政府購買社會智庫服務(wù)的必要性與制度供給

文/周麗 余敏江

政府購買社會智庫服務(wù)的必要性與制度供給

文/周麗 余敏江

中共十八大特別是十八屆三中全會以來，智庫建設(shè)為推動決策更加科學(xué)化、民主化，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)揮了重要作用。但與此同時，智庫發(fā)展體制性困擾和結(jié)構(gòu)性問題也日益凸顯，如智庫知識生產(chǎn)的客觀性遭到質(zhì)疑、各類智庫發(fā)展不平衡、具有較強(qiáng)國際影響力和較高國際地位的高質(zhì)量智庫匱乏、相關(guān)法律體系不完善，等等。究其原因，很大程度上源自當(dāng)前我國政府的決策咨詢主要倚重官方的政策研究機(jī)構(gòu)和半官方智庫，社會智庫發(fā)展缺乏必要的空間和資源，智庫市場缺乏競爭導(dǎo)致思想產(chǎn)品質(zhì)量低下等。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》（下稱《意見》），適時提出建立政府購買決策咨詢服務(wù)制度，強(qiáng)調(diào)“進(jìn)一步規(guī)范咨詢服務(wù)市場，完善社會智庫產(chǎn)品供給機(jī)制”，“探索社會智庫參與決策咨詢服務(wù)的有效途徑”。應(yīng)該看到，通過政府購買社會智庫服務(wù)，有助于修正過度官僚化的決策咨詢制度，有助于將政策研究、決策和執(zhí)行分開，最大限度地保持智庫的“合法性”和“獨(dú)立性”，也有助于為政府決策提供持續(xù)開放的、多元的競爭和更廣泛的民主價值。

相關(guān)概念界定

社會智庫是介于體制內(nèi)外之間的智庫組織，使用這一提法，更加有利于官方智庫之外其他類型智庫的發(fā)展。這是由于，一方面從傳統(tǒng)的民間智庫的類別看，有的在民政部門注冊；有的雖然具有決策咨詢功能，但苦于找不到掛靠部門，無法在民政部門注冊；還有的是商業(yè)咨詢公司，以贏利為目的，主要服務(wù)對象是企業(yè)，這類組織嚴(yán)格意義上不屬于新型智庫范疇。因此，需要將民間智庫進(jìn)行區(qū)分，凡是以決策咨詢服務(wù)為主業(yè)、具有公益性的，納入社會組織管理體系，改造為社會智庫；凡是以服務(wù)企業(yè)為主、具有商業(yè)性質(zhì)的，由工商部門按照公司進(jìn)行管理，不納入新型智庫的范圍。另一方面，將民間智庫提升為社會智庫也是國家發(fā)展的大勢所趨，反映社會發(fā)展理念的進(jìn)步?！懊耖g”對應(yīng)的是“政府”或“官方”，反映了傳統(tǒng)社會政治秩序中“官”與“民”的對應(yīng)關(guān)系，所體現(xiàn)的是自上而下的管制；而使用“社會”代替“民間”，則體現(xiàn)了政社共治的平等伙伴關(guān)系。

政府向社會智庫購買決策咨詢服務(wù)，是指以政府為主導(dǎo)，運(yùn)用市場機(jī)制建立政府與社會智庫間的合作關(guān)系，實現(xiàn)決策咨詢服務(wù)的供給，滿足政府公共政策咨詢需要，以回應(yīng)社會公共需求偏好、維護(hù)公共利益。需要說明的是，政府購買決策咨詢服務(wù)的對象，既可以是官方智庫，也可以是社會智庫。官方智庫的資金是由政府全額撥付的，在某種程度上意味著政府已經(jīng)事先預(yù)購，因而缺乏競爭壓力，其知識生產(chǎn)更多受制于決策者的偏好，政策建議更多反映的是政治系統(tǒng)內(nèi)部利益與理念的平衡。而社會智庫，具有較高程度的自主性和自治性，盡管遠(yuǎn)離權(quán)力中心，但與社會距離很近，甚至就是社會的一部分。從這個角度看，社會智庫較之那些靠近權(quán)力中心的智庫反而能夠獲取更準(zhǔn)確的社會信息，提供更加科學(xué)的政策分析。

政府購買社會智庫服務(wù)的必要性

智庫所提供的決策咨詢服務(wù)是無形的知識產(chǎn)品，其專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，其產(chǎn)品的特性決定了生產(chǎn)過程難以監(jiān)督，且政府部門不宜過多干涉。從風(fēng)險角度看，較之其他實體類公共服務(wù)，決策咨詢服務(wù)具有更大的隱含風(fēng)險，一旦落實于政策過程，將輻射到公共政策所涉及的各個方面，其影響是廣泛而深刻的。因此，在這個基礎(chǔ)上討論政府購買社會智庫服務(wù)的必要性是有意義的。

（一）基于不確定性問題增加對公共決策提出的新挑戰(zhàn)

在高度復(fù)雜和高度不確定的條件下，組織的環(huán)境控制已經(jīng)變得不再可能。政府部門要主動探索建立新的適合于當(dāng)代社會發(fā)展特征的治理模式、組織體系和社會結(jié)構(gòu)及規(guī)范。而這種探索的迫切性決定了在這個過程中必須充分利用一切社會智力資源，理所當(dāng)然包括社會智庫。現(xiàn)實社會中新問題和新動態(tài)的層出不窮強(qiáng)化了政府部門購買社會智庫服務(wù)的動機(jī)。社會治理是一個錯綜復(fù)雜的大系統(tǒng)，它囊括社會生活的方方面面，加之具有時代特征的全球化、網(wǎng)絡(luò)化、城鎮(zhèn)化等趨勢，使得各類社會問題集中涌現(xiàn)，最終轉(zhuǎn)化成為政府部門亟待處理的案頭文件和政策問題。妥善處理這些問題的前提就是要做廣泛的社會調(diào)研和深入的政策論證、分析和評估，這不僅僅是單純的理論或?qū)嵺`問題，也需要復(fù)雜的技術(shù)支撐，甚至是跨學(xué)科的綜合分析論證。這一系列工作往往不是政府部門或者體制內(nèi)智庫所能獨(dú)立完成的，需要社會智庫的廣泛參與。

（二）基于推動政府職能轉(zhuǎn)變并提高決策效率的現(xiàn)實需要

政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢是政府僅作為公共服務(wù)的提供者，而從屬于社會和市場的某些環(huán)節(jié)中退出。決策本身是政府的重要職能，政府購買智庫服務(wù)的直接指向公共決策，因此，這種方式意味著政府以更加開放的姿態(tài)，吸納其他社會主體參與公共政策過程。這實際上是推動了政府職能的轉(zhuǎn)變，使政府在公共服務(wù)提供過程中從那些可以由市場和社會單獨(dú)完成或更好完成的環(huán)節(jié)中有效脫身，從而專注于必須由政府來做的事情。同時，政府購買社會智庫服務(wù)能夠使自身從低效率的信息獲取和信息篩選中解脫出來。信息社會的重要特點(diǎn)就是信息大爆炸，冗余信息大量存在，同時信息真?zhèn)我哺与y以區(qū)分。政府決策對信息的依賴程度非常高。掌握充分有用的信息將提高決策效率。政府購買決策咨詢服務(wù)，開通了一條高質(zhì)量的信息來源渠道，將大部分信息獲取、篩選和分析工作交給專業(yè)的智庫來完成，以服務(wù)購買的方式提供給政府決策部門，這將會使政府避免陷入“信息超載”而造成的不理性，并將大大提高政府決策效率。

（三）基于克服體制內(nèi)智庫服務(wù)局限性的內(nèi)部動力

當(dāng)前，決策咨詢機(jī)構(gòu)主體是官方的政策研究機(jī)構(gòu)和半官方思想庫，他們所需資金的大部分由國家財政供養(yǎng)。這種模式雖然有利于找準(zhǔn)議題、聚焦方向，但從長遠(yuǎn)來看，并不利于思想庫保持獨(dú)立性并進(jìn)行前瞻性、戰(zhàn)略性思考。一方面，這個過程不是遵循市場規(guī)律進(jìn)行資源配置，智庫不需要承受市場競爭壓力，進(jìn)而也就不具備改進(jìn)研究方法、提高服務(wù)質(zhì)量的動力。另一方面，當(dāng)前體制內(nèi)智庫的研究人員或者是公務(wù)員編制，或者是事業(yè)編制，與決策部門存在隸屬和上下級關(guān)系，服務(wù)中難免有揣摩上意、投其所好的傾向，其所提供的建立在政治正確基礎(chǔ)上的論證，以及僅依靠責(zé)任心完成的成果，往往不能確保為公共決策提供客觀、準(zhǔn)確及有見地的意見。社會智庫自誕生起就具備較強(qiáng)的獨(dú)立性，它們不受政府直接資助，人事安排不受制于政府，因此也就沒有預(yù)設(shè)價值傾向的動機(jī)。采取政府購買服務(wù)的方式，只需按照合同約定在法律規(guī)定的范圍內(nèi)研究問題，作出客觀公正的結(jié)論。同時，決策咨詢服務(wù)市場的競爭性也迫使社會智庫必須追求高質(zhì)量的政策研究。與官方智庫相比，社會智庫無法做到“旱澇保收”，需要不斷開拓市場，以期拿到政府或者其他社會主體更多的項目。在這個過程中，它在不斷接受市場和合作機(jī)構(gòu)的檢驗，只有優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)才能夠確保市場份額。因此，政府購買社會智庫服務(wù)可以使政府獲得更加全面、客觀、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，這是公共政策過程中一個非常必要和關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。

（四）基于社會智庫所具有多元價值和民主要素的先天優(yōu)勢

社會智庫在社會治理中具備凝聚多元價值的優(yōu)勢。社會智庫在人員構(gòu)成上更為廣泛，集中了學(xué)者、企業(yè)家、退休公務(wù)員和剛畢業(yè)的研究生等，匯聚了各類人員的身份優(yōu)勢和職業(yè)專長。社會智庫的構(gòu)成人員更多的是基于社會角色和社會特質(zhì)，他們與社會的聯(lián)系更為密切，與在政府和事業(yè)單位供職的研究人員相比，他們更了解社會的真實情況，代表了更加多元的價值取向。而且，政府購買社會智庫服務(wù)意味著更多的體制外社會主體參與到政策制定的程序中來，這本身具有民主價值。與此同時，政府另一個關(guān)注點(diǎn)就是政策過程中的傳播效應(yīng)。智庫與公眾溝通、影響和教育公眾，本身是智庫參與決策的一種形式，也是智庫競爭的重要內(nèi)容。不言而喻，政府購買社會智庫服務(wù)具有更多的民主要素。

政府購買社會智庫服務(wù)的制度供給

近年來，政府著力從法律政策層面規(guī)范政府購買公共服務(wù)，引導(dǎo)社會智庫發(fā)展。但同時還應(yīng)該看到，一些制約政府購買社會智庫服務(wù)的瓶頸仍然存在，應(yīng)當(dāng)加快制度供給，以破解制約，推動發(fā)展。

一是營造社會智庫健康有序發(fā)展的社會環(huán)境

加強(qiáng)相關(guān)智庫規(guī)范化管理。當(dāng)前社會智庫良莠不齊，應(yīng)出臺社會智庫的管理辦法、實施細(xì)則和行業(yè)指導(dǎo)規(guī)范，結(jié)合社會組織的管理，對現(xiàn)有社會力量舉辦的智庫，在組建方式、服務(wù)形式、運(yùn)行模式等方面進(jìn)行規(guī)范。逐步建立社會智庫運(yùn)行的法治框架，并調(diào)整《社會團(tuán)體等級管理條例》中阻礙社會組織發(fā)展的相關(guān)條例，若當(dāng)前不具備對社會智庫的立法條件，可先行制定相關(guān)條例或法規(guī)來保障其相關(guān)權(quán)益。

增選更多社會智庫進(jìn)入國家新型高端智庫。目前在25家首批國家高端智庫建設(shè)試點(diǎn)單位中，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心和綜合開發(fā)研究院兩家是社會智庫。這不僅樹立了社會智庫建設(shè)標(biāo)桿，還極大鼓舞了社會智庫發(fā)展信心?？煽紤]在下一步布局的國家重點(diǎn)高端智庫中，進(jìn)一步增加社會智庫比例，從而更加有效調(diào)動社會智庫積極性，形成各類智庫相互協(xié)同、競爭發(fā)展的良好局面。

對社會智庫發(fā)展給予更多扶持。如稅收優(yōu)惠，就目前政策來看，以民辦非企業(yè)形式注冊成立的社會智庫，能夠在企業(yè)所得稅方面享受一定減免，但整體稅負(fù)仍重于事業(yè)單位、社會團(tuán)體。按照《意見》要求，各級政府要研究制定和落實支持智庫發(fā)展的財政政策，落實公益捐贈制度。此外，還需要國家層面出臺扶持社會智庫的政府購買智力服務(wù)和思想產(chǎn)品的相關(guān)規(guī)定，營造有利于社會智庫發(fā)展的政策環(huán)境、社會環(huán)境。

二是構(gòu)建政府購買社會智庫服務(wù)的正當(dāng)性程序機(jī)制

當(dāng)前在政府購買決策咨詢服務(wù)過程中，在參與資質(zhì)、遴選條件等方面還存在差別待遇，導(dǎo)致社會智庫與官方智庫不在一個“起跑線”上。要盡快健全和完善相應(yīng)制度，為社會智庫平等參與市場競爭創(chuàng)造條件。

改革社會智庫登記準(zhǔn)入制度。社會智庫要注冊獨(dú)立法人資格，必須得到民政部門批準(zhǔn)，并且有相應(yīng)業(yè)務(wù)主管部門作為掛靠單位。實踐中有些單位為了避免擔(dān)責(zé)，往往不愿意作為社會智庫的業(yè)務(wù)主管部門。這導(dǎo)致社會智庫難以獲得相應(yīng)法律認(rèn)可，不具備相應(yīng)資質(zhì)參與政府購買招投標(biāo)。因此，必須簡化相關(guān)程序，降低社會智庫獲得合法身份的準(zhǔn)入“門檻”。民政部門應(yīng)將對社會智庫的監(jiān)管由主體監(jiān)管變?yōu)樾袨楸O(jiān)管，為社會智庫平等參與政府購買提供基本條件。

健全社會智庫參與決策機(jī)制。社會智庫在參與決策的過程中，往往處于邊緣化位置，不被納入主流視野。應(yīng)建立相關(guān)制度，保障政府決策咨詢須有一定比例社會智庫參與。適度增加社會智庫在政府聽證、法院旁聽、無黨派人士座談以及政府規(guī)劃工作等活動中的參與機(jī)會。

完善信息公開制度。官方智庫可以較為容易獲得各種數(shù)據(jù)信息，相比之下，社會智庫很難得到支撐研究的各種重要信息。應(yīng)進(jìn)一步完善政府信息公開制度，依法主動向社會發(fā)布政府信息，并確保信息發(fā)布的權(quán)威性和及時性，使官方智庫和社會智庫平等地掌握研究信息資源。

暢通供需溝通機(jī)制。當(dāng)前，決策層和社會智庫的溝通機(jī)制尚不健全。需求發(fā)布往往是內(nèi)部發(fā)布而非對外發(fā)布，定向發(fā)布而非公開發(fā)布，這就使得社會智庫由于不能及時了解信息而失去參與競爭、提供服務(wù)的機(jī)會。社會智庫的研究優(yōu)勢或產(chǎn)出的優(yōu)秀成果，也往往因為缺乏報送渠道而難以進(jìn)入決策層視野。因此要著力解決供需信息不對稱問題，暢通供需溝通機(jī)制，凡不涉及保密或特殊問題的決策咨詢服務(wù)，應(yīng)面向社會公開發(fā)布。

實現(xiàn)智庫服務(wù)競爭主體的無差別待遇。當(dāng)前，在政府購買智庫服務(wù)市場上，有的在招投標(biāo)市場上將官方智庫作為參與政府購買的隱形條件，或在遴選中的作為加分項目；還有的地方政府在購買過程中有地方保護(hù)主義傾向，將購買對象限定于轄區(qū)內(nèi)智庫。在政府購買決策咨詢服務(wù)中，應(yīng)堅持“陽光”、透明原則，杜絕各種形式的隱性制度和潛規(guī)則、暗操作，實現(xiàn)對不同類型智庫的一視同仁，使之公開公平公正參與競爭。

三是規(guī)范政府購買社會智庫服務(wù)的操作流程

無論是預(yù)先購買還是成果購買，政府購買社會智庫服務(wù)大體包括發(fā)布需求、應(yīng)標(biāo)投標(biāo)、評價認(rèn)證、簽訂合同、監(jiān)督檢查、評價驗收、成果轉(zhuǎn)化、糾偏追責(zé)等一系列程序和環(huán)節(jié)。可以參考借鑒相對比較成熟的政府購買公共服務(wù)經(jīng)驗，在充分考慮決策咨詢服務(wù)特殊性的基礎(chǔ)上，建立健全體制機(jī)制，規(guī)范各項操作流程。

購買過程階段：需求公開發(fā)布制度，面向社會公開發(fā)布購買需求信息，使社會智庫能夠及時掌握了解決策部門服務(wù)需求；招投標(biāo)制度，對公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源等各種不同方式進(jìn)行分類管理，找準(zhǔn)各種購買方式不同的風(fēng)險點(diǎn)，通過相應(yīng)機(jī)制有針對性地加以防范；合同管理制度，強(qiáng)化合同管理意識，明確供需雙方責(zé)任義務(wù)，嚴(yán)格按照合同規(guī)范執(zhí)行。

研究過程階段：監(jiān)督檢查制度，在宏觀上，政府還可以與行業(yè)協(xié)會合作，建立基本的準(zhǔn)入門檻、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、財務(wù)監(jiān)管制度等，這樣既保證智庫的研究能力和職業(yè)操守，同時能監(jiān)督智庫的公開研究成果與經(jīng)費(fèi)來源的利益相關(guān)性；微觀上，尤其對預(yù)先購買的服務(wù)，要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，可采取監(jiān)理人制度，對生產(chǎn)過程中重要研究方法使用、關(guān)鍵進(jìn)度節(jié)點(diǎn)等派駐專業(yè)人士跟進(jìn)介入，監(jiān)督干預(yù)。評價驗收制度，根據(jù)購買服務(wù)內(nèi)容（咨詢報告、政策方案、規(guī)劃設(shè)計、調(diào)研數(shù)據(jù)等）的特點(diǎn)，采取同行專家評價、輿論評價、社會評價等多種評價方式選擇運(yùn)用，以最科學(xué)有效的標(biāo)準(zhǔn)衡量購買收益?？商剿鹘⒁粋€能夠讓多種政策主張公開辯論的平臺，形成政府和社會其他政策參與者有能力更加平等地鑒別不同觀點(diǎn)優(yōu)劣的有效機(jī)制。

成果轉(zhuǎn)化階段：成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，拓展應(yīng)用轉(zhuǎn)化渠道，既要有專門成果報送“直通車”，又要善于利用新媒體向社會傳播，使智庫提供的決策咨詢服務(wù)能夠有效進(jìn)入決策層視野和公眾視線。追蹤反饋機(jī)制，將成果的批示、采納、應(yīng)用情況及時反饋給作為供給方的社會智庫。追責(zé)負(fù)責(zé)機(jī)制，探索建立針對決策咨詢服務(wù)所產(chǎn)生后果的責(zé)任追究機(jī)制，以降低購買服務(wù)的風(fēng)險。

（周麗系南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生，余敏江系蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員；摘自《南京社會科學(xué)》2016年第10期）