央地財政關(guān)系：協(xié)調(diào)失靈與地方政府財政赤字擴張偏向

文/王賀嘉

央地財政關(guān)系：協(xié)調(diào)失靈與地方政府財政赤字擴張偏向

文/王賀嘉

央地財政協(xié)調(diào)失靈的研究動機與文獻綜述

我國1994年分稅制改革以來，地方政府的財政赤字規(guī)模一直在膨脹。1995年地方財政赤字的總額約為1842.75億元，到2013年已經(jīng)快速攀升到50729.18億元，增加近28倍，即使剔除通貨膨脹因素，在同一時期也增長了16倍以上。除此以外，地方政府還存在大量隱蔽的赤字，主要表現(xiàn)為通過設(shè)立融資平臺公司向銀行舉借的、多年累積的巨額債務(wù)。經(jīng)測算，2008年國際金融危機以后，我國地方政府債務(wù)規(guī)模的年均增長率大約為26.53%，而且截至2013年6月底，全國地方政府性債務(wù)的規(guī)模已經(jīng)高達18萬億元，而且增長趨勢未現(xiàn)減緩的跡象。無論是公開的還是隱蔽的，地方政府財政赤字的擴張偏向被廣泛認為是威脅金融財政體制安全、經(jīng)濟穩(wěn)定和社會和諧的一個重大風險隱患。

究竟是什么原因?qū)е铝说胤秸斦嘧謹U張偏向？在上述背景下，央地財政關(guān)系對地方政府財政赤字的影響效應(yīng)受到政策界和學(xué)術(shù)界越來越多的關(guān)注，特別是基于財政分權(quán)理論視角所展開的分析已成為國內(nèi)外公共財政學(xué)者的主要研究思路。除了財政聯(lián)邦主義的理論視角外，是否還存在其他具有說服力的經(jīng)濟解釋？我們的觀點是：中央政府可以通過調(diào)整中央地方財政關(guān)系來協(xié)調(diào)各地方政府的財政決策行為。那么中央政府的協(xié)調(diào)活動會對地方政府財政政策產(chǎn)生什么樣的影響呢？本文將提出一個協(xié)調(diào)失靈的假說，如果央地財政關(guān)系中存在協(xié)調(diào)失靈，就會引發(fā)地方政府財政赤字擴張偏向。該假說的現(xiàn)實基礎(chǔ)是：在我國央地財政關(guān)系中，任何一個地方政府都沒有能力或者缺乏激勵來協(xié)調(diào)其他所有地方政府的決策行為，唯有中央政府可以通過財政協(xié)調(diào)機制來協(xié)調(diào)各地方政府在制定財政政策時的策略選擇。如果中央政府不能協(xié)調(diào)地方政府的決策行為以使得后者完全內(nèi)部化其財政政策的全部（邊際）成本，那么地方政府在選擇最優(yōu)財政政策時并不會考慮到其行為對其他地方政府造成的負面影響，從而導(dǎo)致中央的協(xié)調(diào)活動不能實現(xiàn)公共資源配置的帕累托最優(yōu)，即存在央地財政協(xié)調(diào)失靈。不僅如此，協(xié)調(diào)失靈還意味著任一地方政府單獨決策的占優(yōu)策略是產(chǎn)生盡可能多的財政赤字，即協(xié)調(diào)失靈引起地方政府財政赤字擴張偏向。

de Mello率先提出了央地財政協(xié)調(diào)失靈（coordination failures in fiscal relations）的概念，認為正是由于央地財政關(guān)系中存在協(xié)調(diào)失靈，才是導(dǎo)致地方政府缺乏財政紀律的最重要原因，從而形成了“財政分權(quán)制度→央地財政協(xié)調(diào)失靈→地方政府缺乏財政紀律”這一更加完整的因果機制鏈條。但遺憾的是，迄今為止幾乎沒有文獻對央地財政協(xié)調(diào)失靈進行過細致的后續(xù)研究。盡管在宏觀等經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域中協(xié)調(diào)失靈形成了豐富的研究成果，但是絕大多數(shù)公共財政學(xué)者并沒有充分地認識到央地財政協(xié)調(diào)失靈的理論價值和應(yīng)用前景，即使de Mello本人作為概念的首創(chuàng)者也沒有繼續(xù)跟進研究，當然也就沒有對央地財政協(xié)調(diào)失靈的定義、前提條件、形成機理、經(jīng)濟影響及其作用機制做出過深入的分析。

眾所周知，中國當前經(jīng)濟面臨著諸多矛盾疊加、風險隱患增多的嚴峻挑戰(zhàn)，為了推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，必須堅持以協(xié)調(diào)發(fā)展理念正確處理我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與改革中的重大問題，而中央地方財政關(guān)系作為深化財政體制改革的核心內(nèi)容，則是在構(gòu)建國家治理體系和推進治理能力現(xiàn)代化過程中的一對重大問題。研究央地財政關(guān)系的協(xié)調(diào)問題，不僅有助于了解我國分稅制財政分權(quán)體制下中央政府協(xié)調(diào)地方政府財政決策行為的作用機理，也將有助于厘清當前我國地方財政赤字規(guī)模持續(xù)膨脹背后的經(jīng)濟學(xué)邏輯，因而具有較為重要的理論意義和現(xiàn)實價值?，F(xiàn)有文獻就此方面未曾深入分析，這是本文的研究動機。

央地財政關(guān)系框架下的協(xié)調(diào)博弈理論分析

本節(jié)將在Cooper-John模型的基礎(chǔ)上明確地引入中央政府，假設(shè)中央政府通過財政協(xié)調(diào)機制來協(xié)調(diào)地方政府的財政赤字決策行為，從而構(gòu)建一個簡單的協(xié)調(diào)博弈理論模型，重點關(guān)注地方政府進行財政赤字決策時的策略互補性。如果央地財政關(guān)系存在協(xié)調(diào)失靈，那就意味著地方政府之間一定在財政赤字決策行為上相互模仿，進而導(dǎo)致地方政府財政赤字擴張偏向。通過本節(jié)的理論分析，我們可以界定央地財政協(xié)調(diào)失靈的定義：即是指在中央地方財政關(guān)系中，中央政府不能協(xié)調(diào)地方政府的決策行為以使得后者完全內(nèi)部化其財政政策的全部（邊際）成本，從而導(dǎo)致公共資源配置無法實現(xiàn)帕累托最優(yōu)的均衡結(jié)果。

本節(jié)理論分析的核心邏輯可以概括如下：地方政府的財政赤字政策具有負的溢出效應(yīng)，這是促使中央政府協(xié)調(diào)各地方政府決策行為的主要動機；任一地方政府在調(diào)整財政赤字時所面臨的激勵會受到相鄰和其他政府的同樣決策行為的影響，如果央地財政關(guān)系存在協(xié)調(diào)失靈，說明各地方政府在財政赤字決策過程中存在策略互補性，進而導(dǎo)致財政赤字的擴張偏向。就我國而言，地方政府的財政赤字政策具有負的溢出效應(yīng)，主要是因為：（1）地方政府擴大財政赤字時可能會增加宏觀經(jīng)濟風險，從而對其他地方政府造成負面影響；（2）在我國當前財政分權(quán)體制下，任一地方政府都沒有能力或者缺乏激勵來協(xié)調(diào)其他地方政府的決策行為。那么在本節(jié)的理論分析框架下，由于策略互補性是央地財政關(guān)系存在協(xié)調(diào)失靈的必要條件，本文可以檢驗地方政府進行財政赤字決策時是否存在策略互補性，從而證明或者證偽央地財政關(guān)系存在協(xié)調(diào)失靈的假設(shè)命題。因此，研究央地財政關(guān)系對地方政府財政赤字影響效應(yīng)的關(guān)鍵，在邏輯上就演變?yōu)獒槍Φ胤秸M行財政赤字決策時是否存在策略互補性的經(jīng)驗分析。

央地財政協(xié)調(diào)失靈的實證結(jié)果與討論

（一）地方財政赤字決策的策略互補性

由上節(jié)理論分析可知，如果央地財政關(guān)系存在協(xié)調(diào)失靈，說明地方政府進行財政赤字決策時存在策略互補性，進而導(dǎo)致地方財政赤字的擴張偏向。那么由于策略互補性是央地財政關(guān)系存在協(xié)調(diào)失靈的必要條件，研究上述假說能否被證偽的關(guān)鍵，在邏輯上就演變成針對策略互補性的經(jīng)驗分析。根據(jù)空間計量模型的分析結(jié)果，我國地方政府進行財政赤字決策時存在相互模仿。具體而言，與地理相鄰地區(qū)相比，地方政府在制定財政赤字政策時傾向于模仿經(jīng)濟發(fā)展水平相近地區(qū)的相應(yīng)政策。因此，本節(jié)的實證結(jié)果說明，我國地方政府的財政赤字政策存在策略互補性，從而為央地財政關(guān)系存在協(xié)調(diào)失靈提供了必要的經(jīng)驗證據(jù)。同時，根據(jù)上文模型的理論邏輯，實證結(jié)果表明央地財政協(xié)調(diào)失靈是導(dǎo)致地方政府財政赤字擴張偏向的重要原因。

（二）中央財政協(xié)調(diào)機制的調(diào)控效果

正如Oates中所論述的，中央政府在協(xié)調(diào)地方政府政策方面應(yīng)該承擔起領(lǐng)導(dǎo)者的角色，努力構(gòu)建合理的利益協(xié)調(diào)機制，通過協(xié)調(diào)地方政府決策行為以解決地區(qū)之間的外部性問題。不同之處在于，我們強調(diào)中央政府通過財政協(xié)調(diào)機制來協(xié)調(diào)各地方政府的財政赤字決策行為，從而促使協(xié)調(diào)博弈達到合作對稱均衡，即公共資源配置實現(xiàn)帕累托最優(yōu)的均衡結(jié)果。本文只考慮中央政府的三種財政協(xié)調(diào)機制，分別是地方財政收入自主權(quán)、財政支出分權(quán)以及轉(zhuǎn)移支付制度。本節(jié)實證結(jié)果表明，中央政府可以通過提高地方政府的財政收入自主權(quán)或者財政支出再集權(quán)來調(diào)控央地財政協(xié)調(diào)失靈對地方政府財政赤字的影響效應(yīng)；然而，轉(zhuǎn)移支付制度是一個沒有明顯調(diào)控效果的財政協(xié)調(diào)機制。這些經(jīng)驗證據(jù)不僅支持了本文提出的央地財政關(guān)系存在協(xié)調(diào)失靈的假說，而且表明協(xié)調(diào)失靈會引起地方政府財政赤字擴張偏向。

政策啟示

本文的研究發(fā)現(xiàn)對當前我國正在深化的財政體制改革至少有兩點啟示：

第一，應(yīng)該加強對央地財政協(xié)調(diào)失靈問題的重視程度。我國當前分稅制財政體制與地方財政赤字持續(xù)膨脹的經(jīng)濟現(xiàn)象并不存在直接的因果關(guān)系，中央政府應(yīng)該充分認識到央地財政關(guān)系存在協(xié)調(diào)失靈以及由此引發(fā)的地方政府財政赤字擴張偏向才是真正的原因。在政策制定中接納這一觀點，并不意味著中央政府完全喪失了對各地方政府的控制力，也不意味著地方政府可以任意地將財政投入成本轉(zhuǎn)嫁給中央政府，而是使我們更加客觀地承認中央地方利益出現(xiàn)分化并且利益主體多元化的現(xiàn)實，在調(diào)動地方政府積極性的同時協(xié)調(diào)好利益關(guān)系。此外，明確央地財政協(xié)調(diào)失靈還可以拓寬我國實施財政體制改革的思路，引導(dǎo)政策決策者們更加關(guān)注央地間的利益沖突、協(xié)調(diào)與實現(xiàn)過程，而不是一味地采用行政控制手段，從而增強國家治理能力。

第二，在理順我國中央和地方財政分配關(guān)系的同時，應(yīng)該更加重視中央政府的協(xié)調(diào)職能。中央政府應(yīng)當努力構(gòu)建恰當?shù)睦鎱f(xié)調(diào)機制來處理好地方局部利益和全國整體利益之間的關(guān)系。為了避免協(xié)調(diào)歸于失敗，中央政府應(yīng)該采取切實措施來提高財政管理制度的規(guī)范性和透明性，并且完善相關(guān)的制度環(huán)境。中央政府還需進一步完善財政協(xié)調(diào)機制，應(yīng)該通過財政支出再集權(quán)來適度地加強中央政府的事權(quán)與支出責任，并通過完善地方稅體系來提高地方地方政府的財政收入自主權(quán)，而且還應(yīng)重新設(shè)計財政轉(zhuǎn)移支付制度以發(fā)揮其協(xié)調(diào)地方政府財政政策的作用，最終落腳點在于，在提供地方公共服務(wù)時，要使地方政府自身承擔的實際財政投入成本至少在邊際上與全部財政資金成本相匹配。

（作者單位： 上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院；摘自《財經(jīng)研究》2016年第6期）