黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑
——兼論備案審查銜接聯(lián)動機制

文/秦前紅 蘇紹龍

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑
——兼論備案審查銜接聯(lián)動機制

文/秦前紅 蘇紹龍

黨取得執(zhí)政地位后，國家法律和黨內(nèi)法規(guī)共同成為黨治國理政、管黨治黨的重器。十八屆四中全會將法律規(guī)范體系與黨內(nèi)法規(guī)體系涵括于中國特色社會主義法治體系。然而，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間還存在著不協(xié)調(diào)、不銜接和不一致等問題，這勢必會成為依法執(zhí)政的障礙。十八屆四中全會同時提出“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”，為完善兩個規(guī)范體系、處理兩個規(guī)范體系關(guān)系提出了適切的“頂層設(shè)計”，有必要進一步研究實現(xiàn)路徑。我們認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，既需要考慮管黨治黨建設(shè)黨和黨內(nèi)治理法治化的實際，更需要遵循法治一般規(guī)律。兩個規(guī)范體系的銜接和協(xié)調(diào)不是機械地“將黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律”，也不是片面地追求“統(tǒng)一”或“一致”，更不是“促進二者從形式到內(nèi)容的完全統(tǒng)一一致”，而是在追求兩個規(guī)范體系依據(jù)法治規(guī)律和治國理政的客觀實際不斷完善，確保兩個規(guī)范體系自洽周延、不相抵觸，在維護憲法和法律尊嚴(yán)的基礎(chǔ)上，保持兩個規(guī)范體系相互呼應(yīng)、協(xié)同和承接的良性互動，從而達致兩個規(guī)范體系“內(nèi)在統(tǒng)一”于中國特色社會主義法治體系的狀態(tài)，形成相輔相成、相互促進、相互保障的格局。

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)

處理好黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的關(guān)系，需要跳脫“國家法中心主義”和傳統(tǒng)黨建理論的思維定勢，立足法治一般規(guī)律和中國政治現(xiàn)實，從國家治理現(xiàn)代化的高度，遵循國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律的原則?；谝?guī)范體系建構(gòu)的理論場境和“銜接和協(xié)調(diào)”的實踐追求，按照依法執(zhí)政和中國特色社會主義法治體系的邏輯建構(gòu)，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)至少應(yīng)當(dāng)以以下四個方面為基準(zhǔn)：

1.體系共存的相容性。黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系是當(dāng)代中國國家治理體系不可或缺、最為重要的組成部分，也是中國特色社會主義法治體系的構(gòu)成單元。兩個規(guī)范體系在不斷完善的過程中共存相容也是個博弈的過程，然而這種博弈過程的結(jié)果不應(yīng)該是“零和”或者“負(fù)和”，并且必須追求和諧共生、共同促進法治建設(shè)的“正和”，否則就勢必?fù)p及法律權(quán)威和黨的威信。這要求在黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系各自完善的過程中，遵循法治規(guī)律和黨內(nèi)治理法治化、依法執(zhí)政的實際，根據(jù)兩個規(guī)范體系的基本屬性，在宏觀層面掌控兩個規(guī)范體系的相容性，力圖建構(gòu)相輔相成、相互促進、相互保障的格局，不宜顧此失彼、厚此薄彼；在微觀層面的規(guī)范制定過程中，應(yīng)當(dāng)避免相關(guān)領(lǐng)域規(guī)則制定權(quán)的“搶灘登陸”，恪守法律保留和政黨組織自治等原則，依據(jù)根據(jù)兩種規(guī)范不同的調(diào)整范圍和效力規(guī)則作出符合憲法和法律、符合客觀規(guī)律和實際的適當(dāng)安排。

2.具體規(guī)范的無矛盾性。國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)的制定必須恪守“憲法為上、黨章為本”的原則，不得逾越國家憲法和法律法規(guī)；黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律，“嚴(yán)于”并非就意味著黨內(nèi)法規(guī)突破了法律法規(guī)的規(guī)定，而是黨內(nèi)法規(guī)在符合法律法規(guī)規(guī)定的前提下，對黨組織和黨員的行為要求標(biāo)準(zhǔn)更高、尺度更緊。因而從此角度而言，黨內(nèi)法規(guī)不得“同憲法和法律不一致”應(yīng)當(dāng)理解為兩個規(guī)范體系的具體規(guī)范不應(yīng)相互沖突。

3.價值追求的同向性。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律應(yīng)當(dāng)在中國特色社會主義法治體系中呈現(xiàn)“價值同向性關(guān)系”，即黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)與國家法律“共享”作為行為規(guī)范共通的法治價值。在此方面，國家立法工作的成熟理論和經(jīng)驗可以為黨內(nèi)法規(guī)提供參照系：目標(biāo)價值上，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律都應(yīng)當(dāng)遵循法治的普遍規(guī)律，以實現(xiàn)實質(zhì)正義和程序正義，促進公平和效率，保障和增進成員的權(quán)利與自由為終極價值追求；形式價值上，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律都應(yīng)當(dāng)追求普遍性、平等性、可預(yù)期性和穩(wěn)定性等良法應(yīng)有的優(yōu)良品質(zhì)，持續(xù)提升國家立法技術(shù)和黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)，以期通過實現(xiàn)形式價值促進目標(biāo)價值的實現(xiàn)。共享價值驅(qū)動力，使黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系不但完備并且良善，這無疑是兩個規(guī)范體系達致“內(nèi)在統(tǒng)一”的核心，在此基礎(chǔ)上方能建構(gòu)起保障黨內(nèi)治理法治化和依法執(zhí)政的“法治同心圓”。

4.行為指引的連貫性。在依法治國和依法執(zhí)政的語境下，黨行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)方面應(yīng)當(dāng)有連貫的行為指引，依靠制度管權(quán)用權(quán)，防止權(quán)力恣意，特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，“必須通過黨組織而不是國家機關(guān)來行使，必須通過黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的行為方式而不是憲法法律規(guī)定只有國家機關(guān)才可采取的行為方式來行使，必須通過黨員先鋒模范作用的帶動性而不是國家權(quán)力的強制性來行使”。在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的層面，這種連貫性體現(xiàn)于兩種規(guī)范之間行為指引承接互補，形成連貫完整的規(guī)范鏈條上。

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的可能路徑

1.黨外事務(wù)、法律保留和其他應(yīng)由法律法規(guī)調(diào)整的事項，黨內(nèi)法規(guī)不應(yīng)規(guī)定；確有必要予以規(guī)范的，可制定政策或向有權(quán)機關(guān)提出立法建議。黨內(nèi)法規(guī)適用范圍原則上限于黨組織和黨員，不宜對黨外事務(wù)直接作出規(guī)定。盡管部分黨內(nèi)法規(guī)通過規(guī)范黨政關(guān)系會在一定程度上影響到國家權(quán)力的行使，并間接影響到公民、法人和其他組織的權(quán)益，但這種外溢效應(yīng)只能稱其為“效果”而非“效力”，若“以規(guī)代法”勢必造成“以黨代政”。立法法規(guī)定了法律保留事項，這是黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍一條直觀可視、不可逾越的紅線。相應(yīng)地，依據(jù)法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)由行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章規(guī)范的事項，黨內(nèi)法規(guī)也不應(yīng)“越位”。當(dāng)然，當(dāng)下意欲精準(zhǔn)界分黨內(nèi)法規(guī)與國家法律調(diào)整范圍在理論和實踐上都是困難的，但這不并意味著黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的邊界就不應(yīng)厘清、不能厘清，一些或重大或敏感的問題就不能說清。

2.法律法規(guī)沒有規(guī)定也不宜規(guī)定、并且屬于黨內(nèi)事務(wù)的事項，應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)；法律法規(guī)已經(jīng)作出具體規(guī)定的事項，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)不再重復(fù)規(guī)定。除法律保留和應(yīng)當(dāng)由法律法規(guī)調(diào)整的事項外，法律法規(guī)沒有規(guī)定也不宜規(guī)定，屬于黨內(nèi)事務(wù)的事項，應(yīng)當(dāng)由黨中央部署加快制定為黨內(nèi)法規(guī)，形成“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運行有效”的黨內(nèi)法規(guī)體系，為黨內(nèi)治理和依法執(zhí)政供應(yīng)充足牢靠的法治資源。屬于法律法規(guī)調(diào)整范圍并且法律法規(guī)已經(jīng)作出具體規(guī)定的事項，所有黨組織和黨員應(yīng)當(dāng)模范地遵守，法律法規(guī)作為一切國家機關(guān)、社會團體和全體公民的行為規(guī)則已經(jīng)作出規(guī)定，那么黨內(nèi)法規(guī)就應(yīng)不再重復(fù)規(guī)定，以減少不必要的治理資源損耗，防止出現(xiàn)偏差而貶損法律的權(quán)威。

3.需要在公權(quán)力系統(tǒng)或全社會范圍內(nèi)予以調(diào)整，但暫不具備制定法律法規(guī)條件的事項，可以制定為黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)“先行先試”，待條件成熟后再制定為法律法規(guī)。國家立法茲事體大，既不可倉促出臺，也不能朝令夕改。中國的改革已經(jīng)進入深水區(qū)，一些在公權(quán)力運行和社會生活等領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題，以及歷史遺留而未能妥善解決的問題，亟須加以調(diào)整處理。其中，部分需要加以規(guī)范調(diào)整，但因主客觀因素限制，暫時并不具備制定法律法規(guī)條件的事項，可以按照黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律和“紀(jì)在法前”的思路，發(fā)揮黨員的模范帶頭作用和黨內(nèi)法規(guī)的示范引領(lǐng)作用，先制定為黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)試行，為國家立法積累經(jīng)驗，待各方面條件成熟后再依照法定程序制定為國家法律法規(guī)。當(dāng)然，在黨內(nèi)“先行先試”仍然必須把握好黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對象和效力范圍的邊界。

4.黨內(nèi)法規(guī)已有規(guī)定，但可以由法律法規(guī)調(diào)整的，或者經(jīng)過實踐檢驗和探索，具備條件制定為法律法規(guī)適用于公權(quán)力系統(tǒng)或全社會的，應(yīng)當(dāng)適時制定為法律法規(guī)。我國許多憲法性法律的內(nèi)容，都是從黨內(nèi)組織程序方面的規(guī)范演變而來的，這種發(fā)展過程整體上體現(xiàn)為以法律化實施方式來確認(rèn)政治化實施的經(jīng)驗。但這些“演變”和“轉(zhuǎn)化”并非是無差別和機械式地“將黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律”，其重點在涉及國家治理、配置和調(diào)整公權(quán)力的“公法”領(lǐng)域，而非純粹的黨務(wù)事項。比如，干部選拔任用、反腐倡廉建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)武裝力量和行使執(zhí)政權(quán)力的程序規(guī)范、黨政關(guān)系等方面，以及依據(jù)法律原則性規(guī)定而制定的黨內(nèi)法規(guī)，經(jīng)過實踐檢驗和審慎審核評估，認(rèn)為“風(fēng)險較小，且轉(zhuǎn)化的社會效益和經(jīng)濟效益大于成本”，具備國家立法條件的，應(yīng)當(dāng)由有權(quán)國家機關(guān)依照法定程序制定為法律法規(guī)。

5.以完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動的體制機制、程序規(guī)范等方面為重點，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的雙向銜接，形成黨行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)嚴(yán)密完整的行為指引。有學(xué)者認(rèn)為“影響黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的主要問題出在國家法律這一方”，“我國的法律在治理政黨方面還處于不作為階段”。我們認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)確實需要雙向互動，但與其說國家法律“不作為”，不如說是國家法律“作為之不能”，這種“不能”源于現(xiàn)今中國權(quán)力秩序下，特定問題并非立法機關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)可以“獨立”處理的事務(wù)性問題，而是必須由黨作出決斷和部署的政治問題，在黨決策的基礎(chǔ)上立法機關(guān)方可有所“作為”。因而在全面推進依法治國和推進國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)牽引下，迫切執(zhí)政黨需要拿出政治勇氣和智慧有所作為，下決心和氣力扎牢制度的籠子。

6.借鑒國家機關(guān)立法程序，進一步規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定程序，重視其改、廢、釋工作，及時調(diào)處黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的規(guī)范沖突。1990年制定的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》和2013年制定《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下稱《制定條例》），都對黨內(nèi)法規(guī)的制定程序作出了原則性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)考慮結(jié)合近些年的實踐經(jīng)驗，進一步明確了各環(huán)節(jié)的程序規(guī)則，糾正實踐中諸如草案征求意見范圍較狹窄、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部個人簽批等問題。對此，可以考慮借鑒國家立法經(jīng)驗，進一步完善相關(guān)制度特別是程序機制，進一步制定詳盡的規(guī)范，進一步完善黨內(nèi)法規(guī)的公布機制。此外，還應(yīng)重視黨內(nèi)法規(guī)的改、廢、釋工作，建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)的退出機制，及時調(diào)處黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的規(guī)范沖突。

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的保障機制：備案審查銜接聯(lián)動機制

按上述基準(zhǔn)和路徑推進，可以最大限度地避免黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的規(guī)范沖突，實現(xiàn)兩個規(guī)范體系的銜接和協(xié)調(diào)，但從實踐層面而言，由于各方面主客觀因素，出現(xiàn)調(diào)整范圍越界、具體規(guī)范沖突以及各自體系內(nèi)部沖突的可能性仍然存在，對此需要給予必要的制度準(zhǔn)備。十八屆四中全會要求健全憲法實施和監(jiān)督制度，提出“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”，“加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度”。這促使我們在建設(shè)中國特色社會主義法治體系、完善憲法監(jiān)督制度的語境下，探究黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的保障機制。

就我國目前的黨政關(guān)系和法治環(huán)境而言，不論中央、省市區(qū)黨委制定黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，還是黨政聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，若同憲法或者法律相抵觸，由全國人大常委會接受審查要求或建議并進行審查處理，或由人民法院在案件中附帶審查，均不現(xiàn)實。此前，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查、違憲違法等問題的處理，只能依循黨內(nèi)工作機制處理?！秱浒敢?guī)定》建立了事先審核與事后備案審查相結(jié)合的監(jiān)督體制，備案審查的內(nèi)容包括是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸，是否同憲法和法律不一致等六項。黨內(nèi)法規(guī)備案審查機構(gòu)、相應(yīng)層級的黨組織審查處理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件涉及同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸、違反黨內(nèi)組織權(quán)限等事項，屬于黨務(wù)工作，并無問題。然而，是否有權(quán)作出認(rèn)定黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件違憲的相關(guān)決定，在理論和法律原則層面是值得嚴(yán)肅探討的問題。單純依循黨內(nèi)機制審查處理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件同憲法和法律不一致的工作模式，確實有改革優(yōu)化的現(xiàn)實必要。特別值得注意的是，《備案規(guī)定》第14條提出，“建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制”，這為“雙軌”相互銜接預(yù)留了制度優(yōu)化的空間。

按照十八屆四中全精神，我們認(rèn)為，在完善憲法監(jiān)督制度和健全憲法解釋程序機制層面，全國人大設(shè)立專門委員會性質(zhì)的憲法委員會，作為輔助全國人大及其常委會監(jiān)督實施憲法、解釋憲法的專門機構(gòu)，整合優(yōu)化現(xiàn)行的法規(guī)規(guī)章備案審查制度，不失為穩(wěn)妥可行的方案；相應(yīng)地，為了加強和改善黨中央對國家立法、憲法監(jiān)督等工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查工作機制，形成黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的保障機制，可以考慮整合提升中辦法規(guī)局的備案審查機構(gòu)和人員，同時考慮與全國人大及其常委會的政治地位相對應(yīng)，設(shè)立相對獨立的中央法治監(jiān)督委員會，為備案審查銜接聯(lián)動機制的優(yōu)化升級奠定組織基礎(chǔ)。中央法治監(jiān)督委員會主要職責(zé)可以作如下設(shè)計：對有關(guān)國家機關(guān)黨組報送黨中央的法律等規(guī)范性法律文件草案進行初審，經(jīng)初審的草案報中央審核后，再按法定程序提請有關(guān)國家機關(guān)決定；對向中央報備的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件是否與黨章和黨的路線方針相抵觸，是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸等黨內(nèi)事項進行備案審查；與全國人大憲法委員會銜接聯(lián)動，對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件是否符合憲法和法律進行審查；經(jīng)審查認(rèn)為與黨章和黨的路線方針等不一致的，以及經(jīng)與全國人大憲法委員會聯(lián)動審查認(rèn)為與憲法和法律不一致的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)按程序提出修改意見，退回要求糾正或者予以撤銷。審查的相關(guān)問題若涉及行政法規(guī)、規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件的，還應(yīng)當(dāng)積極與國務(wù)院法制辦聯(lián)動審查處理。

地方黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件與地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的備案審查銜接聯(lián)動審查亦可依循上述路徑為之。在此“升級版”的銜接聯(lián)動機制之下，各參與主體若發(fā)現(xiàn)屬于其他主體權(quán)限內(nèi)應(yīng)當(dāng)予以處理的事項，應(yīng)當(dāng)移交相關(guān)有權(quán)主體。若有關(guān)黨組織發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)規(guī)定了黨務(wù)等黨內(nèi)事項，或者發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)規(guī)范沖突的線索，不得徑自修改或撤銷，應(yīng)當(dāng)通過銜接聯(lián)動機制向有權(quán)國家機關(guān)提出糾正建議或轉(zhuǎn)送線索，由有權(quán)國家機關(guān)依法定程序予以處理；若有關(guān)國家機關(guān)發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)相抵觸，或者收到此類線索，亦無權(quán)徑自予以修改或撤銷，應(yīng)當(dāng)通過銜接聯(lián)動機制向有處理權(quán)限的黨組織提出糾正建議或轉(zhuǎn)送線索，由該黨組織按黨內(nèi)程序予以處理。通過銜接聯(lián)動機制及時調(diào)處兩個規(guī)范體系內(nèi)部的沖突，以及黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)調(diào)整范圍“越界”和規(guī)范沖突的問題。特別地，在銜接聯(lián)動機制運行過程中，若各參與主體發(fā)現(xiàn)需要解釋憲法等涉及憲法監(jiān)督的問題，中央層面應(yīng)當(dāng)通過銜接聯(lián)動機制向全國人大憲法委員會提出，地方層面應(yīng)當(dāng)經(jīng)過銜接聯(lián)動機制研究并取得較為一致的意見后，通過各省、自治區(qū)和直轄市人大常委會向全國人大憲法委員會提出，在全國人大或其常委會作出憲法解釋等有關(guān)決定后，再依據(jù)決定通過本級銜接聯(lián)動機制作出相應(yīng)的處理。

【秦前紅系教育部長江學(xué)者、武漢大學(xué)法學(xué)院教授，蘇紹龍系武漢大學(xué)法學(xué)院博士生；摘自《法律科學(xué)》（西北政法大學(xué)學(xué)報）2016年第5期】