公共服務(wù)供給中公民參與有效性的提升路徑

文/周義程

公共服務(wù)供給中公民參與有效性的提升路徑

文/周義程

在公共服務(wù)供給中引入公民參與是世界性的潮流和趨勢(shì)。在當(dāng)下中國(guó)的地方公共服務(wù)供給中，需要討論的問(wèn)題不是要不要引入公民參與，而是怎樣引入公民參與。當(dāng)我們將公民參與運(yùn)用于公共服務(wù)供給中時(shí)，應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，有價(jià)值的公民參與并不容易實(shí)現(xiàn)。如果處理不好，公民參與很可能會(huì)造成降低決策質(zhì)量、增加決策成本、增大決策執(zhí)行阻力等負(fù)面后果。考慮到這一點(diǎn)，公民參與的有效性就成為一個(gè)值得探討的問(wèn)題。

為了提升公民參與的有效性，本文在厘清公民參與的有效性的概念和公民參與的目標(biāo)基礎(chǔ)上，聚焦于如何實(shí)現(xiàn)公民參與的目標(biāo)與影響因素之間的匹配，即構(gòu)建起目標(biāo)—因素匹配模型。之所以選擇這一聚焦點(diǎn)，主要基于以下考慮：公民參與是否有效以及在多大程度上有效，主要由公民參與的影響因素所左右；影響因素可能會(huì)促進(jìn)公民參與預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而增強(qiáng)公民參與的有效性；影響因素也可能阻礙公民參與預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而降低公民參與的有效性；影響因素究竟會(huì)發(fā)揮促進(jìn)作用還是阻礙作用，取決于影響因素與預(yù)期目標(biāo)的匹配關(guān)系。

一般來(lái)說(shuō)，在公共服務(wù)供給中引入公民參與主要有兩種可能的目標(biāo)，一是增進(jìn)供給決策科學(xué)化，二是增強(qiáng)供給決策可接受性。影響公共服務(wù)供給中公民參與兩個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的因素可分為參與自系統(tǒng)和參與他系統(tǒng)兩大方面。其中，參與自系統(tǒng)主要包括參與主體、參與工具和參與客體（公共服務(wù)供給決策問(wèn)題的性質(zhì)）三個(gè)子系統(tǒng)；參與他系統(tǒng)即參與環(huán)境主要包括參與制度環(huán)境和參與文化環(huán)境兩個(gè)子系統(tǒng)。因而，為了提升公民參與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，有必要深入探究實(shí)現(xiàn)兩個(gè)不同目標(biāo)所需的不同參與主體和不同參與工具，理性分析與參與客體相吻合的公民參與目標(biāo)，初步探討實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)所需的參與環(huán)境（不會(huì)因目標(biāo)不同而不同），從而在應(yīng)然層面構(gòu)建出目標(biāo)-因素匹配模型。

與增進(jìn)供給決策科學(xué)化目標(biāo)相匹配的參與主體和參與工具

當(dāng)在公共服務(wù)供給中引入公民參與是為了增進(jìn)供給決策科學(xué)化這一目標(biāo)時(shí)，必須注意兩點(diǎn)。其一，由于在當(dāng)代社會(huì)，與古希臘時(shí)期不同的是，公民往往是“兼職”的，其有繁雜的私人事務(wù)要處理，因此必須確保公民參與不要耗費(fèi)太多的時(shí)間和精力。其二，由于相關(guān)公民通常是分散的，讓公民集合起來(lái)以集體形式參與也會(huì)相當(dāng)耗時(shí)耗力，而且會(huì)因此降低公民參與的積極性，故而最好讓公民以個(gè)體的形式參與進(jìn)來(lái)。

從參與主體來(lái)看，我們所關(guān)注的相關(guān)公民不是那些因該項(xiàng)公共服務(wù)的供給而可能利益受損的人，而是該項(xiàng)公共服務(wù)的供給對(duì)象。由于我們只是希望通過(guò)了解相關(guān)信息來(lái)保障供給決策更加科學(xué)，而不是要讓這些公民分享地方公共服務(wù)供給的決策權(quán)，所以我們希望公民以分散的個(gè)體的形式參與進(jìn)來(lái)。如果公民以公民團(tuán)體的形式參與到公共服務(wù)供給的信息提供中來(lái)，這些公民團(tuán)體很可能進(jìn)一步提出更多的要求，從而影響到負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給的政府機(jī)構(gòu)及其工作人員自主決策的權(quán)力?；谶@一點(diǎn)考慮，加上結(jié)合前述兩個(gè)注意點(diǎn)，我們傾向于將與增進(jìn)供給決策科學(xué)化相匹配的參與主體限定為分散的公民個(gè)體。

從參與工具來(lái)看，符合前文中論及的兩個(gè)注意點(diǎn)的公民參與工具主要有關(guān)鍵公眾接觸法、由公民發(fā)起的接觸、公民調(diào)查、新溝通技術(shù)等。以增進(jìn)供給決策科學(xué)化為目標(biāo)的公民參與可靈活選用這些工具。關(guān)鍵公眾接觸法既是公民參與的一種最基本形式，也是較低級(jí)別的公民參與。其意指公共服務(wù)供給的決策者向相關(guān)公民中的一小部分公民征求意見，讓其發(fā)表看法，提出建議，表達(dá)需求。一般來(lái)說(shuō)，在確定誰(shuí)是“關(guān)鍵公眾”時(shí)，通常會(huì)選擇有組織的公民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)者。如果公眾是雜亂無(wú)章的和無(wú)組織的，那么就因不好挑選“關(guān)鍵公眾”而不太適合使用關(guān)鍵公眾接觸法。由公民發(fā)起的接觸是指公民自發(fā)地主動(dòng)與負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給的相關(guān)政府機(jī)構(gòu)及其工作人員聯(lián)系，以提出意見、建議、要求的形式來(lái)表達(dá)自己的利益訴求。該工具一方面倒逼著負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給的政府部門要為公民表達(dá)自己的公共需求提供特定渠道；另一方面，也有利于這些政府部門從公眾那里獲得與本部門所負(fù)責(zé)的公共服務(wù)供給相關(guān)的信息。公民調(diào)查是負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給的政府機(jī)構(gòu)及其工作人員采用問(wèn)卷、訪談、座談會(huì)等形式從公民代表那里獲得相關(guān)信息。當(dāng)采用問(wèn)卷形式進(jìn)行公民調(diào)查時(shí)，要注意控制問(wèn)卷的長(zhǎng)度。如果用電話訪談的形式，一般不要超過(guò)10分鐘。如果用面訪形式，時(shí)間可稍長(zhǎng)，但根據(jù)通常的經(jīng)驗(yàn)，一般要控制在一個(gè)小時(shí)以內(nèi)。如果用召開座談會(huì)的形式，要注意盡量避免在工作日召開。新溝通技術(shù)是以現(xiàn)代信息技術(shù)為載體進(jìn)行溝通的技術(shù)?，F(xiàn)代信息技術(shù)的革命為負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給的政府機(jī)構(gòu)及其工作人員提供了新工具和新方法。藉助電子郵件、QQ、微博、微信、視頻會(huì)議、信息化公共服務(wù)平臺(tái)等工具和方法，這些機(jī)構(gòu)及其工作人員可以更加快捷、更為有效地與公民進(jìn)行溝通，而且無(wú)需與這些公民分享決策權(quán)。

與增強(qiáng)供給決策可接受性目標(biāo)相匹配的參與主體和參與工具

在公共服務(wù)供給過(guò)程中，為了增強(qiáng)所做決策的可接受性，需要考慮引入公民參與，而且要讓公民分享一定的決策權(quán)。這是因?yàn)?，公民在參與公共服務(wù)供給過(guò)程中，會(huì)對(duì)決策有更為客觀、全面、準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，會(huì)因?yàn)橛H自參與并擁有一部分決策權(quán)而對(duì)某項(xiàng)決策產(chǎn)生“敝帚自珍”的心態(tài)。這些認(rèn)識(shí)和心態(tài)很大程度上有助于提升公民的決策認(rèn)同度和接受度。

為了增強(qiáng)公民對(duì)公共服務(wù)供給決策的可接受性，需要把公民作為群體來(lái)看待，因?yàn)橹挥袑⒐褡鳛槿后w，才能使公民對(duì)決策的認(rèn)同形成集體意識(shí)或共識(shí)。因此，從參與主體來(lái)看，我們希望公民不是以分散的個(gè)體的形式參與公共服務(wù)供給決策，而是以群體的形式參與進(jìn)來(lái)。當(dāng)采用群體參與的形式時(shí)，并不是說(shuō)公民一定要以公民團(tuán)體的形式進(jìn)行參與，而是強(qiáng)調(diào)參與進(jìn)來(lái)的公民個(gè)體之間能匯聚在一起，如坐在同一間會(huì)議室里參加同一場(chǎng)會(huì)議。

以增強(qiáng)公共服務(wù)供給決策可接受性為目標(biāo)的公民參與在參與工具的選擇上要符合兩個(gè)條件：一是要能夠讓公民分享部分決策權(quán)，二是要能夠把參與的公民作為群體而不是分散的個(gè)體來(lái)對(duì)待。符合這兩個(gè)條件的公民參與工具主要有公民會(huì)議、咨詢委員會(huì)、斡旋調(diào)解、合作生產(chǎn)等。早在公元前11世紀(jì)至公元前9世紀(jì)的荷馬時(shí)代，就有公民大會(huì)存在。后來(lái)，建立城邦后，古希臘多數(shù)城邦都有此類大會(huì)。公民會(huì)議與古希臘時(shí)期的公民大會(huì)有所區(qū)別的是：其一，前者選擇一部分公民代表來(lái)參加會(huì)議，而后者則是全體成年男子都可參加；其二，前者的公民代表只分享部分決策權(quán)，主要體現(xiàn)為決策建議權(quán)，其意見和建議能否被采納最終由負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給的政府機(jī)構(gòu)及其工作人員決定，因而公民代表沒有機(jī)會(huì)介入決策議程設(shè)置和方案選擇，后者全體參加大會(huì)的成年男子都享有平等的決策權(quán)，從決策議程設(shè)置、備選方案擬定到方案選擇都全程參與進(jìn)來(lái)，并經(jīng)常通過(guò)表決的形式通過(guò)某個(gè)決策方案。咨詢委員會(huì)是西方發(fā)達(dá)國(guó)家在20世紀(jì)六七十年代興起的公民參與公共服務(wù)供給的工具之一。該種方式是讓與某項(xiàng)具體公共服務(wù)存在利益相關(guān)性的多個(gè)利益團(tuán)體的代表組成咨詢委員會(huì)，讓他們對(duì)公共服務(wù)供給提出意見和建議，并要獲得他們對(duì)決策方案的認(rèn)可。可見，該種方式并不是讓所有存在利益相關(guān)性的公民都有機(jī)會(huì)參與進(jìn)來(lái)，而是將參與過(guò)程僅向代表利益團(tuán)體利益的少數(shù)個(gè)體開放。該種參與工具的一個(gè)重要功能就是通過(guò)讓利益團(tuán)體的代表參與公共服務(wù)供給決策來(lái)提高該項(xiàng)決策被利益團(tuán)體接受的程度。斡旋調(diào)解是當(dāng)公共服務(wù)供給決策陷入僵局時(shí)使用的一種公民參與工具。所謂僵局，是指負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給的政府機(jī)構(gòu)與利益相關(guān)群體之間或不同的利益相關(guān)群體之間就某項(xiàng)公共服務(wù)供給問(wèn)題彼此爭(zhēng)執(zhí)不休或僵持不下，導(dǎo)致決策無(wú)法繼續(xù)下去。斡旋調(diào)解通常讓不代表陷入僵局的任何一方的利益的第三方作為斡旋調(diào)解人員站在中立的立場(chǎng)上對(duì)各方利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而試圖形成一個(gè)各方都能接受的公共服務(wù)供給決策方案。斡旋調(diào)解的一個(gè)前提是對(duì)立各方都有意向打破僵局，即都想接受調(diào)解。合作生產(chǎn)是公民與負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給的政府機(jī)構(gòu)及其工作人員一起承擔(dān)起生產(chǎn)公共服務(wù)的任務(wù)。此時(shí)，公民不僅是公共服務(wù)的消費(fèi)者，而且是公共服務(wù)的生產(chǎn)者。

與公民參與目標(biāo)相匹配的參與客體

參與客體即公共服務(wù)供給決策問(wèn)題的性質(zhì)通常會(huì)涉及到針對(duì)該決策問(wèn)題有何種質(zhì)量要求、針對(duì)該決策問(wèn)題是否存在決策所需的充分信息、該決策問(wèn)題是否被結(jié)構(gòu)化了等三個(gè)問(wèn)題。

一般來(lái)說(shuō)，針對(duì)決策問(wèn)題的質(zhì)量要求主要包括技術(shù)要求、法律法規(guī)規(guī)章要求和經(jīng)費(fèi)要求。技術(shù)要求意指該決策問(wèn)題所選擇的解決方案在技術(shù)層面是否行得通。如果有的決策問(wèn)題存在較為嚴(yán)格的技術(shù)要求，那么就應(yīng)盡量注意確保供給決策的科學(xué)化。換言之，與增進(jìn)供給決策科學(xué)化這一公民參與的目標(biāo)相匹配的技術(shù)要求是，該決策存在嚴(yán)格的技術(shù)要求。與之相反，如果有的決策問(wèn)題不存在較為嚴(yán)格的技術(shù)要求，那么就更容易與增強(qiáng)供給決策的可接受性目標(biāo)相匹配。法律法規(guī)規(guī)章要求意在關(guān)注該決策問(wèn)題是否被某些法律法規(guī)規(guī)章所約束。如果存在約束，那么就只能在法律法規(guī)規(guī)章限定的范圍內(nèi)構(gòu)想解決問(wèn)題的方案。此時(shí)，公共服務(wù)供給中公民參與時(shí)提出的看法都不能與這些法律法規(guī)規(guī)章相抵觸，否則只能視為無(wú)效。因此，公民參與的深度就大受限制，尤其是要盡量避免與利益相關(guān)公民分享決策權(quán)。在公民參與的兩個(gè)目標(biāo)中，增進(jìn)供給決策科學(xué)化這一目標(biāo)允許較低限度的公民參與，增強(qiáng)供給決策可接受性這一目標(biāo)需要的公民參與程度相對(duì)較高?？紤]到這一點(diǎn)，可以認(rèn)為，與增進(jìn)供給決策科學(xué)化目標(biāo)相匹配的法律法規(guī)規(guī)章要求是，該決策問(wèn)題被某些法律法規(guī)規(guī)章所限制。與之相反，增強(qiáng)供給決策可接受性目標(biāo)則與該決策問(wèn)題不受法律法規(guī)規(guī)章限制更為匹配。經(jīng)費(fèi)要求意在強(qiáng)調(diào)解決某個(gè)決策問(wèn)題所允許花費(fèi)的費(fèi)用上限是多少。因?yàn)橛辛私?jīng)費(fèi)要求，所以提出的決策備選方案不能超過(guò)該費(fèi)用上限，否則該方案就不能列為備選方案。因?yàn)橛辛私?jīng)費(fèi)要求，所以備選方案的設(shè)計(jì)受到了明顯的限制。不過(guò)，是否存在經(jīng)費(fèi)要求并沒有對(duì)公共服務(wù)供給中公民參與目標(biāo)的設(shè)定構(gòu)成顯著的限制，因而其與兩個(gè)目標(biāo)都可以形成匹配關(guān)系。

就針對(duì)該決策問(wèn)題是否存在決策所需的充分信息這一決策問(wèn)題的性質(zhì)而言，如果負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給的政府機(jī)構(gòu)及其工作人員掌握了相關(guān)公民公共需求等方面的大量信息，就更容易促進(jìn)供給決策科學(xué)化。此時(shí)，引入公民參與的主要目標(biāo)就應(yīng)是增強(qiáng)供給決策可接受性。如果負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給的政府機(jī)構(gòu)及其工作人員缺少足夠的信息做出科學(xué)的決策，就有必要引入公民參與來(lái)獲取更多的信息，以確保做出的決策更加科學(xué)。概言之，與增進(jìn)供給決策科學(xué)化目標(biāo)相匹配的是該決策問(wèn)題缺乏決策所需的充分信息；如果該決策問(wèn)題擁有決策所需的充分信息，公民參與的目標(biāo)就可以設(shè)定為增強(qiáng)供給決策可接受性。

就該決策問(wèn)題是否被結(jié)構(gòu)化了來(lái)說(shuō)，如果問(wèn)題呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)化狀態(tài)，那么決策的備選方案就被嚴(yán)格地限定了，“以致不再需要人們重新界定其他替代方案”。此時(shí)，方案選擇的范圍變得很狹窄，甚至沒有為利益相關(guān)公民提供選擇的機(jī)會(huì)。此時(shí)，公民參與的深度就大受限制。由于選擇太有限，所以利益相關(guān)公民可能覺得參與更多地是在走過(guò)場(chǎng)，所以參與積極性大幅降低。也可能出現(xiàn)的極端情況是，利益相關(guān)公民產(chǎn)生逆反情緒，從而堅(jiān)決反對(duì)有限的幾個(gè)備選方案，并要求重新擬定解決方案。由此可見，如果決策問(wèn)題被結(jié)構(gòu)化了，為了防止公民參與可能引發(fā)公眾的抵觸情緒，所以此時(shí)最好不引入公民參與。如果決策問(wèn)題沒有被結(jié)構(gòu)化，那么既可以為了增進(jìn)供給決策科學(xué)化而引入公民參與，也可以為了增強(qiáng)供給決策可接受性而引入公民參與。簡(jiǎn)言之，決策問(wèn)題非結(jié)構(gòu)化與公共服務(wù)供給中公民參與的兩個(gè)目標(biāo)都可以形成匹配關(guān)系。

與公民參與目標(biāo)相匹配的參與環(huán)境

參與環(huán)境作為公共服務(wù)供給中公民參與面臨的外在情況和條件，至少包括參與制度環(huán)境和參與文化環(huán)境兩個(gè)子系統(tǒng)。憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件、領(lǐng)導(dǎo)講話等制度層面的外在情況和條件構(gòu)成了參與制度環(huán)境。公民參與公共服務(wù)供給面臨的價(jià)值觀念、道德情操、審美情緒、思維方式等外在情況和條件構(gòu)成了參與文化環(huán)境。參與文化環(huán)境還可細(xì)分為政府文化環(huán)境和社會(huì)文化環(huán)境。前者是指負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給的政府機(jī)構(gòu)及其工作人員對(duì)公民參與的認(rèn)知、情感和態(tài)度。后者是指社會(huì)公眾對(duì)公民參與的認(rèn)知、情感和態(tài)度。它們構(gòu)成了參與文化環(huán)境的兩個(gè)子系統(tǒng)。

就參與制度環(huán)境來(lái)看，如果憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件、領(lǐng)導(dǎo)講話等為公民參與提供了較為完備的制度保障，那么無(wú)論是為了增進(jìn)供給決策科學(xué)化，還是為了增強(qiáng)供給決策可接受性，公民參與程度高一些并不會(huì)帶來(lái)諸如社會(huì)不穩(wěn)定之類的負(fù)面后果。這是因?yàn)?，公民參與有相應(yīng)的制度作為外在條件，從而使參與不至于走向無(wú)序化甚至暴政化。反之，如果公共服務(wù)供給中公民參與的制度環(huán)境不太完善，那么就缺乏相應(yīng)的制度來(lái)承載公民參與，從而可能導(dǎo)致因參與而引發(fā)的混亂和社會(huì)不穩(wěn)定。在參與制度環(huán)境方面，公民參與的兩個(gè)目標(biāo)與良好的參與制度環(huán)境均存在匹配關(guān)系，這里所言的良好的制度環(huán)境包括憲法應(yīng)為公民參與在宏觀層面上設(shè)定全面而有力的戰(zhàn)略制度環(huán)境、法律體系中應(yīng)有關(guān)于公民參與的專門立法、法規(guī)和規(guī)章體系中應(yīng)有公民參與方面的專門法規(guī)和規(guī)章、規(guī)范性文件中應(yīng)有公民參與方面的專門文件、領(lǐng)導(dǎo)講話中應(yīng)有部分講話較為詳細(xì)地論及公民參與的內(nèi)容。

就參與文化環(huán)境來(lái)看，從應(yīng)然層面看，與我國(guó)公共服務(wù)供給中公民參與兩個(gè)目標(biāo)相匹配的政府文化環(huán)境應(yīng)當(dāng)是，負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給的政府機(jī)構(gòu)及其工作人員對(duì)公民參與供給形成積極的認(rèn)知、情感和態(tài)度；與兩個(gè)目標(biāo)相匹配的社會(huì)文化環(huán)境應(yīng)當(dāng)是，社會(huì)公眾對(duì)公民參與供給形成積極的認(rèn)知、情感和態(tài)度。然而，從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)看，無(wú)論是政府文化環(huán)境還是社會(huì)文化環(huán)境，都存在很大的完善空間。在政府文化環(huán)境方面，受我國(guó)傳統(tǒng)行政文化中注重權(quán)威而輕視民主、追求等級(jí)秩序而忽視平等參與等特征的影響，行政官員仍然存在較為強(qiáng)烈的權(quán)力本位意識(shí)，與利益相關(guān)公民進(jìn)行平等溝通的意識(shí)還有待提高。在社會(huì)文化環(huán)境方面，相當(dāng)數(shù)量的民眾仍然缺乏公民權(quán)利意識(shí)和公共意識(shí)。

（作者系蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授；摘自《公共管理與政策評(píng)論》2016年第5期）