文/王巧榮

20世紀(jì)80年代中國的南海政策

文/王巧榮

南海自古是中國領(lǐng)土，二戰(zhàn)一結(jié)束，中國政府就開始在南海海域行使主權(quán)管轄權(quán)。新中國成立后，中國政府繼續(xù)在南海海域行使這一權(quán)利，針對(duì)南海周邊國家侵犯中國南海權(quán)益的行為多以外交手段、主權(quán)宣示的方式予以抗議。進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，中國政府除繼續(xù)采取主權(quán)宣示的方式維護(hù)中國在南海的主權(quán)權(quán)利外，還依據(jù)國際國內(nèi)局勢的變化，開始采取較為積極的政策，通過多種方式行使中國在南海海域的管轄權(quán)。這一時(shí)期的南海政策對(duì)于增強(qiáng)中國在南海海域的管轄權(quán)、南海海域資源的勘探和開發(fā)等產(chǎn)生了積極影響。同時(shí)，80年代中國的南海政策也存在一定的局限性。

中國政府采取較為積極的南海政策的原因

這一時(shí)期中國政府采取較積極的南海政策主要出于以下幾個(gè)方面的考慮：

（一）戰(zhàn)略方面的考慮

80年代初期，中國政府主要是出于安全戰(zhàn)略方面的考慮，防范蘇聯(lián)利用南海對(duì)中國進(jìn)行圍堵。越南戰(zhàn)爭結(jié)束后，蘇聯(lián)利用美國在東南亞區(qū)域戰(zhàn)略收縮的機(jī)會(huì)，開始在該區(qū)域及南海海域擴(kuò)張。越南統(tǒng)一后，蘇聯(lián)通過利用70年代初以來中越間的一些摩擦和矛盾、支持越南地區(qū)霸權(quán)政策、加大對(duì)越南的經(jīng)援和軍援等手段，使越南在中蘇間做出選擇，投向自己一邊；并利用越南的金蘭灣作為它的海軍基地。該基地的使用對(duì)蘇聯(lián)戰(zhàn)略擴(kuò)張有重大意義，使蘇聯(lián)海軍的北太平洋基地從符拉迪沃斯托克（海參崴）向南大幅度伸出，其太平洋艦隊(duì)的活動(dòng)范圍和靈活性大大增加。蘇聯(lián)海軍進(jìn)駐金蘭灣，對(duì)中國戰(zhàn)略安全構(gòu)成威脅，一是蘇聯(lián)海軍進(jìn)駐中國南海海域，中國南海主權(quán)權(quán)益受到直接威脅；二是使中國感受到來自蘇聯(lián)南北夾攻的威脅。對(duì)此，中國政府被迫加強(qiáng)在南海海域的防御能力。

（二）經(jīng)濟(jì)方面考慮

南海有豐富的生物資源、濱海砂礦資源及油氣資源，這些資源特別是油氣資源對(duì)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的意義。在80年代之前，中國陸上石油資源不僅能夠自足，而且還可把剩余的出口換取外匯。80年初起，以大慶油田為代表的主力油田開始相繼進(jìn)入高含水期，產(chǎn)量逐年下降，下降速度也逐年加快。而隨著中國城市改革開放全面開展，能源需求卻在大幅度地提高，能源短缺成為制約中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的一個(gè)重要因素，加快對(duì)海上油氣資源的勘探和開發(fā)成為中國政府解決能源問題的一個(gè)重要方面。如果南海豐富的油氣資源得到開發(fā)和利用，將對(duì)我陸上油氣資源是個(gè)很大的補(bǔ)充。

70年代初起，菲律賓、越南等周邊國家相繼出兵侵占和分割我南沙群島海域的島礁、海域，掠奪南海海域的資源，使南海主權(quán)權(quán)益面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。進(jìn)入80年代后，周邊國家對(duì)中南海主權(quán)的侵害行徑不僅沒有減少，反而伺機(jī)擴(kuò)大。近代中國百年屈辱史使中國人民對(duì)主權(quán)安全、領(lǐng)土完整問題非常敏感。改革開放后，中國人民開始滿懷信心向著現(xiàn)代化強(qiáng)國邁進(jìn)，隨著香港、澳門主權(quán)問題的解決，中國政府也就更加關(guān)注南海主權(quán)安全問題。

中國政府管轄南海主權(quán)的措施

進(jìn)入80年代后，中國政府逐步采取更加積極的政策，加強(qiáng)對(duì)南海主權(quán)、主權(quán)權(quán)益的管理。

（一）外交上對(duì)任何侵害中國南海主權(quán)的行徑進(jìn)行抗議，并注重從歷史、法理視角來論證中國南海主權(quán)的合法性

這一時(shí)期，越南、菲律賓、馬來西亞在鞏固其前期侵占中國島礁的同時(shí)，進(jìn)一步擴(kuò)大其侵占行徑。1979年9月、1982年1月，越南先后出版兩個(gè)白皮書，宣稱擁有西沙群島、南沙群島的主權(quán)，企圖為其占領(lǐng)中國南海島礁提供歷史、法理依據(jù)，爭取國際社會(huì)的同情和支持。1988年越南又搶占南沙11個(gè)島礁，1989年6月再侵占南沙萬安灘等3個(gè)灘礁。菲律賓也在找各種借口試圖使其侵占永久化。1983年5月15日，菲國防部發(fā)表聲明稱卡拉延群島不是南沙群島的一部分。菲律賓對(duì)斯普拉特利群島和帕拉塞爾群島沒有任何領(lǐng)土要求，但是，對(duì)卡拉延島群卻行使主權(quán)，因?yàn)榉坡少e在那里定居的老百姓占據(jù)和開發(fā)了這個(gè)島，菲律賓已獲得了對(duì)這個(gè)島的管轄權(quán)，而且這個(gè)島上的菲律賓居民也要求得到菲律賓法律的保護(hù)。1987年12月1日，菲律賓外長勞爾·曼格拉普斯同樣表示，菲律賓前總統(tǒng)馬科斯的政府把卡拉延群島（我南沙群島）劃為菲律賓的一個(gè)省，本屆菲律賓政府對(duì)該群島的領(lǐng)土要求是從舊政府那里延續(xù)而來的。馬來西亞于1983年8月以演習(xí)為名出兵侵占彈丸礁，1986年10月又侵占南海礁和光星仔礁。中方對(duì)于越南的侵害我南海主權(quán)的行徑給予了針鋒相對(duì)的回應(yīng)。對(duì)于越南白皮書中的錯(cuò)誤論點(diǎn)，1980年1月30日外交部發(fā)布題為《中國對(duì)西沙群島和南沙群島的主權(quán)無可爭辯》文件，以大量史料、文件、地圖和文物證明西沙群島和南沙群島，與東沙群島、中沙群島一樣，自古以來就是中國的領(lǐng)土。針對(duì) 1982年11月12日越南發(fā)表關(guān)于越南領(lǐng)?；€的聲明，11月28日外交部發(fā)言人聲明：越宣稱的所謂北部灣邊界線是非法的無效的，西沙和南沙群島是中國神圣領(lǐng)土。而對(duì)于菲律賓、馬來西亞的侵害行為，中國的立場相對(duì)溫和一些，回應(yīng)一般就事情談國家的立場，不點(diǎn)名。中國對(duì)菲、馬的態(tài)度主要受這一時(shí)期中國外交政策的制約。

（二）加強(qiáng)在南海區(qū)域的防御能力和軍事存在

80年代，中國海軍通過在南海海域進(jìn)行軍事訓(xùn)練、巡邏、進(jìn)駐南沙島礁、邊防建設(shè)等加強(qiáng)了在南海的軍事存在，以彰顯維護(hù)國家主權(quán)的能力和決心。

這一時(shí)期，中國海軍在南海海域開展了一系列史無前例的軍事訓(xùn)練活動(dòng)。1980年11月8日，中國人民海軍航空兵3師8團(tuán)“轟-6”飛機(jī)2架，首次飛往南沙群島上空巡邏。1983年，海軍航空兵再次到南沙群島巡邏。1983年上半年：中國海軍南海艦隊(duì)“X-950”綜合補(bǔ)給船和“Y-832”運(yùn)輸船首次到達(dá)曾母暗沙進(jìn)行遠(yuǎn)洋航海實(shí)習(xí)。1987年5月16日-6月6日，中國人民海軍大型編隊(duì)首次巡邏南沙群島海域，這次我海軍編隊(duì)在南到曾母暗沙，北至北子島以及南沙群島的東西兩線進(jìn)行了正常水面巡邏。1987年10月中旬到12月初，東海艦隊(duì)遠(yuǎn)航一支多艦種合成編隊(duì)在西太平洋和南中國海廣闊的海洋空間，首次進(jìn)行了一次大縱深、多波次、高強(qiáng)度的遠(yuǎn)程合同演練。中國海軍在南海海域加強(qiáng)軍事演習(xí)，主要目的是對(duì)中國海軍續(xù)航能力、作戰(zhàn)半徑、艦只裝備、綜合保障能力和艦員素質(zhì)進(jìn)行檢驗(yàn)。同時(shí)，以前所未有的頻率、規(guī)模在南海海域巡邏演習(xí)，也是為了彰顯中國海軍維護(hù)國家海洋權(quán)益的決心和能力，以震懾周邊及相關(guān)國家對(duì)我南海主權(quán)權(quán)益侵害的行徑。

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在加強(qiáng)對(duì)南海海域軍事防御的同時(shí)，中國海軍伺機(jī)進(jìn)駐南沙群島。新中國成立以來，因種種原因，特別是受中國海軍投放力量的制約，中國海軍一直沒有進(jìn)駐中國南沙群島海域。1988年2月至8月，海軍根據(jù)國務(wù)院和中央軍委的決定，在南沙群島永暑礁建起了一座海洋觀測站。這個(gè)站是應(yīng)聯(lián)合國教科文組織的要求建立的。海軍在建站的同時(shí)，還在諸碧礁、赤瓜礁、華陽礁、南薰礁和東門礁等5個(gè)島礁上，建成了能抗12級(jí)風(fēng)力的半永久性的高腳屋，并派人駐守。從此，中國海軍開始真正駐守南沙。中國海軍進(jìn)駐南沙群島是中國海軍捍衛(wèi)南沙主權(quán)領(lǐng)土完整的職責(zé)之所在，也為中國政府在南海海域行使管轄權(quán)提供了一定保障。在建站過程中，越南不斷派出艦船對(duì)中國的考察、建造活動(dòng)進(jìn)行侵?jǐn)_、阻撓和挑釁。1988年3月14日，非法侵入中國南沙群島海域的越方武裝艦船悍然向正在南沙群島赤瓜礁海域進(jìn)行正?？疾熳鳂I(yè)和巡邏的中國船只發(fā)起武裝襲擊，中國船只被迫進(jìn)行自衛(wèi)還擊。我外交部照會(huì)越使館提出強(qiáng)烈抗議。

（三）強(qiáng)化對(duì)南海海域行使行政管轄權(quán)

50年代，中國政府在西沙、南沙、中沙設(shè)立辦事處，主要職責(zé)是領(lǐng)導(dǎo)開發(fā)建設(shè)南海諸島，行使主權(quán)管轄權(quán)。但因種種原因，中國政府對(duì)南海的行政管轄成效不大。進(jìn)入80年代后，中國政府進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)南海海域的行政管轄。1981年10月22日，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立廣東省西沙群島南沙群島中沙群島辦事處（相當(dāng)于縣級(jí)），作為廣東省人民政府的派出機(jī)構(gòu)，由海南行政區(qū)直接領(lǐng)導(dǎo)。1983年4月24日，中國地名委員會(huì)授權(quán)公布我國南海諸島部分標(biāo)準(zhǔn)地名，公布了287個(gè)島礁的標(biāo)準(zhǔn)名稱、漢語拼音及當(dāng)?shù)貪O民習(xí)用名稱。這是自建國以來首次大規(guī)模地對(duì)南海諸島的地名進(jìn)行普查。為加強(qiáng)對(duì)南海諸島主權(quán)的行使，1984年5月31日中華人民共和國第六屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議審議國務(wù)院議案，決定設(shè)立海南行政區(qū)，西沙群島、南沙群島、中沙群島的島礁及其海域接受其管轄，海南行政區(qū)歸廣東省人民政府領(lǐng)導(dǎo)。1988年4月13日，七屆全國人大一次會(huì)議通過關(guān)于設(shè)立海南省的決定，南海諸島是海南省轄區(qū)的一部分。設(shè)立海南省主要目的是加快海南所轄區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也是為了加強(qiáng)對(duì)南海海域的行政管理。

（四）積極推動(dòng)對(duì)南沙群島海域進(jìn)行科學(xué)考察

50年代末60年代初全國性的海洋普查之后，中國科學(xué)院海洋研究所、國家海洋局南海分局對(duì)南海進(jìn)行了多次科學(xué)考察?？疾靺^(qū)域主要在西沙群島、中沙群島、東沙群島。80年代中期起，在國務(wù)院的支持下，開始對(duì)南沙群島進(jìn)行綜合考察。1984年起，中國科學(xué)院南海海洋所執(zhí)行了為期3年的南沙綜合科學(xué)考察，期間共設(shè)167個(gè)站，總航程12330多海里。研究查明了曾母暗沙和八仙暗沙的位置，繪制礁區(qū)新的地形地貌圖；對(duì)礁區(qū)水文、氣象、地質(zhì)、化學(xué)、光學(xué)和生物等提出較系統(tǒng)的新資料和一些新見解。1987年3月6日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由中國科學(xué)院牽頭，匯同國家各部委有關(guān)單位組成南沙綜合科學(xué)考察隊(duì)，成員單位35個(gè)，參加課題人員300多名，對(duì)南沙群島及其鄰近海域進(jìn)行的最大規(guī)模的綜合性科學(xué)考察。這些考察活動(dòng)是這一時(shí)期中國政府在南海海域行使主權(quán)管轄權(quán)的一個(gè)重要方面，考察所取得的成果也為開發(fā)和管理南海海域的資源、環(huán)境保護(hù)打下了基礎(chǔ)。

中國南海政策的影響及其局限性

這一時(shí)期中國政府采取相對(duì)積極的南海政策，對(duì)于中國在南海海域行使管轄權(quán)產(chǎn)生了積極的影響，同時(shí)也引起周邊國家的關(guān)注。

（一）中國在南沙群島有了實(shí)際控制權(quán)

在1988年中國海軍進(jìn)駐南沙群島6個(gè)島礁之前，中國大陸在南沙沒能實(shí)際控制一處島礁。雖然當(dāng)時(shí)僅進(jìn)駐6個(gè)島礁，但意義重大，為之后中國政府在南海開展一系列維權(quán)舉措乃至最終解決南沙問題奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，在很大程度上遏止了南海周邊聲索國進(jìn)一步侵占島礁的野心。中國海軍進(jìn)駐南沙在一定程度上提高了中國在南海海域行使主權(quán)管轄權(quán)的能力。

（二）促進(jìn)了對(duì)南海資源的勘探和開發(fā)

中國南海政策對(duì)南海資源的勘探和開發(fā)的促進(jìn)作用主要表現(xiàn)在對(duì)南海油氣資源的開發(fā)方面。這一時(shí)期中國在南海一度掀起了勘探和開發(fā)南海海域油氣資源的小高潮。為了加強(qiáng)中國海上石油開發(fā)和利用，1982年2月，中國海洋石油總公司在北京成立，全面負(fù)責(zé)開采我國海洋石油對(duì)外合作的業(yè)務(wù)，享有在對(duì)外合作海區(qū)內(nèi)進(jìn)行石油勘探、開發(fā)、生產(chǎn)和銷售的專營權(quán)。當(dāng)時(shí)，啟動(dòng)南海油氣勘探開發(fā)面臨技術(shù)和資金兩大難題，中海油通過與外國石油公司合作的方式來解決這些問題。中海油總公司在80年代共進(jìn)行兩輪招投標(biāo)。中海油總公司先后與埃索、殼牌石油公司組成的投標(biāo)集團(tuán)，美國太陽東方勘探公司、美國賓斯石油遠(yuǎn)東公司、澳大利亞安波爾勘探有限公司、西班牙石油公司組成的投標(biāo)集團(tuán)，日本石油資源開發(fā)株式會(huì)社、華南石油開發(fā)株式會(huì)社及日本礦業(yè)株式會(huì)社組成的投標(biāo)集團(tuán)，美國菲利普斯石油國際亞洲公司及派克頓東方公司組成的投標(biāo)集團(tuán)等簽訂了9個(gè)合同區(qū)的石油合同。1986年8月7日，中國南海第一個(gè)油田投入試生產(chǎn)。

（三）推動(dòng)了對(duì)南海問題的研究

隨著對(duì)南海海域科學(xué)考察的不斷深入和發(fā)展，人們對(duì)南沙群島及其周圍海域有了一個(gè)更全面、更深入的認(rèn)識(shí)，這也進(jìn)一步推動(dòng)了對(duì)南海問題的研究。這一時(shí)期，不僅關(guān)于南海的自然科學(xué)研究取得了很大進(jìn)展，而且關(guān)于南海地理歷史的研究取得顯著進(jìn)展。中國社會(huì)科學(xué)院中國邊疆史地研究中心自1987年以來組織、協(xié)調(diào)全國有關(guān)學(xué)者深入進(jìn)行邊疆史地的研究工作，著重研究了近300多年來的中國邊界沿革史，發(fā)掘了大量散失封存的歷史資料，受外交部委托，編輯了《南沙群島資料》，并撰寫了南沙群島史地問題綜合研究報(bào)告。這些成果以翔實(shí)的歷史地理資料和有力的法理依據(jù)，充分論證了西沙群島和南沙群島自古以來就是我國的神圣領(lǐng)土。

（四）引起周邊南海主權(quán)聲索國及有關(guān)國家的關(guān)注

中國在南海行使管轄權(quán)，本是中國主權(quán)范圍內(nèi)的事情，但卻引起周邊南海聲索國的不安。他們最大擔(dān)心就是怕被中國趕出南海海域。越南是這一時(shí)期對(duì)中國南海政策反應(yīng)最強(qiáng)烈的國家，越南或采取外交或軍事手段對(duì)這一時(shí)期中國在南海采取的每項(xiàng)措施都表示不滿，或進(jìn)行阻撓。菲律賓對(duì)南海的緊張局勢也感到非常不安。為防止其非法所占島礁未來被中國收復(fù)，菲政府緊急向所占南沙群島增派軍隊(duì)，要求駐守部隊(duì)也處于全面的戒備狀態(tài)。同時(shí)，還試圖與越南串通，聯(lián)合向中國施壓。印度尼西亞武裝部隊(duì)高級(jí)軍官用懷疑的目光看待中國在該地區(qū)的任何活動(dòng)。雖然當(dāng)時(shí)兩個(gè)超級(jí)大國美蘇對(duì)中國南海政策沒做太多表態(tài)，但是東盟國家的反應(yīng)無論出于何種考慮，對(duì)于中國還是產(chǎn)生了一定的影響。因?yàn)檫@一時(shí)期，東盟國家是中國應(yīng)對(duì)越南區(qū)域霸權(quán)主義的需要團(tuán)結(jié)的力量。而且中國與周邊國家關(guān)系緊張不利于實(shí)現(xiàn)這一時(shí)期中國營造和平穩(wěn)定的國際環(huán)境的外交目標(biāo)。因而，自80年代末起，中國政府開始醞釀采取“擱置爭議，共同開發(fā)”方式來解決南海海域的領(lǐng)土爭端問題。

當(dāng)然，由于歷史及其他一些方面的原因，這一時(shí)期中國南海政策也存在一定的局限性?？傮w而言，這一時(shí)期中國的南海政策總體上仍是一種應(yīng)急反應(yīng)式的政策。盡管與六七十年代相比，80年代中國政府采取了相對(duì)積極的南海政策，但是，總的來看，這一時(shí)期中國的南海政策主要是對(duì)當(dāng)時(shí)中國所處國際國內(nèi)環(huán)境的一種反應(yīng)，不是從有效行使國家南海管轄權(quán)視角制定的一項(xiàng)戰(zhàn)略決策，因而，沒有改變多年來中國在南海主權(quán)權(quán)益管理方面的被動(dòng)局面，周邊國家仍在侵占領(lǐng)我南海島礁，掠奪我南海資源。

此外，中國薄弱的海上力量建設(shè)是制約中國有效行使南海主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的一個(gè)重要因素。憑借當(dāng)時(shí)中國海軍的技術(shù)水平、裝備質(zhì)量、續(xù)航能力、作戰(zhàn)半徑及綜合保障能力，中國海軍短期控制一些島礁是絕對(duì)沒有問題的，但長期防守卻有困難。中國?？樟α勘∪跏且淮蠖贪?。在缺乏海空優(yōu)勢的情況下，中國很難對(duì)南海行使有效的管轄。軍事實(shí)力的發(fā)展是一個(gè)長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略問題。

（作者系中國社會(huì)科學(xué)院當(dāng)代中國研究所研究員；摘自《當(dāng)代中國史研究》2016年第2期）