中國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題研究

萬(wàn)如意

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中國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題研究

萬(wàn)如意

【摘 要】本文從經(jīng)濟(jì)學(xué)公共品理論的研究視角出發(fā)，簡(jiǎn)要分析了中國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)的改革去向。本文認(rèn)為，中國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置與中央政府理應(yīng)是主流的政策去向。具體來(lái)說(shuō)，省級(jí)政府應(yīng)該是最接近中央政府的模式，地市級(jí)政府則應(yīng)結(jié)合各自所在地區(qū)的特點(diǎn)，做到因地制宜，縣、鄉(xiāng)級(jí)政府則應(yīng)該做到部門精簡(jiǎn)。

【關(guān)鍵詞】地方政府 職能轉(zhuǎn)變 機(jī)構(gòu)改革

自從改革開放以來(lái)，我國(guó)展開了一輪又一輪的政府機(jī)構(gòu)改革。從政府轉(zhuǎn)型績(jī)效角度的角度來(lái)看，我國(guó)經(jīng)過(guò)不斷神話的機(jī)構(gòu)改革，雖然逐步擺脫了傳統(tǒng)的管理模式，但是并沒有在根本上解決深層次的問(wèn)題?？傮w上來(lái)看，我國(guó)的行政體制讓然沒有完全變成全能型的政府，如今，中央政府的大部制改革正在不斷深入，地方政府機(jī)構(gòu)改革的腳步不斷推進(jìn)。中國(guó)是一個(gè)發(fā)展不平衡、并且長(zhǎng)期實(shí)行高度集權(quán)的大國(guó)，地方政府機(jī)構(gòu)的改革一方面收到中央政府改革的影響，另一方面也受到“中央-地方”關(guān)系下職能定位的影響。因此，本文試圖從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，研究中國(guó)地方政府只能界定的科學(xué)依據(jù)對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革的影響。

一、中國(guó)地方政府的體制變遷

中國(guó)是一個(gè)典型的單一制中央集權(quán)大國(guó)，此外，中國(guó)還具有經(jīng)濟(jì)總量達(dá)、國(guó)土面積大、國(guó)民人口眾多的特點(diǎn)。很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，在中央中午的管理下，地方政府的角色并不穩(wěn)定，地方政府的職能也并沒有得到良好的統(tǒng)一，考察中國(guó)地方政府的體制變遷，能夠明確未來(lái)的發(fā)展方向，一般來(lái)講，我們將中國(guó)地方政府的歷史分為以下三個(gè)時(shí)期：

（1）公元前221年-1949年，即公元前的中國(guó)地方政府，在秦、漢時(shí)期，“郡縣制”初步成型，從秦朝到民國(guó)末期的歷史當(dāng)中，地方政府出現(xiàn)了盛世二級(jí)或者虛三級(jí)，亂世三級(jí)或者多級(jí)的特點(diǎn)。明清時(shí)期形成的省、道、府、縣則對(duì)當(dāng)代政府體制起到了非常重要的影響。

（2）1949年-1978年，即見過(guò)后到改革開放以前的中國(guó)地方政府，在這個(gè)時(shí)期當(dāng)中，中國(guó)地方政府的特征是缺乏必要的自主權(quán)，這個(gè)時(shí)期中的集權(quán)成都有中央政府決定。

（3）1978年至今，也就是改革開放以來(lái)的中國(guó)地方政府，1978年初，十一屆三中全會(huì)提出要調(diào)整中央與地方權(quán)力關(guān)系，指出應(yīng)該下方權(quán)利，讓地方有更多的自主權(quán)。自此中國(guó)進(jìn)入了向地方逐漸分權(quán)的時(shí)代。

1990年代初期，全國(guó)學(xué)界將政府行政管理分為中央專有、地方專有、中央和地方共有三種，1990年代后期，進(jìn)一步將地方政府分解成為了省、市、縣、鄉(xiāng)四個(gè)級(jí)別。2008年，進(jìn)一步明確了中央與地方分權(quán)的發(fā)展方向。

二、中國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)改革取向

2008年，中國(guó)進(jìn)行了新一輪以“大部制”為核心的政府機(jī)構(gòu)改革，我們這里提到的大部制，就是指政府加大覆蓋范圍，整合相近的部門，組件規(guī)模更大的宏觀管理大部門管理體制。在發(fā)達(dá)國(guó)家當(dāng)中，大部制可以說(shuō)是政府運(yùn)行中的通行做法。這一輪政府機(jī)構(gòu)的改革，就是希望能夠通過(guò)“大部制”來(lái)推進(jìn)政府只能轉(zhuǎn)變。本文將從廣義和狹義兩個(gè)角度對(duì)中國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)改革取向進(jìn)行探討。

（一）廣義角度

所謂的光一角度就是從總體上對(duì)地方政府進(jìn)行宏觀影響，這種影響表現(xiàn)為，面對(duì)中央政府的“大部制”改革，地方政府采用什么方式來(lái)進(jìn)行呼應(yīng)，大致有完全相同、完全不同、有同有異三種。

（1）地方機(jī)構(gòu)完全復(fù)制中央政府，但由于職能和地區(qū)的差異，這樣的改革并沒有什么實(shí)踐的意義。對(duì)比中央政府與地方政府的職能，我們能看到地方更為具體，而中央更為抽象，這種差異使得地方?jīng)]有必要完全復(fù)制中央的機(jī)構(gòu)設(shè)置，此外，由于不同地區(qū)之間存在的的差異，也無(wú)法保證和中央政府一致。

（2）地方機(jī)構(gòu)的設(shè)置與中央完全不同。不管是從理論還是從時(shí)間上來(lái)講，這種呼應(yīng)的方式都違背了政府機(jī)構(gòu)改革的潮流，從實(shí)踐來(lái)看，在中國(guó)的很多地方政府，都在不同的范圍中進(jìn)行了“大部制”改革的探索，且均有不錯(cuò)的成功經(jīng)驗(yàn)。

（3）地方機(jī)構(gòu)設(shè)置與中央有同有異，地方政府能夠根據(jù)自身所在的地區(qū)特點(diǎn)，做到因地制宜，一方面有與中央機(jī)構(gòu)重合的地方，也有不一樣的地方，在吸收了“大部制”合理性的基礎(chǔ)上滿足了地方的需要。因此，這種呼應(yīng)方式可能將黑絲地方機(jī)構(gòu)改革最可行的取向。

（二）狹義角度

所謂的狹義角度，就是在“大部制”的背景下，探討省、市、縣、鄉(xiāng)司機(jī)機(jī)構(gòu)的各自取向。

升級(jí)作為地方政府的最高級(jí)，能夠更多的傳送中央政府的意圖。因此，省級(jí)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)最接近中央政府。

市級(jí)政府作為中間政府，要起到承上啟下的重要作用，因此市級(jí)政府的設(shè)置需要偏向于因地制宜。

縣、鄉(xiāng)面對(duì)社會(huì)基層，在經(jīng)濟(jì)、文化方面功能穩(wěn)定，基層政府的只能應(yīng)集中與維護(hù)以防穩(wěn)定，因此，縣、鄉(xiāng)政府設(shè)置應(yīng)趨于功能整合。

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（作者單位：海南大學(xué)）