)行征地拆遷的意愿時(shí)，村干部才可能幫地方政府完成“天下第一難”的征地拆遷工作。

這就涉及與村干部有關(guān)的3個(gè)問(wèn)題：第一，村干部憑什么有意愿協(xié)助地方政府完成征地拆遷工作；第二，什么樣的村干部有能力協(xié)助地方政府完成征地拆遷工作；第三，村干部用什么辦法來(lái)完成征地拆遷工作。

總體來(lái)講，征地拆遷給農(nóng)民的補(bǔ)償是超出農(nóng)民原有利益的，因此，農(nóng)民是愿意征地拆遷的。只是既然征地拆遷是幾輩子難得的一次為自己利益博弈的機(jī)會(huì)，只要敢博弈，就可能多獲得數(shù)萬(wàn)甚至數(shù)十萬(wàn)元的補(bǔ)償，那為什么不博弈一次？村干部對(duì)付這些人的辦法就是軟硬兼施了。找到這些人的所有社會(huì)關(guān)系，動(dòng)員他們的社會(huì)關(guān)系來(lái)做工作，通過(guò)利益交換來(lái)滿足一些人的利益要求，威脅不簽字同意就拿不到按時(shí)征地拆遷的獎(jiǎng)補(bǔ)，甚至拿出個(gè)人的面子來(lái)威脅釘子戶，請(qǐng)黑社會(huì)出面威脅釘子戶，等等。

最后還有幾戶堅(jiān)決不簽字同意拆遷，怎么辦？雖然地方政府明確要求不能強(qiáng)拆，但村干部可能為了自己利益而與地方政府合謀，通過(guò)灰色手段來(lái)拆遷，比如“意外”失火將釘子戶的房子燒掉了，挖機(jī)“失誤”將房子推倒了?？傊峭ㄟ^(guò)各種辦法造成拆遷的事實(shí)，然后再給補(bǔ)償。因?yàn)椤耙馔狻薄笆д`”導(dǎo)致房子倒掉，農(nóng)戶里面還有家具未能搬出而受損失，地方政府給予較高的補(bǔ)償，名義上是補(bǔ)家里損失，事實(shí)上是將釘子戶要的高價(jià)補(bǔ)了部分，釘子戶達(dá)到了部分目的，房子也已經(jīng)拆了，也就不好再鬧下去了。其他村民也不好再與這種房子被“意外”燒掉村民拿了較多補(bǔ)償來(lái)攀比。

征地時(shí)，地上附著物的補(bǔ)償也是一個(gè)難題。地方政府很難真正搞清楚計(jì)劃征收土地上的附著物情況，他們可以按一定基數(shù)將地上附著物補(bǔ)償包干給村干部，村干部了解地上附著物的情況，也就有能力防止村民的無(wú)限要價(jià)。

那么，什么樣的村干部有能力協(xié)助地方政府完成征地拆遷任務(wù)？顯然，一般的老好人村干部是無(wú)法完成征地拆遷任務(wù)的，辦廠經(jīng)商致富的企業(yè)家也不會(huì)愿意來(lái)做這個(gè)得罪人的事情。有能力又有意愿來(lái)協(xié)助地方政府征地拆遷的，是可以從征地拆遷中獲得個(gè)人利益、又在乎這個(gè)利益、及有能力獲得這個(gè)利益的人。這種人比較狠，孔武有力，高大威猛，甚至與黑社會(huì)有不明不白的聯(lián)系，他們能說(shuō)好話，也敢得罪人，軟的硬的白的黑的都能來(lái)。

如果地方政府可以讓村干部借征地拆遷之機(jī)謀取一些利益，有能力完成征地拆遷任務(wù)的狠人就可能走到征地拆遷的第一線。當(dāng)然，他們不是以黑社會(huì)的身份來(lái)完成征地拆遷的任務(wù)（也不能以此身份來(lái)完成），而是成為村干部后來(lái)完成的。

這樣就需要在接下來(lái)討論兩個(gè)問(wèn)題：第一，這些狠人如何可以在協(xié)助地方政府完成征遷任務(wù)時(shí)獲得利益；第二，他們?cè)鯓硬拍墚?dāng)上村干部。

村干部競(jìng)選與獲利空間

這些有背景的狠人之所以愿意當(dāng)村干部并協(xié)助地方政府來(lái)完成征遷任務(wù)，不惜得罪本村村民甚至自己的親戚朋友，其中關(guān)鍵是他們希望借機(jī)獲得利益。地方政府當(dāng)然也要?jiǎng)?chuàng)造出這樣的獲利機(jī)會(huì)，給他們留下這樣的獲利空間。

具體地講，在征地拆遷中，狠人村干部可能在以下3個(gè)方面有獲利空間。

第一，征地拆遷涉及巨大的利益分配與調(diào)整，借征地拆遷，村干部可以從中做手腳，損公肥私也好，偏袒自己人也好，既然有巨大的利益分配空間，如何分配、誰(shuí)優(yōu)先，村干部就有一定話語(yǔ)權(quán)，就有尋租空間。

第二，地方政府為了調(diào)動(dòng)村干部完成征地拆遷中最難的一些事務(wù)，傾向通過(guò)包干責(zé)任制來(lái)將征遷任務(wù)與預(yù)期補(bǔ)償包干到村，由村干部來(lái)具體實(shí)施，最典型的如前面已講的，征地時(shí)地上附著物的補(bǔ)償，地方政府按一定基數(shù)包干到村干部，村干部因?yàn)橛辛耸Ｓ嗨魅?quán)，他們就有很高積極性來(lái)“據(jù)實(shí)補(bǔ)償”。因?yàn)榇甯刹繉?duì)村里情況十分了解，且村干部可以動(dòng)員各種關(guān)系，使用各種微妙的權(quán)力技術(shù)來(lái)實(shí)施地上附著物的補(bǔ)償，就可以防止釘子戶的漫天要價(jià)，降低征地的交易費(fèi)用。村干部因此能用遠(yuǎn)比地方政府所給基數(shù)（包干費(fèi)）低的成本完成地上附作物補(bǔ)償，從而留下一筆數(shù)額不菲的剩余資金，這部分資金就可能通過(guò)各種辦法落入到村干部腰包，甚至有村干部直接將這筆錢(qián)分掉了。

第三，也是最重要的村干部的獲利空間，是他們承攬村莊中的建設(shè)工程。征地拆遷之后必有建設(shè)任務(wù)，最典型的建設(shè)項(xiàng)目有打圍墻、三通一平等，這些建設(shè)都是簡(jiǎn)單的土方工程，工程量也不大，利潤(rùn)相對(duì)固定。

這樣一來(lái)，狠人村干部就可能借征地拆遷所必然帶來(lái)的項(xiàng)目落地的建設(shè)機(jī)會(huì)來(lái)承攬土方工程，來(lái)獲得穩(wěn)賺不賠的利益。一個(gè)村，幾千畝的村域面積，征地拆遷往往要經(jīng)歷很多年，幾乎會(huì)有無(wú)窮的建設(shè)機(jī)會(huì)，也就有無(wú)窮的賺錢(qián)機(jī)會(huì)。他們只要找一些人，搞一個(gè)工程隊(duì)，就可以幾乎是無(wú)限地但并非違法地來(lái)謀取利益：他們并沒(méi)有偷或搶錢(qián)，而是老老實(shí)實(shí)保質(zhì)保量地完成土方工程，獲得工程利潤(rùn)，這些都是正當(dāng)、合法的，當(dāng)然不一定合理。

地方政府對(duì)此當(dāng)然也是心知肚明，且正是因?yàn)榇甯刹靠梢詮囊陨戏矫娅@取利益，村干部才有積極性協(xié)助地方政府完成征遷任務(wù)。地方政府在上述所有方面都是睜一只眼閉一只眼，地方政府與村干部具有默契。

問(wèn)題是，村干部可以在征地拆遷后獲取的這些好處并非必然的，這些好處也不同于按規(guī)定必須給村干部的報(bào)酬，而是要由村干部去“經(jīng)營(yíng)”，且要有能力去“經(jīng)營(yíng)”，才可以得到的。得到這些好處，村干部還是要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的。既想獲得征遷好處又有能力獲得征遷好處的，只有一種人，就是村莊中與黑社會(huì)有染的包工頭，他們既有動(dòng)力也有能力來(lái)當(dāng)征遷村莊的村干部。

因?yàn)楫?dāng)村干部利益巨大，村莊中希望通過(guò)當(dāng)村干部來(lái)獲取利益者就試圖通過(guò)村委會(huì)選舉成為村干部。顯然不只是一個(gè)人想當(dāng)村干部及有能力當(dāng)村干部，這些有意角逐村干部職位者就通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)分出勝負(fù)。

要當(dāng)選村委會(huì)主任，必須要有多數(shù)村民的支持。為了獲得中間票的支持，也為了感謝鐵桿支持者，參加村委會(huì)主任競(jìng)選者花錢(qián)請(qǐng)客，花錢(qián)送東西，比如香煙等，甚至花錢(qián)買(mǎi)票，就很正常。為了爭(zhēng)取中間票及穩(wěn)住鐵票，村委會(huì)候選人就必須組織起競(jìng)選團(tuán)隊(duì)，里面要分工，要研判形勢(shì)，要一對(duì)一地做工作，要用各種傳統(tǒng)的關(guān)系和現(xiàn)代的資源去動(dòng)員。競(jìng)選團(tuán)隊(duì)的運(yùn)轉(zhuǎn)本身也是要花費(fèi)的。也就是說(shuō)，村委會(huì)競(jìng)選中，有無(wú)資金是很重要的，沒(méi)有錢(qián)想選上村委會(huì)主任實(shí)在是很難的。

競(jìng)選雙方的高度動(dòng)員和勢(shì)均力敵會(huì)進(jìn)一步加劇選舉中的動(dòng)員程度。在僅僅是差一、兩票就全敗的情況下面，競(jìng)選所可以調(diào)動(dòng)起來(lái)的經(jīng)濟(jì)資源、心理能量、情感投入以及組織手段，很快就會(huì)達(dá)到可以達(dá)到的極限狀態(tài)，很多事情也就無(wú)所不用其極了。所有村民在這些無(wú)所不用其極的動(dòng)員手段下面逃無(wú)可逃，每個(gè)人都被拉入到不同的派系，且在不同的派系中同情感、共悲歡，由此，選舉的過(guò)程也成為了塑造強(qiáng)烈派系的儀式及動(dòng)員過(guò)程。

最終，有一方通過(guò)競(jìng)選當(dāng)上村委會(huì)主任，這個(gè)通過(guò)激烈競(jìng)選上來(lái)的村委會(huì)主任就必須帶著競(jìng)選上來(lái)的強(qiáng)大氣勢(shì)來(lái)展開(kāi)工作。

派性斗爭(zhēng)與村級(jí)權(quán)力的規(guī)范

當(dāng)選上來(lái)的村委會(huì)主任首先所要面對(duì)的就是經(jīng)過(guò)深度動(dòng)員所形成的村莊中的兩派：自己的一派與對(duì)立的一派。自己當(dāng)選村委會(huì)主任，就不能只是自己當(dāng)村干部撈好處獲利益，而且必須為支持自己的人獲利。競(jìng)選失敗一方也是經(jīng)過(guò)深度動(dòng)員的，有過(guò)強(qiáng)烈的情感共振的群體，這種深度動(dòng)員和情感共振會(huì)積累下來(lái)強(qiáng)大的心理能量，就構(gòu)成選舉結(jié)束后失敗一派對(duì)抗當(dāng)選者的力量。通過(guò)激烈競(jìng)選當(dāng)上來(lái)的村委會(huì)主任如果不能化解競(jìng)爭(zhēng)失敗一派的對(duì)立情緒和對(duì)抗行為，這個(gè)當(dāng)選的村委會(huì)主任將在之后的村級(jí)治理中處處受制，任何工作都難以開(kāi)展。一個(gè)聰明的當(dāng)選村委會(huì)主任會(huì)用各種辦法來(lái)化解這種對(duì)立與對(duì)抗。這個(gè)化解要用時(shí)間，所以當(dāng)選的第一年時(shí)間是磨合抹平派系。若當(dāng)選村委會(huì)主任化解對(duì)立不力，或競(jìng)選中產(chǎn)生情感傷害太深，選舉結(jié)束之時(shí)也就是派性斗爭(zhēng)開(kāi)始之時(shí)。村莊中激烈沖突持續(xù)不斷。

在征遷背景下面，激烈競(jìng)選所形成的派性政治主要不會(huì)表現(xiàn)在村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部，而是表現(xiàn)在當(dāng)選的在任村干部為一派，以落選村委會(huì)主任候選人為首的在野一派的斗爭(zhēng)與政治。

因此，激烈的村委會(huì)選舉之后，一派當(dāng)選進(jìn)入體制，另外一派落選，成為在野派。為了完成征遷任務(wù)，地方政府無(wú)條件支持當(dāng)選一派，當(dāng)選村委會(huì)主任者，一方面盡可能抹平反對(duì)派，另一方面，他一定要在地方政府的支持下面施展手腳，大干一場(chǎng)。村莊治理就在對(duì)抗中開(kāi)展下去。

如果村委會(huì)選舉中一派大獲全勝，另一派潰不成軍，則當(dāng)選村干部一派就可以贏得進(jìn)行建設(shè)的寶貴機(jī)遇。這種情況不常見(jiàn)，但并非沒(méi)有。其中一個(gè)辦法就是通過(guò)資源輸送，分化瓦解反對(duì)派精英，進(jìn)行派系重構(gòu)，甚至消解了派系與派性。而在相當(dāng)多的時(shí)候，反對(duì)派繼續(xù)反抗，釘子戶層出不窮，當(dāng)選村干部者抓緊時(shí)間撈回投入選舉的資源，同時(shí)使用各種狠的手段來(lái)擺平釘子戶，來(lái)對(duì)付反對(duì)派的反擊。村莊內(nèi)出現(xiàn)了激烈的政治斗爭(zhēng)，引起了基層治理中的混亂。在最近10年，L縣城關(guān)街道，一方面征地拆遷總體來(lái)講在順利進(jìn)行中；另一方面，基層治理中也出現(xiàn)了很大大事，其中之一是村級(jí)治理中出現(xiàn)了很多惡性事件。

因此，對(duì)村級(jí)治理進(jìn)行整頓規(guī)范就勢(shì)所必然。

征遷帶來(lái)的可供分享的利益以及對(duì)利益的博弈，構(gòu)成了征遷背景下面的激烈競(jìng)選、撕裂、對(duì)立的運(yùn)動(dòng)，這也是派性政治的動(dòng)力所在。一旦征遷完成，村莊所有未被分配的利益都已分配到人了，或已有明確的分配方案了，村莊派性斗爭(zhēng)的動(dòng)力也就不再存在，激烈的村委會(huì)選舉也不大可能再如此發(fā)生。因?yàn)檎鬟w而形成的巨大的外生利益的消失（或分配完畢），村級(jí)治理進(jìn)入到常規(guī)階段，村莊政治就可能走出派性斗爭(zhēng)與相互撕裂的惡性循環(huán)。

征遷的完成也使地方政府不再需要通過(guò)默許村干部的特殊利益來(lái)調(diào)動(dòng)他們協(xié)助地方政府工作的積極性。相反，對(duì)于村莊治理中的各種混亂，地方政府失去了忍耐力，這個(gè)時(shí)候，地方政府就更傾向通過(guò)制度來(lái)規(guī)范村級(jí)權(quán)力運(yùn)作，就更不能容忍村干部的“胡作非為”，這也正是五議決策法和“村級(jí)權(quán)力清單”得以產(chǎn)生的條件。結(jié)果就是，自己花了很多錢(qián)來(lái)當(dāng)上了村委會(huì)主任，在當(dāng)村委會(huì)主任時(shí)，錢(qián)還沒(méi)有撈回，而征遷已經(jīng)結(jié)束，不僅撈取利益的空間沒(méi)有了，地方政府之前的保護(hù)默契也突然沒(méi)有了。

這樣一來(lái)，在征遷地區(qū)，通過(guò)激烈競(jìng)選當(dāng)上村委會(huì)主任的狠人，自當(dāng)上村委會(huì)主任之日起，就拚盡全力左沖右突，到頭來(lái)卻發(fā)現(xiàn)自己成了一個(gè)難以自控的陀螺，除了高速自轉(zhuǎn)以外，沒(méi)有其他辦法。他們的結(jié)局大多悲慘：結(jié)局好一點(diǎn)的是選舉花的錢(qián)當(dāng)上村委會(huì)主任后沒(méi)有撈回來(lái)而已，壞一點(diǎn)的則是村委會(huì)主任還沒(méi)有當(dāng)完，就因?yàn)榻?jīng)濟(jì)犯罪而被判刑。L縣城關(guān)街道大多數(shù)村委會(huì)主任的下場(chǎng)都不夠好，甚至可以說(shuō)是下場(chǎng)很慘。很多人悔不當(dāng)初，早知今日，何必來(lái)競(jìng)選這個(gè)村委會(huì)主任??！

小結(jié)

通過(guò)地方政府（國(guó)家）—村干部—村民的三層，我們可以較為清晰地看到村莊政治是如何在征遷背景下面生動(dòng)展開(kāi)，以及村莊政治又是如何完成征遷任務(wù)，從而順利地調(diào)整利益，從而讓中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展城市擴(kuò)張中項(xiàng)目落地的。

征遷背景下的村莊政治帶有一定特殊性，不過(guò)，這個(gè)特殊性卻是中國(guó)基層治理一般性邏輯在特殊場(chǎng)景下的展演。這個(gè)意義上講，這個(gè)特殊同時(shí)也就更為生動(dòng)具體地反映了中國(guó)基層政治乃至中國(guó)政治的一般特點(diǎn)。理解中國(guó)基層治理和中國(guó)政治還有很多可以做的工作。

在地方政府（國(guó)家）—村干部—村民的三層分析框架中，國(guó)家顯然是通過(guò)為村干部設(shè)置剩余索取權(quán)調(diào)動(dòng)了村干部完成國(guó)家任務(wù)的積極性，這是征遷背景下面村級(jí)治理動(dòng)力中的一個(gè)重要方面。國(guó)家為村干部設(shè)置的剩余索取權(quán)大都是默許的，是潛規(guī)則，這個(gè)默許與潛規(guī)則就給了國(guó)家隨時(shí)依據(jù)需要來(lái)進(jìn)行調(diào)整甚至追究的可能?；鶎又卫淼撵`活性也由此可見(jiàn)。

村干部之所以能順利完成征遷任務(wù)，其前提則是，城郊農(nóng)村的村民很清楚，征遷對(duì)他們是有利的，農(nóng)民是愿意征遷的。如果征遷對(duì)農(nóng)民不利，他們堅(jiān)決反對(duì)，村干部就不可能做好天下第一難的征遷工作。本質(zhì)上村干部所做征遷工作只是針對(duì)釘子戶，而不是全體村民，及村干部是要協(xié)助地方政府將因?yàn)檎鬟w所帶來(lái)的利益調(diào)整到位。征遷這樣的大事及征遷所涉及巨大利益調(diào)整，正是借具有積極性的村干部的工作而完成的。這個(gè)意義上，我們要感激這些完成了征遷任務(wù)、自己卻未必有好下場(chǎng)的村干部。

（作者系教育部長(zhǎng)江學(xué)者、華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心教授；摘自《學(xué)習(xí)與探索》2016年第11期）