美國生物技術(shù)的法律治理研究

文/劉銀良

美國生物技術(shù)的法律治理研究

文/劉銀良

轉(zhuǎn)基因技術(shù)的法律治理是一個(gè)世界性難題，在很多國家存在難以破解的困境與僵局，在中國當(dāng)前也是如此。然而生物技術(shù)又屬當(dāng)今時(shí)代的重要技術(shù)，為現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展所不可缺少，因此如何實(shí)施合理的生物技術(shù)治理，使其可能的利益得到最大程度發(fā)揮，而可能的風(fēng)險(xiǎn)能夠得到有效規(guī)避或控制，就是不應(yīng)被忽略或回避的問題。就此生物技術(shù)治理目標(biāo)而言，單純地忽視或夸大轉(zhuǎn)基因技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)皆非理性選擇，因?yàn)楹鲆曪L(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致疏于管理而致風(fēng)險(xiǎn)真正發(fā)生并擴(kuò)散，產(chǎn)生食品安全或環(huán)境安全后果，而夸大風(fēng)險(xiǎn)就可能導(dǎo)致延遲乃至拒絕利用生物技術(shù)，從而不能讓社會(huì)及時(shí)受益于生物技術(shù)發(fā)展，繼而可能讓社會(huì)或國家在新技術(shù)時(shí)代錯(cuò)失發(fā)展機(jī)遇，因此如何理性地對(duì)待轉(zhuǎn)基因技術(shù)及其治理就是當(dāng)今社會(huì)需面對(duì)的重要問題。無論是生物技術(shù)研發(fā)還是產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，美國都遙遙領(lǐng)先其他國家，其轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)治理亦獨(dú)樹一幟，它所選擇的產(chǎn)品主義治理路徑和等同原則既能維護(hù)食品安全和環(huán)境安全，又促進(jìn)了美國生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，基本達(dá)到生物技術(shù)治理目標(biāo)。

FDA對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的治理

美國食品藥品管理局（FDA）主要依據(jù)《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》保證食品或藥品的安全與正確標(biāo)記，在轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品治理中角色最為關(guān)鍵。很多國家僅因?yàn)橄嚓P(guān)食品源自轉(zhuǎn)基因生物就實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，但FDA僅關(guān)注產(chǎn)品的組成，認(rèn)為轉(zhuǎn)基因方法本身并非當(dāng)然危險(xiǎn)，認(rèn)為對(duì)人類或動(dòng)物的健康風(fēng)險(xiǎn)是由存在或缺乏某種有形的物質(zhì)所引發(fā)，但該結(jié)果與育種方法無關(guān)。FDA的認(rèn)識(shí)論與方法論有堅(jiān)實(shí)的科學(xué)基礎(chǔ)，得到很多科學(xué)研究支持。關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)記，F(xiàn)DA規(guī)定僅在某轉(zhuǎn)基因食品與其對(duì)應(yīng)的傳統(tǒng)食品有實(shí)質(zhì)不同時(shí)才需標(biāo)記，沒有實(shí)質(zhì)不同的轉(zhuǎn)基因食品不需標(biāo)記。當(dāng)與傳統(tǒng)食品實(shí)質(zhì)不同時(shí)，轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)記形式包括：轉(zhuǎn)基因食品顯著不同于傳統(tǒng)食品，其通用名或常用名已不足以描述該新食品，此時(shí)需改變名稱描述其不同；轉(zhuǎn)基因食品或其組分在使用或后果方面存在爭議，需在標(biāo)記中描述該爭議；轉(zhuǎn)基因食品的營養(yǎng)特性顯著不同，標(biāo)記需要反映該不同；轉(zhuǎn)基因食品中有過敏原而消費(fèi)者從食品名稱中不足以得知此事實(shí)，需在標(biāo)記中標(biāo)出該過敏原。FDA還認(rèn)為，“不含轉(zhuǎn)基因”之類的反向標(biāo)記不科學(xué)，它可能構(gòu)成誤導(dǎo)性標(biāo)記，也可能引導(dǎo)消費(fèi)者使其誤認(rèn)為含有轉(zhuǎn)基因成分的食品不好，導(dǎo)致不正當(dāng)競爭。

農(nóng)業(yè)部和環(huán)保署的治理作用

美國農(nóng)業(yè)部主要負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因生物的環(huán)境釋放等事宜，其動(dòng)植物健康監(jiān)測管理局具體負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因生物的進(jìn)口、跨州運(yùn)輸、環(huán)境釋放（大田試驗(yàn)）和商業(yè)種植，依據(jù)的聯(lián)邦法律包括《植物保護(hù)法》和《國家環(huán)境政策法》等，目標(biāo)是保護(hù)環(huán)境和維護(hù)美國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。美國農(nóng)業(yè)部針對(duì)轉(zhuǎn)基因作物實(shí)施申報(bào)、許可和去管制化等治理措施，它們是產(chǎn)品主義路徑的直接體現(xiàn)，充分減輕了行政審批和監(jiān)管負(fù)擔(dān)，提高了轉(zhuǎn)基因作物審批效率，也顯著降低了開發(fā)商和生產(chǎn)商的成本，促進(jìn)了美國轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

環(huán)保署主要負(fù)責(zé)與轉(zhuǎn)基因相關(guān)的殺蟲劑注冊(cè)管理，其職責(zé)主要體現(xiàn)為殺蟲劑和生物毒素管理，依據(jù)的聯(lián)邦法律包括《聯(lián)邦殺昆蟲劑、殺真菌劑和殺嚙齒類劑法》和《有毒物質(zhì)控制法》等。環(huán)保署主要通過對(duì)殺蟲劑的銷售、配送和使用的注冊(cè)管理，避免殺蟲劑對(duì)人類健康和環(huán)境帶來不合理風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)保署僅關(guān)注植物殺蟲劑本身，而非轉(zhuǎn)基因方法，它也為低風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)基因生物設(shè)置豁免，使之不再受聯(lián)邦法律管轄。

聯(lián)邦法院作為轉(zhuǎn)基因糾紛裁決平臺(tái)

與轉(zhuǎn)基因相關(guān)的民事糾紛或行政糾紛可能訴至美國聯(lián)邦法院，法院因而是處理轉(zhuǎn)基因法律糾紛和治理轉(zhuǎn)基因事務(wù)的重要平臺(tái)。聯(lián)邦法院在處理轉(zhuǎn)基因案件時(shí)，堅(jiān)守權(quán)力分離與制衡體制下聯(lián)邦法院的定位，堅(jiān)持從法律文本和立法目的等理解和適用法律，亦尊重聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)在轉(zhuǎn)基因領(lǐng)域的專業(yè)執(zhí)法權(quán)威，認(rèn)為在轉(zhuǎn)基因食品是否安全以及是否需要標(biāo)記等專業(yè)領(lǐng)域，聯(lián)邦法院不應(yīng)挑戰(zhàn)行政機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)威。以司法權(quán)威作為保障，與轉(zhuǎn)基因有關(guān)的社會(huì)矛盾可得以及時(shí)化解而不致積累或加深，社會(huì)亦可免于被割裂，理性的社會(huì)秩序可得以維系。聯(lián)邦法院尊重科學(xué)和行政機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)威的判決有助于排除不合理的干擾因素，在維系美國的產(chǎn)品主義治理路徑方面具有積極的防御作用。

轉(zhuǎn)基因法律治理的要素及其對(duì)中國的借鑒意義

在科學(xué)的基礎(chǔ)和法律的框架有效支撐下，美國的聯(lián)邦法律體系，其中包括多部聯(lián)邦法律、多個(gè)聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦法院和美國國會(huì)，構(gòu)成了治理生物技術(shù)及其應(yīng)用的有效體系。從美國的生物技術(shù)治理路徑和經(jīng)驗(yàn)看，通過法律的治理是轉(zhuǎn)基因事務(wù)的有效治理機(jī)制。它不僅是現(xiàn)代社會(huì)可依賴的一般治理路徑，對(duì)于作為高新技術(shù)的生物技術(shù)治理來說亦如是：轉(zhuǎn)基因技術(shù)作為高新技術(shù)的本質(zhì)及其法律治理與在當(dāng)今社會(huì)廣泛應(yīng)用的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)及其法律治理并無本質(zhì)不同，它們都需要合理的規(guī)則以及規(guī)則的依法實(shí)施。具體分析，美國轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)的法律治理具備幾個(gè)基礎(chǔ)要素。

第一，從規(guī)則的制定看，相應(yīng)的法律及法律體系應(yīng)有科學(xué)性、合理性與前瞻性。生物技術(shù)的治理規(guī)則既應(yīng)該能夠保障該技術(shù)應(yīng)用的環(huán)境安全與食品安全，也應(yīng)該為該技術(shù)的持續(xù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化保留合理空間；既不能忽視或引導(dǎo)人們忽視可能的風(fēng)險(xiǎn)，也不能因?yàn)橛锌赡艿娘L(fēng)險(xiǎn)而不合理地限制科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，治理規(guī)則對(duì)任何一方的傾斜均可導(dǎo)致生物技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用的失控或遲滯，也均可阻止生物技術(shù)應(yīng)用效益的最大化。在風(fēng)險(xiǎn)僅寄托于具體產(chǎn)品的唯物主義方法論指引下，依據(jù)生命科學(xué)原理和生物技術(shù)應(yīng)用實(shí)踐，美國確立了產(chǎn)品主義治理路徑和實(shí)質(zhì)等同原則，為生物技術(shù)治理確立了科學(xué)與合理的規(guī)則，其約30年的廣泛社會(huì)實(shí)踐也已證明此規(guī)則具有確實(shí)的科學(xué)基礎(chǔ)，具有合理性和前瞻性。

第二，專業(yè)的行政執(zhí)法。良好法律的實(shí)施需要專業(yè)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和逐漸累積的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。轉(zhuǎn)基因生物和產(chǎn)品的治理涉及食品、藥品、農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)等多領(lǐng)域的技術(shù)問題和法律問題，需要這些領(lǐng)域的技術(shù)專家和法律專家利用其科學(xué)知識(shí)和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)對(duì)問題做出專業(yè)判斷。在美國生物技術(shù)治理的行政執(zhí)法方面，F(xiàn)DA、農(nóng)業(yè)部和環(huán)保署等聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)均在相關(guān)領(lǐng)域享有盛名，其數(shù)十年積累的良好執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)可有助于它們?cè)谵D(zhuǎn)基因治理事務(wù)中做出專業(yè)判斷，其決定一般能夠得到公眾信任，也能夠得到聯(lián)邦法院的尊重和支持。

第三，公平、有效的司法。轉(zhuǎn)基因技術(shù)應(yīng)用帶來的糾紛需要公平、有效的裁決平臺(tái)，而深得美國社會(huì)信賴的聯(lián)邦司法體系可當(dāng)此重任，成為解決有關(guān)法律糾紛的良好平臺(tái)。與立法的科學(xué)性、合理性以及執(zhí)法的專業(yè)性相比，司法的公平更為重要，因?yàn)樽鳛檗D(zhuǎn)基因糾紛的最終裁決者，司法體系的良好運(yùn)行幾乎決定著轉(zhuǎn)基因技術(shù)應(yīng)用的成敗，美國生物技術(shù)治理的司法經(jīng)驗(yàn)也為此做出支持性的注解。聯(lián)邦法院不僅可以有效裁決各種轉(zhuǎn)基因糾紛，其法庭之友制度還有助于及時(shí)化解與生物技術(shù)應(yīng)用相關(guān)的社會(huì)矛盾，指引公眾理性對(duì)待生物技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，繼而或可避免社會(huì)因?yàn)槿藗儗?duì)轉(zhuǎn)基因應(yīng)用有不同認(rèn)識(shí)而割裂。

第四，科學(xué)問題與法律問題的專業(yè)化處置。轉(zhuǎn)基因治理涉及多種科學(xué)技術(shù)問題、法律問題和社會(huì)問題，對(duì)這些問題的處理需尊重社會(huì)分工的現(xiàn)實(shí)及相關(guān)權(quán)威，以求趨利避害，使社會(huì)效益最大化。在生物技術(shù)治理中，美國的做法是把科學(xué)問題和法律問題分別交與相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人員處理，即科學(xué)問題交由科學(xué)共同體（包括聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的科學(xué)家）通過科學(xué)方法處理以期得出科學(xué)的結(jié)論，法律問題交給聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)處理；而把社會(huì)問題仍保留在社會(huì)的平臺(tái)加以討論，這體現(xiàn)為對(duì)于轉(zhuǎn)基因爭論涉及的宗教或一般性的社會(huì)問題，無論是聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)還是聯(lián)邦法院一般不予置評(píng)，使之仍保留在社會(huì)領(lǐng)域。這樣既可保證科學(xué)問題和法律問題處置中的專業(yè)性，又可避免政府（可能以立法、執(zhí)法或司法的形式）過度侵入公民的自由權(quán)利領(lǐng)地，從而為公民的自由和權(quán)利保留空間，也可避免政府對(duì)生物技術(shù)的治理因陷入各種問題的糾纏而導(dǎo)致治理成本增加。問題的分工化處理更有可能得到科學(xué)與合理的結(jié)果。此種科學(xué)問題歸科學(xué)、法律問題歸法律、社會(huì)問題歸社會(huì)的做法，充分體現(xiàn)了社會(huì)分工在轉(zhuǎn)基因治理中的優(yōu)勢(shì)，使科學(xué)家團(tuán)體、行政機(jī)構(gòu)和司法結(jié)構(gòu)皆能夠發(fā)揮其權(quán)威的判斷，因而能夠保證生物技術(shù)治理的科學(xué)性、客觀性和可信賴性。這是理性社會(huì)的應(yīng)有選擇，也為美國此前約30年的生物技術(shù)治理經(jīng)驗(yàn)所證實(shí)。否則，把本來屬于科學(xué)領(lǐng)域或法律領(lǐng)域的問題交給公眾或“民意”決定，或者法院主動(dòng)去裁決科學(xué)問題等，都可能產(chǎn)生混亂的結(jié)果，問題的處理標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)搖擺不定，社會(huì)就缺乏可預(yù)期的標(biāo)準(zhǔn)，也不會(huì)產(chǎn)生良好的生物技術(shù)治理結(jié)果。當(dāng)然人們?cè)谥匾暽鐣?huì)分工的同時(shí)，也應(yīng)重視各種途徑的合作與互相尊重。通過有效利用社會(huì)分工機(jī)制，且互相尊重其他領(lǐng)域的權(quán)威，才可望通過各自理性且專業(yè)的處理，使生物技術(shù)的治理達(dá)到最優(yōu)化效果。

基于以上各種因素的協(xié)調(diào)運(yùn)行，包括體現(xiàn)著科學(xué)與合理的生物技術(shù)治理規(guī)則的法律體系、專業(yè)的執(zhí)法、公正與有效的司法、科學(xué)問題和法律問題的專業(yè)化處置等，一個(gè)科學(xué)、理性、法治的生物技術(shù)治理體系就能夠得到保證，其良好的法律與社會(huì)治理效果亦可期待。這可視為美國生物技術(shù)法律治理成就與經(jīng)驗(yàn)的展現(xiàn)，也值得中國的轉(zhuǎn)基因法律治理借鑒。

（作者系北京大學(xué)法學(xué)院教授；摘自《中外法學(xué)》2016年第2期）