國家治理與國家自主性建設(shè)研究（1992-2002）

文/郭建明

國家治理與國家自主性建設(shè)研究（1992-2002）

文/郭建明

本文嘗試分析1992年至2002年國家治理中執(zhí)政黨權(quán)力的規(guī)范性、國家權(quán)力的有限性、國家能力的有效性與社會利益格局之間的復(fù)雜聯(lián)動關(guān)系，探尋使國家自主性處在實(shí)現(xiàn)社會公共利益的“正常狀態(tài)”的制度基礎(chǔ)。

國家自主性是指在國家治理體系形成的制度結(jié)構(gòu)下，在國家治理能力產(chǎn)生的政策運(yùn)行中，國家治理主體超越于各種社會力量之上獨(dú)立地追求和維護(hù)社會公共利益的性質(zhì)和程度。不管是國家治理的“制度結(jié)構(gòu)”，還是國家治理的“政策運(yùn)行”，都表現(xiàn)為一系列的制度安排。政治治理集中表現(xiàn)為執(zhí)政黨與政府、中央與地方之間關(guān)系的制度安排以及執(zhí)政黨的意識形態(tài)建構(gòu)。經(jīng)濟(jì)治理集中表現(xiàn)為國家與產(chǎn)權(quán)、政府與市場之間關(guān)系的制度安排。社會治理集中表現(xiàn)為國家與社會、政府與公民之間關(guān)系的制度安排。

國家治理主體包括執(zhí)政黨組織、政府機(jī)構(gòu)和黨政官員。由于中國共產(chǎn)黨在政治層面的組織化嵌入制度，共產(chǎn)黨組織的自主性就成為中國國家自主性的核心。在一定歷史環(huán)境中的外部壓力和內(nèi)部沖突作用下，國家治理主體追求和維護(hù)社會公共利益的性質(zhì)和程度就出現(xiàn)了差異，國家自主性就出現(xiàn)了不同的運(yùn)行狀態(tài)，包括追求和維護(hù)社會公共利益的“正常狀態(tài)”，只追求政府機(jī)構(gòu)利益而忽視社會群體利益的“過度狀態(tài)”和為社會強(qiáng)勢利益集團(tuán)所“俘獲”而侵害其他社會群體利益的“不足狀態(tài)”。

歷史環(huán)境

這一時期，中國面臨的國內(nèi)外大環(huán)境為：

（一）西方國家制裁的外部壓力

20世紀(jì)末，蘇東劇變的發(fā)生使國際社會主義運(yùn)動陷入低潮，兩極格局解體，美國成為獨(dú)一無二的超級大國，國際上出現(xiàn)了“馬克思主義不靈了、社會主義垮臺了”的輿論潮流。面對依然屹立在東方的社會主義大國——中國，西方各國加緊了“壓制”和“顛覆”活動，以“八九政治風(fēng)波”為借口，打著保護(hù)“人權(quán)”的旗號，肆意干涉中國內(nèi)政，妄圖推翻中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、顛覆人民民主專政的國家政權(quán)。

（二）經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的深層次矛盾和思想領(lǐng)域的激烈爭論

20世紀(jì)80年代末，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革的許多深層次矛盾開始凸顯，如“四過一亂”。中共十二屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，開始價格闖關(guān)改革。價格闖關(guān)改革受挫，導(dǎo)致?lián)屬忥L(fēng)潮和通貨膨脹。中共十三屆三中全會做出“治理經(jīng)濟(jì)環(huán)境、整頓經(jīng)濟(jì)秩序”的決定，初見成效，然而被“八九政治風(fēng)波”打斷。黨政最高領(lǐng)導(dǎo)層采取有效措施平息了這場風(fēng)波。中共十三屆五中全會通過了《關(guān)于進(jìn)一步治理整頓和深化改革的決定》，治理整頓得到全面恢復(fù)并如期完成，扭轉(zhuǎn)了嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢。

國際國內(nèi)形勢導(dǎo)致思想領(lǐng)域產(chǎn)生了嚴(yán)重的分歧。圍繞著要不要繼續(xù)沿著十一屆三中全會以來的既定路線、方針、政策前進(jìn)，要不要堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，要不要繼續(xù)堅持改革、擴(kuò)大對外開放力度，執(zhí)政黨內(nèi)高層和理論界都出現(xiàn)了不小的分歧，并一度出現(xiàn)了“姓社姓資”的激烈爭論，把矛頭對準(zhǔn)“市場經(jīng)濟(jì)”。幸運(yùn)的是，1992年鄧小平南巡講話后，黨中央確立了發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的大方向。這一時期的國家治理就是在這一背景下展開的。

政治治理與國家自主性建設(shè)

首先，我們從政治層面來評估國家自主性建設(shè)。

（一）人民民主建設(shè)、共產(chǎn)黨執(zhí)政能力建設(shè)與依法治國方略

執(zhí)政黨加強(qiáng)人民代表大會制度建設(shè)：改革人大代表選舉制度，實(shí)行差額選舉；制定議事規(guī)則，完善程序性法律規(guī)定；成立特定問題委員會和專門委員會；修改地方人大組織法，加強(qiáng)地方人大組織建設(shè)。執(zhí)政黨健全多黨合作和政治協(xié)商制度：中央主要領(lǐng)導(dǎo)人邀請民主黨派人士舉行民主協(xié)商會，定期召開民主黨派、無黨派人士座談會，各民主黨派、無黨派人士在各級政府機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。加強(qiáng)人民民主建設(shè)，從制度安排上增強(qiáng)了國家權(quán)力機(jī)關(guān)的治理效能，提高了國家政治生活的民主化程度，增強(qiáng)了執(zhí)政黨和政府對社會公共利益的追求，有助于增強(qiáng)國家自主性。

中央作出了一系列加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的決定，如《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選撥任用工作暫行條例》，提高了共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力和干部隊伍的素質(zhì)。中央作出了一系列加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)的決定，如《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，在一定程度上提高了基層黨組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力，克服了基層黨組織軟弱、渙散的局面。中央制定了一批加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的法律法規(guī)，如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》《中華人民共和國行政監(jiān)察法》。中央紀(jì)委、監(jiān)察部開始合署辦公，并向中央機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢組，嚴(yán)厲查處了一批大案要案，如陳希同、成克杰、胡長清、李紀(jì)周等違紀(jì)違法案件，在一定程度上減少了黨員干部的“權(quán)力尋租”行為，改進(jìn)了黨風(fēng)政風(fēng)。中國共產(chǎn)黨從制度建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉等方面加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)，增強(qiáng)了執(zhí)政黨權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性，增進(jìn)了執(zhí)政黨對社會公共利益的追求，有助于增強(qiáng)政黨自主性。

中共十五大確立了依法治國的基本方略，標(biāo)志著國家治理的法治化轉(zhuǎn)型。“黨在憲法和法律內(nèi)行動，把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚(yáng)人民民主和嚴(yán)格依法辦事統(tǒng)一起來”，從法律上保證執(zhí)政黨權(quán)力的規(guī)范性和國家權(quán)力的有限性，提升了執(zhí)政黨和政府實(shí)現(xiàn)社會公共利益的能力，增強(qiáng)了國家自主性。

（二）黨政機(jī)構(gòu)改革與分稅制改革

1998年3月，國務(wù)院機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。國務(wù)院組成部門由40個減少為29個，移交、轉(zhuǎn)移職能有300多項(xiàng)，部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡1/4，人員編制總數(shù)減少47.5%。隨后，中央各部門的機(jī)構(gòu)改革陸續(xù)展開。1999年以后，省級政府和黨委的機(jī)構(gòu)改革分別展開。2000年，市縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革全面啟動。截至2002年6月，經(jīng)過4年半的機(jī)構(gòu)改革，全國各級黨政群機(jī)關(guān)共精簡行政編制115萬人。這一次機(jī)構(gòu)改革，在一定程度上理順了中央與地方之間的“條塊關(guān)系”，提高了黨政機(jī)關(guān)的行政效率和公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)，推動了社會公共利益的實(shí)現(xiàn)，增強(qiáng)了國家自主性。

國務(wù)院向地方政府移交職能，在一定程度上犧牲了“條”而成就了“塊”。一方面增加了“地方保護(hù)主義”行為，地方政府在政策執(zhí)行過程中只追求政府機(jī)構(gòu)利益而忽視社會公共利益，地方自主性出現(xiàn)“過度”；另一方面增加了地方實(shí)權(quán)官員的“權(quán)力尋租”機(jī)會，他們?yōu)樯鐣械膹?qiáng)勢利益集團(tuán)所“俘獲”而侵害其他社會群體的利益，地方自主性出現(xiàn)“不足”。

財政包干制導(dǎo)致國家財政收入占GDP的比重和中央財政收入占整個財政收入的比重迅速下降，中央財政陷入困境。1993年11月，中共十四屆三中全會通過了《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，明確了分稅制改革的基本原則。1993年12月，《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財政管理體制改革的決定》，對中央與地方之間的事權(quán)和收入劃分作了明確規(guī)定。分稅制改革，提高了中央與地方之間財力分配的透明度和規(guī)范性，中央宏觀調(diào)控能力増強(qiáng)，地方減少了重復(fù)投資，推動了社會公共利益的實(shí)現(xiàn)，國家自主性增強(qiáng)。

分稅制改革并沒有解決中央與地方在財政收入和支出上不平衡的狀況。省以下分稅制改革不完善，省市財力集中度加大，而縣、鄉(xiāng)財力嚴(yán)重不足。中央通過指令性集權(quán)的手段，加大了對地方政府的利益索取，而地方政府則加大了對體制外社會資源的利益索取，導(dǎo)致了農(nóng)村的“三農(nóng)”問題和城市的“土地財政”。這種國家逐利行為的變化，有效實(shí)現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)利益，但在一定程度上損害了社會群體利益，致使國家自主性減弱。

（三）“市場導(dǎo)向與發(fā)展共識”的意識形態(tài)建構(gòu)

鄧小平南方談話凝聚起了整個社會“改革、市場與發(fā)展”的共識，避免了社會全面倒退的可能，保證了改革開放的繼續(xù)進(jìn)行，維護(hù)了社會公共利益，增強(qiáng)了國家自主性。中共十五大把鄧小平理論確立為黨的指導(dǎo)思想。鄧小平理論本質(zhì)上是對“什么是社會主義、怎樣建設(shè)社會主義”的科學(xué)回答，確立起了“生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)”的政策范式，建構(gòu)出“市場導(dǎo)向”與“發(fā)展共識”的話語體系。中共十六大把“三個代表”重要思想確立為黨的指導(dǎo)思想。“三個代表”重要思想明確了執(zhí)政黨的“價值定位”——“生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)”“發(fā)展導(dǎo)向”和“人民主體”，體現(xiàn)了對社會公共利益的追求和維護(hù)，增強(qiáng)了國家自主性。

經(jīng)濟(jì)治理與國家自主性建設(shè)

其次，我們從經(jīng)濟(jì)層面來評估國家自主性建設(shè)。

（一）產(chǎn)權(quán)改革

農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)“虛置”問題日益突出。農(nóng)民的土地權(quán)益常常受到地方政府、基層組織、民間權(quán)勢和企業(yè)的侵蝕。1993年11月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》，強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定農(nóng)村中的土地承包經(jīng)營權(quán)，以保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。2001年12月，《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》明確規(guī)定，農(nóng)戶承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。但是，地方政府出于追求政績的需要，進(jìn)行不合法的征地行為，侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)益，國家行為呈現(xiàn)出“掠奪性”色彩。當(dāng)農(nóng)民的土地使用權(quán)受到資本力量和民間權(quán)勢的侵蝕時，地方政府又往往支持后者，國家行為呈現(xiàn)出 “俘獲性”色彩。在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革過程中，國家自主性呈現(xiàn)出“過度”與“不足”的雙重狀態(tài)。

從 1993年開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)股份合作制改革全面展開。到1998年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)轉(zhuǎn)制97973家。中共十五大之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的股份合作制改革出現(xiàn)了熱潮。這種股份合作制改革，優(yōu)化了生產(chǎn)要素的配置，促進(jìn)了企業(yè)的快速發(fā)展，帶動了社會就業(yè)，增加了地方政府稅收，較好地實(shí)現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)利益和社會群體利益的共贏，表明國家自主性處于實(shí)現(xiàn)公共利益的“正常狀態(tài)”。

《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的若干問題的決定》明確指出，國有企業(yè)改革的方向是“建立現(xiàn)代企業(yè)制度，使企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體和市場競爭主體”。1995年9月，中央《“九五”計劃建議》（下稱《建議》）決定對大型國有企業(yè)采取“戰(zhàn)略性重組”和“股份制改革”，形成國家控股的、多層級產(chǎn)權(quán)的治理結(jié)構(gòu)。這些改革舉措推動了國有資本的優(yōu)化組合，促進(jìn)了國有企業(yè)的快速發(fā)展，表明在國有大型企業(yè)改革領(lǐng)域，國家自主性處于實(shí)現(xiàn)公共利益的“正常狀態(tài)”。《建議》決定對中小型國有企業(yè)采取“放”的方式，允許其民營化改制。然而，中央全面完備的“抓大放小”政策在地方執(zhí)行過程中出現(xiàn)了異化，“放小”簡單化為“一賣了之”。這一方面造就了一批官商結(jié)合的暴富群體；另一方面也造成了國有資產(chǎn)的大量流失，產(chǎn)生了大批下崗職工。這表明國家行為嚴(yán)重侵害了社會中弱勢群體的合法利益，國家自主性呈現(xiàn)出嚴(yán)重的“不足狀態(tài)”。

（二）引入市場機(jī)制

在城市，國企改革進(jìn)入到實(shí)質(zhì)性的產(chǎn)權(quán)層面，國有企業(yè)逐漸成為一個獨(dú)立的市場主體，變成純粹的經(jīng)濟(jì)組織，原先承擔(dān)的社會職能逐漸轉(zhuǎn)移給市場和社會，城市中的醫(yī)療和住房也走向市場化，單位體制開始解體。這也帶來了城市中社會階層的分化，貧富差距開始拉大，國企下崗職工成為新的貧困群體。為此，國家用國有資產(chǎn)的實(shí)物打折補(bǔ)償下崗職工，建立下崗職工再就業(yè)培訓(xùn)制度和城市最低生活保障制度。但是，國家這些努力在市場化浪潮下顯得杯水車薪。在單位制市場化改革領(lǐng)域，國家自主性處于追求社會公共利益和偏離社會群體利益的“雙重狀態(tài)”。“雙軌定價體制”是指糧食價格由國家調(diào)控與市場供求相結(jié)合來決定。1992年，國務(wù)院采取分區(qū)決策、分省推進(jìn)的方式促進(jìn)糧食價格體制改革。1994年，中央決定國家定購的糧食全部實(shí)行保量放價。1997年，中央提出深化糧食管理體制改革，糧食定購價格與市場價格并軌。1998年，國務(wù)院出臺了按保護(hù)價敞開收購余糧。2000年，國家將部分糧食品種退出保護(hù)價敞開收購。雙軌定價體制一方面保證了糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)了糧食的連年增產(chǎn)增收，保證了國家的糧食安全，體現(xiàn)出國家行為對社會公共利益的追求；另一方面也扭曲了糧食的市場形成價格，造成了“新剪刀差”現(xiàn)象，表明國家行為沒有充分考慮農(nóng)民利益。在糧食價格改革領(lǐng)域，國家自主性也處在“雙重狀態(tài)”。

社會治理與國家自主性建設(shè)

最后，我們從社會層面來評估國家自主性建設(shè)。

（一）社會自治創(chuàng)新

90年代以來，農(nóng)村村民自治得到了充分發(fā)展。截止到1997年底，全國多數(shù)省份的村委會選舉已進(jìn)行了兩屆，全國60%以上的村莊都建立了村民自治制度，并且出現(xiàn)了許多制度創(chuàng)新，如“村民公決”“海選”“兩票制”。1998年，《村民委員會組織法》頒布實(shí)施，標(biāo)志著村民自治進(jìn)入法治化軌道。但是，這一時期地方政權(quán)的介入程度還很嚴(yán)重，農(nóng)村中黨支部和村委會之間的關(guān)系不夠協(xié)調(diào)且缺乏制度化規(guī)約。在城市，各類社會人員出現(xiàn)在社區(qū)，客觀上要求居委會管理和服務(wù)范圍的擴(kuò)展。在民政部推動下，居民自治與社區(qū)建設(shè)結(jié)合起來。1997年，國務(wù)院授權(quán)民政部制定社區(qū)管理辦法，推動社區(qū)建設(shè)，出現(xiàn)了許多典型模式，如“上海模式”“江漢模式”。2000年，中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，指出社區(qū)建設(shè)的方向是社區(qū)居民自治，標(biāo)志著社區(qū)建設(shè)進(jìn)入全面推進(jìn)階段。2001年，九屆全國人大通過了《十五計劃綱要》，進(jìn)一步推動全國社區(qū)建設(shè)發(fā)展，居委會日益演變?yōu)椤笆罢毮懿块T之遺、補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)之缺”的多功能組織?；鶎幼灾蔚陌l(fā)展意味著國家治理行為的轉(zhuǎn)型。國家給社會讓出一部分空間，退出微觀領(lǐng)域，通過制定政策和法規(guī)來引導(dǎo)社會自治發(fā)展，有助于促進(jìn)社會公共利益的實(shí)現(xiàn)，增強(qiáng)了國家自主性。

（二）非政府組織有序發(fā)展

截止到2001年，全國已有12.9萬個社會團(tuán)體、8.2萬個民辦非企業(yè)。1993年，申奧期間，中國官方認(rèn)識到非政府組織的重要性。1994年， 中國首家環(huán)保NGO——中國文化書院綠色文化分院在民政部正式注冊。1998年，國務(wù)院發(fā)布實(shí)施《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》，標(biāo)志著政府開始引導(dǎo)和促進(jìn)非政府組織健康有序發(fā)展。市場化改革引發(fā)政府職能轉(zhuǎn)變，政府行為更多地從“微觀管理”轉(zhuǎn)向“宏觀調(diào)控”。政府退出微觀領(lǐng)域后所產(chǎn)生的“空白”，需要非政府組織去填補(bǔ)。政府與非政府組織的關(guān)系由“管制”狀態(tài)走向“合作”狀態(tài)，推動社會公共利益的實(shí)現(xiàn)，增強(qiáng)了國家自主性。

1992年至2002年，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)集體進(jìn)行了一系列國家治理的制度安排，完善了國家自主性的制度結(jié)構(gòu)，國家自主性總體上處在實(shí)現(xiàn)社會公共利益的“正常狀態(tài)”。但是，在一些重要的經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域，在地方層面，國家自主性的“過度狀態(tài)”和“不足狀態(tài)”也十分明顯。這表明國家自主性的制度結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步完善，需要執(zhí)政黨把加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)與構(gòu)筑現(xiàn)代國家治理體系結(jié)合起來進(jìn)行制度創(chuàng)新。這種制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)在于黨政之間職能分工的制度化協(xié)調(diào)和中央與地方之間權(quán)能的制度化均衡。

（作者系中國延安干部學(xué)院講師；摘自《科學(xué)社會主義》2016年第2期；原題為《國家治理與國家自主性建設(shè)研究：1992年-2002年》）