后金融危機(jī)時代G20的合法性與前途

文/沈偉

后金融危機(jī)時代G20的合法性與前途

文/沈偉

20國集團(tuán)（簡稱G20）在應(yīng)對2008年全球金融危機(jī)中發(fā)揮了重大作用，在國際經(jīng)濟(jì)治理體系中的地位迅猛提升，是國際經(jīng)濟(jì)合作的首要平臺，被普遍認(rèn)為是G-groups中的最新結(jié)構(gòu)框架。然而隨著后金融危機(jī)時代的來臨，G20內(nèi)部的固有問題也愈加凸顯，阻礙其在全球經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)體制中繼續(xù)發(fā)揮作用。

從G7到G20的變遷：框架、機(jī)制和內(nèi)在邏輯

七國集團(tuán)（簡稱G7）是主要工業(yè)國家會晤和討論政策的論壇，是以首腦會議制度為主的一系列會議所形成的協(xié)調(diào)機(jī)制。由于成員國實(shí)力集中，同質(zhì)性高且在美國主導(dǎo)下通過對其他國際組織的控制和利用，G7得以從經(jīng)濟(jì)治理轉(zhuǎn)變到政治治理再到全球治理，成為協(xié)調(diào)國際政治、安全、經(jīng)濟(jì)及社會政策的全球治理中心。

然而G7在本質(zhì)上是一個以西方資本主義文明為核心的緊密型的集團(tuán)治理架構(gòu)，具有顯著的排他性和不合理性。20世紀(jì)下半葉以來，新興經(jīng)濟(jì)體在崛起的同時避開美國展開了多樣化的內(nèi)部合作，形成了新的共同體。G7以西方民族主義的邏輯解決全球問題越發(fā)顯得力不從心。在最大限度影響現(xiàn)有國際金融組織系統(tǒng)的前提下，G7擴(kuò)展發(fā)達(dá)國家與新興工業(yè)國家的對話渠道，最終產(chǎn)生了G20。G7和金磚國家是G20集團(tuán)中既成和后起的兩股勢力。

G20治理機(jī)制具有明顯的非正式性，其本身不具有國際法意義上的人格，是平等實(shí)體間的軟約束機(jī)制。G20不設(shè)常設(shè)秘書處，主要是以領(lǐng)導(dǎo)人峰會作為固定運(yùn)作機(jī)制，主席采取輪換制。G20政策和共識以峰會宣言方式宣示。這種“非正式性”安排的優(yōu)勢在于，既可以靈活地應(yīng)對各種國際問題而不受既有體制的約束，又可以發(fā)展新的結(jié)構(gòu)和機(jī)構(gòu)應(yīng)對國際社會的需要。此外，G20不是以“高級別國家”為基礎(chǔ)建立的，具有比G7更為廣泛的代表性。

G20是發(fā)達(dá)國家和新興國家之間價值的調(diào)解中心和折中平臺，但自身并不完善，意圖向G7看齊仍存在許多障礙。其一，G20成員數(shù)量眾多且多元化，表面上增加了新興國家的話語權(quán)，實(shí)際上成員的增加卻導(dǎo)致各國的話語權(quán)被稀釋，共同利益有限，分歧較大，協(xié)調(diào)的難度增加。其二，G20的協(xié)調(diào)作用主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，并未涉及到G7已涉及的安全、地區(qū)沖突、氣候變化等方面。G20向G7的靠攏，意味著其議題范圍的擴(kuò)大。然而，G20自身的缺陷性和促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)增長任務(wù)的艱巨性決定了G20在短時期內(nèi)不太可能有效擴(kuò)大自己的議題范圍。

G20在全球經(jīng)濟(jì)治理中的合法性：問題和修復(fù)進(jìn)路

（一）合法性的界定

合法性通常指作為一個整體的政府被民眾所認(rèn)可的程度。當(dāng)代國家的合法性依賴于政治權(quán)力的有效性。但與國內(nèi)政府的合法性不同，國際經(jīng)濟(jì)秩序的合法性最終取決于多數(shù)國家是否從中受益，并接受這一秩序的約束。這一合法性的基礎(chǔ)決定了規(guī)則的權(quán)威性和有效性。全球性民主是目前學(xué)界衡量全球治理機(jī)制合法性的重要標(biāo)準(zhǔn)。民主被普遍視為國家合法性的黃金標(biāo)準(zhǔn)，因此僅當(dāng)全球治理機(jī)制具有民主性時才被視為合法。同時，全球治理機(jī)制日益影響人民的福利，每個人應(yīng)當(dāng)擁有決定全球治理機(jī)制如何運(yùn)作的平等話語權(quán)，在這個意義上它們才是民主的。

對于G20的合法性問題，主要涉及3個方面：問責(zé)性、公正性和代表性。問責(zé)性方面，G20的合法性主要來源于兩個方面。首先，全球治理的領(lǐng)域正在急速擴(kuò)張。西方國家主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)無法涵蓋非傳統(tǒng)領(lǐng)域以及多元的治理對象，而多級的治理體系可以有效涵蓋多元對象。其次，全球金融危機(jī)之后，以西方國家為權(quán)力基礎(chǔ)的國際秩序的合法性和有效性大為降低。國際治理體系需要有新的或者平行的治理架構(gòu)，這為G20的存在和發(fā)展提供了空間。

公正性方面，國際治理網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作很有可能偏向于強(qiáng)大的發(fā)達(dá)國家，但特定情形下這也會給網(wǎng)絡(luò)中的欠發(fā)達(dá)成員國帶來特殊效益。首先，由于輸入控制權(quán)就不需要從頭創(chuàng)設(shè)新標(biāo)準(zhǔn)，能夠降低監(jiān)管成本。其次，欠發(fā)達(dá)成員國采用主導(dǎo)國家的標(biāo)準(zhǔn)能夠使前者的標(biāo)準(zhǔn)獲得合法性的光環(huán)，又促使更多的成員國采用主導(dǎo)國家的標(biāo)準(zhǔn)，例如美國。最后，隨著更多的成員采用特定（主導(dǎo)）的標(biāo)準(zhǔn)，由此產(chǎn)生的效用也隨之增加。

代表性方面，治理體系網(wǎng)絡(luò)中的成員并非選舉產(chǎn)生，因此其代表性或者說輸入合法性要相對弱一些。網(wǎng)絡(luò)成員的地位表明，相對于代表性而言，網(wǎng)絡(luò)合法性更多地基于專業(yè)技能（專家意見），也就是輸出合法性。通常認(rèn)為治理平臺因?yàn)楫a(chǎn)生了好的結(jié)果而被認(rèn)為是合法的或者可以代表他國的。此外，還有一種特殊的代表性需要考慮，有時網(wǎng)絡(luò)可能扮演著半自動政策監(jiān)管者的角色，合法性的概念必須解釋網(wǎng)絡(luò)的半自主運(yùn)作。實(shí)現(xiàn)輸入合法性可以通過增加透明度起作用。

（二）實(shí)現(xiàn)G20合法性的進(jìn)路

基于上述全球治理機(jī)制合法性的分析，實(shí)現(xiàn)G20合法性的途徑可以是：第一，獲得來自聯(lián)合國的授權(quán)；第二，直接獲得大多數(shù)國家的授權(quán)。上述兩個思路都是基于獲得全球性民主這一全球治理機(jī)制的合法性標(biāo)準(zhǔn)。

G20有相當(dāng)強(qiáng)的代表性，這種代表性實(shí)現(xiàn)了民主性。第一，G20成員國代表全球 2/3 的人口以及經(jīng)濟(jì)總量的85%，在地理上每個大洲都有代表，每個成員國均為有影響的地區(qū)性大國。第二，G20理論上也具有決策效率。根據(jù)不同的發(fā)展水平G20可以分成發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體兩組，每一組內(nèi)部的利益和訴求比較接近，存在達(dá)成共識的可能性。第三，如果G20的措施著實(shí)有效，獲得國際社會的廣泛認(rèn)可，那么符合國際習(xí)慣法上的合法性。

（三）提升G20合法性的進(jìn)路

對于國家而言，涉及國家主權(quán)和領(lǐng)土的核心權(quán)力是難以讓渡的。因此，G20若想對合法性進(jìn)行提升，應(yīng)當(dāng)將議題內(nèi)容暫時限定于經(jīng)濟(jì)、金融等領(lǐng)域并逐步拓展至全球氣候變化、環(huán)保、糧食安全等不涉及國家主權(quán)與領(lǐng)土的議題。

首先，G20應(yīng)當(dāng)在不影響其決策效率的前提下引入更多的利益方（國家或者在一定區(qū)域有影響力并受到認(rèn)可的國際組織）。可行的路徑是引入一些國家、國際組織以觀察員或者非正式成員的身份參與到G20中。其次，增強(qiáng)政府間國際性組織、區(qū)域性國際組織領(lǐng)導(dǎo)人在G20進(jìn)程中的作用。再次，組建一個“非正式機(jī)制+多邊正式國際組織”的復(fù)合型決策執(zhí)行機(jī)制，由G20與專門性多邊正式國際組織共建，如WTO、WB或者IMF。另外，為全球治理提供公共產(chǎn)品也是增強(qiáng)合法性的一個重要維度。如果G20能夠解決現(xiàn)有國際金融治理平臺無法有效解決的國際金融體系失衡和無序問題，那么G20就獲得了合法性。最后，提升G20治理有效性以實(shí)現(xiàn)其合法性的提升。如果G20措施和規(guī)則符合進(jìn)而成為國際習(xí)慣法，G20就增強(qiáng)了有效性，進(jìn)而提升了合法性。

后金融危機(jī)時代G20的定位和前途

（一）G20與國際經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制的“彼此間依賴”

G20取代G7凸顯了二戰(zhàn)以后的西方治理開始向西方和非西方共同治理轉(zhuǎn)變。這個變化的關(guān)鍵性機(jī)制動力是西方治理全球或者西方治理非西方的模式不但不能優(yōu)化治理效果，而且引發(fā)了治理矛盾。在這個轉(zhuǎn)變過程中，金磚五國開始從治理對象轉(zhuǎn)型為治理主體，作為新經(jīng)濟(jì)體或新捐助者，提供了傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家以外的新的治理資源和治理能力。這是目前全球治理模式正在經(jīng)歷的轉(zhuǎn)型過程中最主要變化和特點(diǎn)。

西方國家和新興國家在全球金融危機(jī)過程中經(jīng)濟(jì)力量的此消彼長影響到這些國家在國際權(quán)力體系中的位置，導(dǎo)致了新的結(jié)構(gòu)沖突。即使是西方國家的社會和政治機(jī)制也受到外部行為體的滲透和作用，表現(xiàn)出“彼此之間依賴”所具有的“敏感性”和“脆弱性”，對新興國家產(chǎn)生了依賴，出現(xiàn)了之前無法想象的依附狀態(tài)。這種依附關(guān)系暗含著某種合作與和諧的可能性。這種可能性對西方國家的代價就是治理核心從大國向其他行為體的擴(kuò)散，治理話語權(quán)向其他行為體的讓渡。

后金融危機(jī)時代，各國的金融危機(jī)壓力減小，以“危機(jī)處理者”形象崛起的G20試圖轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€長期的“國際經(jīng)濟(jì)合作的主要平臺”以保持活力。這要求G20能夠?qū)ふ业胶线m方法解決因角色轉(zhuǎn)變中所突顯的問題。

（二）后危機(jī)時代G20的問題及出路

1.G20成員問題——代表性與有效性的沖突及解決

G20的代表性問題一直備受爭論。G20的代表性沿襲的是聯(lián)合國最初設(shè)計的大國管理制度的機(jī)制安排。G20作為一種非正式對話機(jī)制，面臨為何世界經(jīng)濟(jì)大局要這20個經(jīng)濟(jì)體來決定的質(zhì)疑。G20沒有明確的成員國標(biāo)準(zhǔn)、成員國選擇機(jī)制，其有限成員的代表性廣受詬病。

解決G20代表性問題的一個路徑是擴(kuò)大成員國數(shù)量，但這會與G20的有效性產(chǎn)生沖突。G20作為一個采用協(xié)商一致原則的非正式性的對話平臺，讓20個成員國良好溝通達(dá)成共識已經(jīng)面臨諸多障礙。實(shí)際上有效性與代表性（意味著更大合法性）之爭自G20創(chuàng)始之時就已被納入考量。主要國家正是經(jīng)過多次嘗試才選擇了G20的形式。如果擴(kuò)大成員國數(shù)量，G20很可能重蹈G33等覆轍，走向邊緣化直至消失。

回避代表性與有效性沖突的路徑則是保持現(xiàn)有成員數(shù)量，選擇其他途徑增強(qiáng)組織代表性。具體而言，一是調(diào)整內(nèi)部成員國席位分配。例如，減少歐洲區(qū)域席位，擴(kuò)大非洲區(qū)域席位，但此種策略對現(xiàn)有G20成員沖擊較大，實(shí)踐上很難實(shí)行。二是機(jī)制化標(biāo)準(zhǔn)化擴(kuò)展戰(zhàn)略。G20已經(jīng)實(shí)行的邀請非成員國以及國際經(jīng)濟(jì)組織參加會議的擴(kuò)展戰(zhàn)略。但是，目前國家邀請并沒有明確具體的選擇機(jī)制，G20討論資料的不公開也使得這些被邀請國在參與過程中能夠發(fā)揮多大的作用難以為外界知曉。此外，能否邀請到代表其區(qū)域集體利益的非成員國令人質(zhì)疑。針對此問題，G20可以通過機(jī)制化非會員國邀請策略，采用明確的可信服的標(biāo)準(zhǔn)或輪值等方式來提高邀請的透明度，明確被邀請國的權(quán)利與義務(wù)以有利于獲得更廣泛的國際認(rèn)可。三是引入咨詢制度。咨詢制度是能達(dá)到雙贏的一種解決路徑。與邀請非成員國參會的數(shù)量限制不同，咨詢機(jī)制在一定程度上可以不受嚴(yán)苛的數(shù)量控制，通過向相關(guān)國際多邊組織、非政府組織、非成員國等咨詢，使G20有途徑向G20之外傳達(dá)意見以彌補(bǔ)G20代表性不足所造成的問題。

傳統(tǒng)全球經(jīng)濟(jì)治理模式還缺乏民主性，不能促使所有國家為了實(shí)現(xiàn)共同利益和促進(jìn)合作而達(dá)成普遍共識。但是全球經(jīng)濟(jì)治理體系民主性成分的增加又存在現(xiàn)實(shí)難度，這是因?yàn)椴煌?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平的國家對國際社會的貢獻(xiàn)存在差異，通過一國一票的方式實(shí)現(xiàn)形式上的民主并不可行。比較有操作性的做法是加強(qiáng)程序性民主，這可以在兩個方面著力：一是，注重規(guī)則和制度設(shè)立；二是，增加話語權(quán)和議題設(shè)置權(quán)。

2.G20議題范圍問題——合法性與有效性的沖突及解決

G20的有效性有著自身固有的缺陷。G20不是依據(jù)國家間條約建立的國際組織，沒有自己的基本文件或者憲章，其決議對于成員國沒有法律約束力。同時，G20的很多共識依賴IMF等實(shí)施，而IMF、世界銀行自身的決策流程限制了這些共識的推進(jìn)。雖然G20成員在這些組織內(nèi)的巨大話語權(quán)在一定程度上提供了保證，但這種保證也因缺乏剛性而難以得到落實(shí)。

面對建立長效執(zhí)行機(jī)制的復(fù)雜性和長期性，G20也只能將議題限制在成員國感興趣的并且成員國有足夠能力影響世界相關(guān)領(lǐng)域決策的范圍內(nèi)，以提高成員國達(dá)成共識并實(shí)現(xiàn)共識的機(jī)率。同時G20的議題由輪值主席國挑選，以保證議題的靈活性與開放性，這是對保證議題在成員國內(nèi)的參與度的一種措施。另外，限制議題范圍有助于避免G20與現(xiàn)有的國際組織如聯(lián)合國產(chǎn)生競爭性互動從而導(dǎo)致走向邊緣化喪失有效性。

合法性是加強(qiáng)國際治理體系有效性的重要因素。合法性又是主觀性強(qiáng)的概念，既取決于主觀認(rèn)知，又取決于在決策和局勢中的影響力。20世紀(jì)90年代以來，以美國為核心的發(fā)達(dá)國家利用在國際組織中的優(yōu)勢地位，持續(xù)弱化其他成員國的地位。對參與主體的不平等對待直接削弱了IMF的合法性和有效性。IMF顯示的治理缺陷說明國際金融治理體系不能過于依賴個別大國，而削弱國際治理平臺的代表性和對國際事務(wù)的協(xié)調(diào)能力。

然而此種安排卻與G20的合法性有礙。第一，議題沒有連貫的核心主題或目標(biāo)而是由輪值主席國完全視情況而定，這就提出了為什么要討論金融監(jiān)管而不討論就業(yè)率之類的問題。后金融危機(jī)時代的G8與發(fā)展中國家對話的需求減弱，可供主席國選擇的、需要緊急充分討論的議題更少，在相對不緊急的議題中并未有選擇標(biāo)準(zhǔn)。第二，將議題限定在成員國占據(jù)相對優(yōu)勢的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，由該領(lǐng)域的既得利益者討論制定相關(guān)政策，會降低其合法性。而納入廣大非成員國所關(guān)心的議題，可以提高G20的合法性。

面對上述合法性和有效性的沖突，筆者認(rèn)為長期來看，除了尋求可操作領(lǐng)域還可以利用上文所提的咨詢機(jī)制，通過向人權(quán)機(jī)構(gòu)、氣候組織等咨詢，在制定金融、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域決策時充分考量以上因素，提升合法性。另一種可能是通過邀請其他領(lǐng)域的國際組織的代表參加討論，提升G20內(nèi)部的討論、決策透明度也有利于其合法性和有效性。一方面討論文件、記錄中對于人權(quán)、氣候等考量可輔證合法性，另一方面討論分析有助于非成員國認(rèn)可、執(zhí)行G20的決策從而提升有效性。

治理議題的擴(kuò)展是國際治理平臺獲取合法性和提高治理有效性的重要工具。首先，這是由國際治理的復(fù)雜性決定的。其次，國際規(guī)則和秩序的變量都影響規(guī)范的革新，但是“有拘束力的法律規(guī)范只能通過合法的程序以及有價值的實(shí)體內(nèi)容的結(jié)合而產(chǎn)生”。就G20而言，討論議題的擴(kuò)大化與G20功能轉(zhuǎn)變有密切關(guān)系。G20已經(jīng)從初期的危機(jī)應(yīng)對朝長效治理機(jī)制轉(zhuǎn)型，從周期性政策向結(jié)構(gòu)性政策轉(zhuǎn)變。這個轉(zhuǎn)型歷程必然引起治理工具和議題的轉(zhuǎn)變。

治理議題泛化已經(jīng)成為一個國際組織或治理平臺的重要發(fā)展趨勢。許多國際組織已經(jīng)不再拘于傳統(tǒng)安全或經(jīng)濟(jì)問題。治理議題的擴(kuò)展也可以促進(jìn)G20內(nèi)部新興國家以及G20 同其他國際組織的功能互補(bǔ)。

初步結(jié)語：挑戰(zhàn)和展望

G20機(jī)制的建立標(biāo)志著發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)全球經(jīng)濟(jì)治理的時代已經(jīng)結(jié)束，全球經(jīng)濟(jì)治理進(jìn)入多元時代。這個體系是第一個發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家平等參與和決策的國際經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，是一個全球經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的共享機(jī)制。但是，G20在后危機(jī)時代面臨著轉(zhuǎn)型的巨大挑戰(zhàn)和可能。G20的代表性、合法性、有效性、法律性和強(qiáng)制性都面臨著諸多問題，有待調(diào)整、充實(shí)、擴(kuò)展和升級。

G20代表了全球性治理框架重構(gòu)進(jìn)程的一個重要維度和制度修整，本質(zhì)上不是一個完整的替代性方案。G20能否進(jìn)入以聯(lián)合國為核心、以規(guī)則為基礎(chǔ)的國際治理體系等級框架取決于G20的改進(jìn)和改造之路。國際金融經(jīng)濟(jì)治理的總體趨勢是向高水平和平衡化的體制演進(jìn)。

（作者單位：山東大學(xué)法學(xué)院；摘自《中外法學(xué)》2016年第4期；原題為《后金融危機(jī)時代的國際經(jīng)濟(jì)治理體系與二十國集團(tuán)》）