科層理性與人情社會的沖突與平衡

文/王自亮 陳潔瓊

科層理性與人情社會的沖突與平衡

文/王自亮 陳潔瓊

韋伯式科層制在西方國家遭到諸多批判，在中國化過程中也遭到人情社會的挑戰(zhàn)和阻滯，盡管科層制理性與人情社會之間存在深沉的張力，但這并非意味著韋伯科層制完全不適用于中國情境。要促進韋伯科層制與中國人情文化的融合，消除當(dāng)前公共權(quán)力運行中的過度人情化、關(guān)系化的不良傾向，需要汲取韋伯科層制的合理要素，將其理性精神注入到現(xiàn)有的人情社會中，通過對規(guī)則與自由裁量權(quán)的平衡、工具理性與人性的平衡、組織利益與私人利益的平衡，在理性與人情的沖突中找到均衡點。

理性取向：中國公共行政組織的迫切需求

韋伯的科層制產(chǎn)生于19世紀資本主義發(fā)展時期，韋伯科層制最基本的特征之一是非人格化。正如歐文·休斯所認為的，韋伯與早期行政模式的重大反差和最主要的差別在于，它用以種種規(guī)定為基礎(chǔ)的非人格化的制度取代了人格化的行政。韋伯認為非人格化是實現(xiàn)官僚體制理性化，提升組織效率的重要基礎(chǔ)。韋伯認為，所謂的非人格化特征是指沒有激情，因此也沒有愛和狂熱，處于一般的義務(wù)要領(lǐng)的壓力下，不因人而異，形式上對任何人都一樣。但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，韋伯科層制的非人格化、規(guī)則至上、嚴格的等級制等特征也飽受詬病，如科層制壓抑了人的創(chuàng)造性、積極性，行政組織照章辦事的刻板性削弱了行政效率、使組織對外部環(huán)境的適應(yīng)力與回應(yīng)能力下降，形式化的集權(quán)體系擴張了組織成員追求自身利益的欲望等。

盡管韋伯科層制在西方國家遭受諸多批判，非人格化特征飽受詬病，但對于中國而言，韋伯科層制所主張的理性精神、非人格化的行事作風(fēng)恰是國內(nèi)公共行政組織所缺乏并應(yīng)彌合的。中國正處于前工業(yè)時代、工業(yè)時代與后工業(yè)時代疊重交錯的轉(zhuǎn)型期，隨著市場化、工業(yè)化、信息化，政治經(jīng)濟體制正在發(fā)生重大變革，但這些新因素并未完全替代舊因素，政治經(jīng)濟體制改革與社會轉(zhuǎn)型的速度并非完全一致。在國內(nèi)公共行政組織中涌現(xiàn)出不良現(xiàn)象主要包括：人格化傾向、非規(guī)范化、尋租與腐敗行為等。這些不良現(xiàn)象將直接損害公共行政組織的形象與信用，引發(fā)組織內(nèi)部人員、社會公眾的強烈不滿。

這些不良現(xiàn)象的存在，一方面說明當(dāng)前公共行政組織已逐漸向現(xiàn)代科層制轉(zhuǎn)型，另一方面也說明中國傳統(tǒng)的官僚文化與官僚作風(fēng)仍影響著整個官僚體制，官本位思想、身份和關(guān)系為先等要素與非人格化、規(guī)章至上等現(xiàn)代官僚體制產(chǎn)生嚴重的沖突與失調(diào)。而建立理性取向的科層制是當(dāng)下國內(nèi)公共行政組織改革的重要方向，是抵消過度人格化官僚文化弊端的重要途徑。

人情社會：現(xiàn)代科層制中國化的文化紐結(jié)

就目前而言，中國公共行政組織已初具韋伯科層制“外殼”的某些特征，但從深層次考察，中國的現(xiàn)代科層制構(gòu)建尚不完全，處于“徒有其形，不具其神”的階段。一方面，中國公共行政組織內(nèi)部缺乏韋伯式科層制的理性內(nèi)核，中國亟需理性價值取向作為現(xiàn)階段的公共行政組織改革的方向；另一方面，韋伯科層制在中國化過程中遭遇不少阻滯，非人格化的理性精神與中國傳統(tǒng)的人情文化之間存在一些摩擦與沖突。

在轉(zhuǎn)型期，新舊因素相互交替，兩者之間產(chǎn)生矛盾與沖突是一種不可避免的現(xiàn)象。一方面，人情關(guān)系嵌入在現(xiàn)代科層制中，在市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，使公共權(quán)力異化為一種可交易的社會資本，這進一步固化了關(guān)系社會的影響力；另一方面，權(quán)力的關(guān)系化運作無論在組織內(nèi)部還是組織外部均表現(xiàn)出不可替代的優(yōu)勢作用。這雙重作用大大限制了現(xiàn)代科層制理性精神的發(fā)揮，且主要表現(xiàn)在兩個層面。

其一，差序格局的異化。中國的人情文化以關(guān)系為紐帶，推己及人，公私之間沒有明確的界線。正如費孝通先生所指出的，“中國傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)是一種‘差序格局’，以己為中心，像石子投入水中，和別人所有聯(lián)系成的社會關(guān)系，不像團體中的分子一般大家都在一個平面上，而是像水的波紋一般，一圈圈推出去，愈推愈遠，也愈推愈薄?！边@種差序格局又以血緣、親緣、地緣等為紐帶，形成人情社會與關(guān)系社會的多個同心圓。這種人情文化和關(guān)系文化同樣滲透在現(xiàn)代公共行政組織中，依然表現(xiàn)出很強的“粘性”，使公與私的界線模糊不清。國家只不過是從自己這個中心推出去的社會勢力里的一圈而已。社會關(guān)系是逐漸從一個一個人推出去的，是私人聯(lián)系的增加，社會范圍是一根根私人聯(lián)系所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)。在中國傳統(tǒng)社會，血緣、地緣是最為基礎(chǔ)的兩個分配原則，財產(chǎn)的繼承按照血緣關(guān)系，生產(chǎn)和消費以家庭為單位，合作主體局限于家庭內(nèi)部以及鄰里之間。這種基礎(chǔ)上形成了血緣關(guān)系和地緣關(guān)系的權(quán)威性，形成了個人對血緣關(guān)系和地緣關(guān)系的依賴與效忠。

在現(xiàn)代公共行政組織中，關(guān)系社會、差序格局的影響力依然很大。在計劃經(jīng)濟時代，關(guān)系社會被壓制在社會層面，難以滲透到政治行政領(lǐng)域，隨著市場經(jīng)濟的開放，規(guī)范的制度渠道和合法市場渠道中獲利日益困難，傳統(tǒng)的差序化關(guān)系就成為利益追逐者可資利用的有效社會資源，從而使差序化關(guān)系出現(xiàn)了異化，從個人擴展到組織、從家庭擴展到單位、從市場擴展到官場，不僅破壞了公共行政組織內(nèi)部的公平、理性，也扭曲了社會大眾的心理。一方面，官場中的裙帶關(guān)系、任人唯親現(xiàn)象、小團體現(xiàn)象等從側(cè)面折射出差序格局在公共行政組織中的影響力。另一方面，如民間流傳的順口溜：“辦事都得憑關(guān)系，有了關(guān)系靠關(guān)系，沒有關(guān)系找關(guān)系，難找關(guān)系買關(guān)系，辦事一定要找關(guān)系，找不到關(guān)系就大有關(guān)系，找到了關(guān)系就沒關(guān)系?！边@生動反映了關(guān)系社會在市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期中的異化。

傳統(tǒng)中國社會，差序格局同樣滲透在傳統(tǒng)科層制中，但兩者之間是渾然一體的，與社會層面的價值觀是統(tǒng)一的。但隨著市場經(jīng)濟的引入，以及現(xiàn)代科層制的建立，差序格局下的關(guān)系社會與市場經(jīng)濟的理性精神、現(xiàn)代科層制的非人格化精神存在巨大的鴻溝?，F(xiàn)代社會的社會心理對于現(xiàn)代官僚體制的期待與現(xiàn)實形象之間存在較大落差。在現(xiàn)實中遭遇碰壁之后，整個社會又容易陷入異化的社會關(guān)系的窠臼之中。

其二，公共權(quán)力運作的關(guān)系化與人情化。韋伯科層制往往因為其過度追求形式理性而容易忽略實質(zhì)理性，因而，其形式理性也是其陷入非理性的根本原因。嚴格的等級制、非人格化、規(guī)章至上的特征同時也使科層制遭受低效率、組織僵化、缺乏靈活性等批評。與此同時，韋伯科層制能否適用于當(dāng)前的中國情境，又是另外一個值得商榷的問題。在中國市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，專業(yè)化分工、等級制、規(guī)章制度等初步建立，而以關(guān)系為紐帶的人情社會尚未徹底轉(zhuǎn)型。一方面，科層制所追求的理性精神、效率等價值難以顯現(xiàn)；另一方面，公共權(quán)力的關(guān)系化運作具有靈活性強、交易成本低等優(yōu)點，因而在處理公共行政組織內(nèi)部的問題或者社會治理問題時，關(guān)系成了一種能夠有效解決問題的資本。從一定層面上說，公共權(quán)力的關(guān)系化運作，不只是路徑依賴與文化慣性，也暗含中國式的理性選擇。

權(quán)力的關(guān)系化運作是中國非正式制度的一種重要形式，對正式制度起著補充作用，中國人的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)被認為是人們在法律制度無法充分覆蓋的環(huán)境下為了降低經(jīng)濟生活中的不確定性而尋求的一種替代性解決辦法。除此之外，權(quán)力的關(guān)系化運作能降低組織內(nèi)部的交易成本，非正式制度作為一種潤滑劑，能在一定程度減少各部門之間因分工造成的摩擦，避免了各自為政的局面，反而有利于組織效率的提高。在許多時候，完全使用正式制度并非是最佳路徑，也并不總是有效，而權(quán)力的關(guān)系化運作卻能取得難以意料的結(jié)果。這一點在基層政府的權(quán)力運行過程中尤為顯著。面對鄉(xiāng)村社會，一些重要而敏感的問題的解決，往往要采取非正式的方式或隨機處理的彈性手段，這種靈活性是程式化的科層制所缺乏的。

盡管關(guān)系運作具有靈活性強、降低組織內(nèi)部交易成本等優(yōu)勢，但從另一個層面看，關(guān)系具有隨意性強、因人而變的特點，缺乏法治邏輯和規(guī)則的穩(wěn)定性，同時也容易導(dǎo)致權(quán)力異化。比如，十八大以來曝光出不少官員的腐敗行為嵌入于學(xué)緣、業(yè)緣、地緣、學(xué)緣等關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中。從長遠看，既不利于政府合法性，也不利于公平、法治等價值理念的實現(xiàn)。

情理兼容：人情社會在科層制下的重構(gòu)

人情社會、關(guān)系社會的存在是中國傳統(tǒng)文化遺留的產(chǎn)物，延續(xù)至今，依然發(fā)揮著強大的作用，既有正面的余效、也有負面的影響，而現(xiàn)代科層制也有其長處與不足之處。因而，有部分學(xué)者認為，在針對中國行政體制改革問題上，既要吸納韋伯科層制的合理內(nèi)核，去除不合時宜的成分，又要立足中國的國情，對科層制有所超越。

對于如何將韋伯的科層制本土化，重構(gòu)現(xiàn)有公共權(quán)力的運行規(guī)則與權(quán)力生態(tài)是一個亟需研究的命題。過于遵從韋伯式的科層制則顯得呆板、僵化，以致違背人性，導(dǎo)致科層制病態(tài)百出；而過度人格化的科層制也會表現(xiàn)出另一種病態(tài)。從非人格化、專業(yè)化、等級制、規(guī)章制度四個維度，將西方國家與中國的科層制病態(tài)做對比，西方國家的科層制在四個維度上都顯得過度，而中國在四個維度上則均顯不足。因此，在科層制本土化的議題上，始終應(yīng)該把握一個適度原則。韋伯科層制并非完全不適用中國情境，而是需要在本土化中尋求一種突破、創(chuàng)新與超越。任何公共行政組織中都存在人格化與非人格化的因素，都存在人情關(guān)系，但重要的是如何在人情與法理之間尋求平衡，在人格化管理與理性化管理，在剛性與彈性之間保持平衡。妥善處理人情與理性之間的內(nèi)在張力，做到情理兼容，應(yīng)當(dāng)從三對關(guān)系中尋找平衡點。

第一，規(guī)則與自由裁量權(quán)的平衡。沒有規(guī)則不成方圓，權(quán)力運行得不到規(guī)制，必然帶來權(quán)力運行的無序化與混亂化，從而滋生出權(quán)力尋租、權(quán)力濫用等不良現(xiàn)象。但對規(guī)則過于崇拜也會導(dǎo)致形式主義，使工作缺乏靈活性和彈性。因此，規(guī)則不可缺少，但一定程度的自由裁量權(quán)也是必須的。嚴格的遵守規(guī)章與保持適度的自由裁量權(quán)之間需要做出平衡。

第二，工具理性與人性的平衡。建構(gòu)在工具理性之上的行政組織力圖建立非人格化的秩序，任何情感都被排除在行政組織之外。這種工具理性與形式化的合理性，并非建立在遵循人性自由的基礎(chǔ)之上，本質(zhì)上是對人性的違背?；羯嶒灥纫呀?jīng)證明人不只是傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)中假定的理性經(jīng)濟人，而是有情感、有社交需求的社會人。完全磨滅人性的制度反而會降低效率，尊重人性的制度反而有利于組織中的人發(fā)揮主動性、積極性與創(chuàng)造性。當(dāng)下的公共行政組織正面對紛繁復(fù)雜的外部環(huán)境，這就要求行政人員有較強的靈活性與創(chuàng)造力。因此，行政組織的制度建設(shè)中必須兼顧人性的基本需求，而非一味強調(diào)工具理性。

第三，組織利益與私人利益的平衡。過度強調(diào)人格化與非人格化都會使組織利益與私人利益產(chǎn)生矛盾與沖突。國家公職人員是公共利益的代表，他們追求公共利益最大化的職業(yè)行為未必帶來個人利益的最大化，于是公職人員在個人利益與公共利益之間存在天然的矛盾與沖突。人格化因素與非人格化因素的平衡需要以利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整作為基礎(chǔ)，使私人利益與組織利益相互平衡。無論是人情社會中的科層制度，還是韋伯式的科層制度出現(xiàn)病態(tài)，都是個人利益與組織利益的不均衡所致。因此，找到兩者的平衡點是超越韋伯式科層制的重要突破口。

結(jié)語

一個國家的政治體制應(yīng)當(dāng)與其社會經(jīng)濟文化基礎(chǔ)相適應(yīng)，在全面深化改革的今天，重新審視理性與人情的關(guān)系，有助于改革者選擇兼具合理性與可行性的改革策略，進而推進國家治理現(xiàn)代化的進程。同時，中國傳統(tǒng)人情社會也亟須轉(zhuǎn)型，在其轉(zhuǎn)型中注入科層化的理性精神，是十八屆三中全會與四中全會精神的重要內(nèi)涵，有助于優(yōu)化公權(quán)力運行的生態(tài)環(huán)境，進而推進法治中國建設(shè)。

（王自亮系浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院教授，陳潔瓊系浙江大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理博士生；摘自《浙江學(xué)刊》2016年第6期）