新時期政府機(jī)關(guān)后勤事務(wù)管理體制變革探析

劉淑妍 李志博

新時期政府機(jī)關(guān)后勤事務(wù)管理體制變革探析

劉淑妍 李志博

機(jī)關(guān)后勤是政府的重要組成部分，機(jī)關(guān)后勤管理水平的高低直接決定政府機(jī)關(guān)能否高效有序運轉(zhuǎn)，加快機(jī)關(guān)后勤事務(wù)管理體制改革對于打造高效廉潔政府有著特殊的重要意義。本文通過歸納當(dāng)前機(jī)關(guān)后勤事務(wù)管理體制變革的歷程及存在問題，結(jié)合公共服務(wù)理論，探討進(jìn)一步推進(jìn)機(jī)關(guān)后勤事務(wù)管理體制變革的可操作性建議，期望對新時期提高政府工作效能、后勤保障能力和社會化服務(wù)水平提供借鑒。

政府 機(jī)關(guān)后勤管理 改革

經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)一步發(fā)展，各國之間的經(jīng)濟(jì)依賴性逐漸增強(qiáng)，對于建設(shè)高效廉潔的服務(wù)性政府的要求也愈發(fā)變得迫切，當(dāng)今世界，科技與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展突飛猛進(jìn)，為行政機(jī)關(guān)后勤管理提供了有力的變革條件，對我國各機(jī)關(guān)后勤管理體制改革是一次難得機(jī)遇與挑戰(zhàn)。機(jī)關(guān)后勤管理服務(wù)建設(shè)是我國在公共管理社會化改革過程中重要的環(huán)節(jié)，社會民主化程度的不斷提升，公民意識的不斷覺醒都要求我們對改革傳統(tǒng)意義上的機(jī)關(guān)后勤予以重視，在西方國家的新公共管理理念大行其道的今天，建設(shè)以人為本，為民服務(wù)的服務(wù)型政府，完善行政后勤管理服務(wù)就顯得尤為重要。在一系列毋庸置疑的事實面前，政府機(jī)關(guān)后勤事務(wù)管理服務(wù)社會化成為了下一步建設(shè)服務(wù)型政府的首要選擇。

機(jī)關(guān)后勤服務(wù)一般表現(xiàn)為事務(wù)性和服務(wù)性的工作，但職能機(jī)關(guān)工作的正常進(jìn)行和有效的開展，離不開后勤服務(wù)為其提供基本條件，以保障具體工作的有效運行。后勤工作重要，后勤工作的改革更顯得刻不容緩，目前國內(nèi)對于政府機(jī)關(guān)管理的研究多停留在電子政務(wù)等新興課題上，較少有人涉及到有關(guān)后勤管理等內(nèi)容。本文通過對我國機(jī)關(guān)事務(wù)管理發(fā)展及體制變革現(xiàn)狀進(jìn)行總體評述，結(jié)合當(dāng)前新時期服務(wù)型政府建設(shè)的理念，探討有效推進(jìn)政府機(jī)關(guān)后勤事務(wù)管理變革的政策建議。

一、機(jī)關(guān)后勤事務(wù)管理與服務(wù)改革的一般歷程

新中國的機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作形成有一定淵源，早在革命戰(zhàn)爭年代，機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作就已有雛形。根據(jù)攀峰概括：“1921-1949年革命戰(zhàn)爭年代，黨的機(jī)關(guān)事務(wù)就與管理工作密不可分，在井岡山革命根據(jù)地建立后，逐步成立了人民軍隊各級后勤組織體系。1934年，紅軍三大主力順利會師后，還成立了中國工農(nóng)紅軍總后方勤務(wù)部”。①新中國建立后，國務(wù)院成立了專門的機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門，即1950年12月成立的國務(wù)院管理中央國家機(jī)關(guān)事務(wù)工作的直屬機(jī)構(gòu)-國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，1954年更名為國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局。該局成立的目的主要是負(fù)責(zé)中央國家機(jī)關(guān)財務(wù)、公務(wù)用車、國有資產(chǎn)和房地產(chǎn)管理等，以及其他指定范圍的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)同志以及有關(guān)服務(wù)對象的生活服務(wù)工作。改革開放以來，隨著政府機(jī)構(gòu)和職能的不斷調(diào)整，機(jī)關(guān)后勤服務(wù)機(jī)構(gòu)改革也在逐步進(jìn)行當(dāng)中。全國機(jī)關(guān)事務(wù)工作協(xié)會副會長兼秘書長王元慎認(rèn)為：“三十年來，機(jī)關(guān)后勤改革經(jīng)歷了從局部的、單項的探索到全面的、系統(tǒng)的推進(jìn)過程，大體經(jīng)歷了四個階段-探索階段（1979-1982）、推進(jìn)階段（1983-1988）、全面拓展階段（1989-1997）和法制化階段（1997-至今）”。②結(jié)合王元慎的分析，機(jī)關(guān)后勤改革的總體發(fā)展脈絡(luò)和重心體現(xiàn)在：

在改革探索階段，后勤改革的著力點在于內(nèi)部行政管理方式的改革，以提升內(nèi)部管理效率。在推進(jìn)階段，改革的重心落在服務(wù)社會化問題的思考，改革的具體策略是，首先明確后勤服務(wù)內(nèi)容與機(jī)關(guān)管理工作分開的思路，接著在中央國家機(jī)關(guān)后勤服務(wù)機(jī)構(gòu)開始進(jìn)行運行機(jī)制的改革，同時組織部分中央國家機(jī)關(guān)后勤部門進(jìn)行交流，謀劃推進(jìn)機(jī)關(guān)后勤社會化改革的具體措施。改革的全面展開標(biāo)志是1989年3月4日，出臺了第一份關(guān)于機(jī)關(guān)改革的文件《關(guān)于中央國家機(jī)關(guān)后勤體制改革的意見》?！兑庖姟访鞔_提出：“機(jī)關(guān)后勤體制改革是機(jī)構(gòu)改革的一項重要內(nèi)容，改革的最終目標(biāo)是實現(xiàn)后勤服務(wù)工作社會化”。③機(jī)關(guān)后勤體制改革的主要任務(wù)則是，改變原有機(jī)關(guān)后勤工作的封閉狀態(tài)，積極借鑒現(xiàn)代管理理念，通過人員編制改革，實現(xiàn)服務(wù)人員與行政人員的分離，厘清具體的功能定位；采取不同形式的承包經(jīng)營責(zé)任制，盤活資產(chǎn)，增強(qiáng)后勤服務(wù)單位的經(jīng)營能力，提高后勤機(jī)關(guān)的管理水平和服務(wù)質(zhì)量，發(fā)展經(jīng)濟(jì)效益，做好服務(wù)工作。

1998-2010年，新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將職能調(diào)整作為改革重心，具體表現(xiàn)為：“將原國家計委管理的國務(wù)院有關(guān)部門行政用房的基建投資、公務(wù)用車購置和更新經(jīng)費等職能劃轉(zhuǎn)國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，并增加了組織實施中央國家機(jī)關(guān)政府采購、中央國家機(jī)關(guān)職工住房補(bǔ)貼經(jīng)費管理等職能”。④伴隨國家部門機(jī)構(gòu)職能調(diào)整與改革步伐的深度推進(jìn)，國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的組織架構(gòu)和功能內(nèi)涵得到更多拓展，其地位和作用也更為顯著，機(jī)關(guān)后勤改革也因此進(jìn)入攻堅和法制化建設(shè)階段。國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局在國務(wù)院法制辦的大力支持和充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，起草了《機(jī)關(guān)事務(wù)條例》，2012年6月13日國務(wù)院第208次常務(wù)會議通過《機(jī)關(guān)事務(wù)管理條例》，自2012年10月1日起施行，機(jī)關(guān)事務(wù)工作步入法制化建設(shè)軌道。2013年，機(jī)構(gòu)重新更名為國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，新公布的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理條例》明確其職責(zé)是：“負(fù)責(zé)擬定有關(guān)機(jī)關(guān)事務(wù)管理的規(guī)章制度，指導(dǎo)下級政府公務(wù)用車、公務(wù)接待、公共機(jī)構(gòu)節(jié)約能源資源等工作，主管中央國家機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)事務(wù)工作”。⑤三十年來的改革實踐表明，機(jī)關(guān)后勤事務(wù)管理體制變革的重心在于促進(jìn)管理與服務(wù)職能兩個核心職能的提升，一方面，不斷改革行政管理方式以提升管理效率；另一方面通過轉(zhuǎn)換服務(wù)手段和具體的運行機(jī)制，提高社會化服務(wù)水平和社會保障能力，使機(jī)關(guān)事務(wù)管理與服務(wù)效能真正運行有效。然而隨著新時期環(huán)境變化和政府職能的進(jìn)一步調(diào)整，機(jī)關(guān)后勤事務(wù)管理面臨新挑戰(zhàn)。

二、當(dāng)前機(jī)關(guān)后勤事務(wù)管理體制改革的不適應(yīng)性

我國機(jī)關(guān)后勤管理體制建構(gòu)的理念主要是基于傳統(tǒng)政府科層管理模式，其特征表現(xiàn)為行政計劃性強(qiáng)，自上而下的內(nèi)部命令管理方式，以及各層級負(fù)責(zé)的封閉式管理運行機(jī)制。體現(xiàn)在具體的公共服務(wù)供給機(jī)制方面，則是一種“封閉式、福利性、自給自足式”內(nèi)涵，缺乏有效的市場競爭性?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的普及，社會訴求的不斷提高，和政府治理理念的變革和發(fā)展的推進(jìn)，都顯示出傳統(tǒng)官僚科層管理的不適應(yīng)性，機(jī)關(guān)后勤管理具體運行中因管理水平低和服務(wù)方式落后等，帶來了投入成本高但績效水平不足等問題逐漸顯現(xiàn)，改革因此勢在必行。

自20世紀(jì)90年代以來， 政府行政管理體制改革的一個主要目標(biāo)就是明確政府職能定位，理順政府職能關(guān)系。趙家寶從公共物品的屬性視角，提出了市場化背景下機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會化和市場化的天然優(yōu)勢，將政府機(jī)關(guān)后勤服務(wù)外包給社會服務(wù)企業(yè)，一方面讓利于社會，不斷培育和扶持優(yōu)秀的社會服務(wù)企業(yè)以更好地承擔(dān)社會服務(wù)內(nèi)容，政府則可以更聚焦于基礎(chǔ)的公共物品的有效供給，以及公共事務(wù)的處理；另一方面，借助市場競爭，優(yōu)勝劣汰的力量，機(jī)關(guān)也能獲得更加專業(yè)化、高質(zhì)量、物美價廉的機(jī)關(guān)后勤服務(wù)產(chǎn)品，提升管理和服務(wù)的效率，這正是當(dāng)前政府后勤管理體制改革深度推進(jìn)的積極路徑。

改革開放以來，我國的政府后勤事務(wù)管理部門實踐中勇于創(chuàng)新，對機(jī)關(guān)后勤事務(wù)管理的內(nèi)容進(jìn)行了全方位的改革，極大地推動了機(jī)關(guān)后勤事務(wù)管理方式的變化。機(jī)關(guān)后勤體制由此發(fā)生了深刻變革，管理手段逐步從計劃式向市場型轉(zhuǎn)變，服務(wù)的運行體制機(jī)制有了顧客導(dǎo)向的市場化與社會化理念。

當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè)理念逐步深入，要求有更為精干高效的務(wù)實性政府管理來滿足社會公眾的訴求。進(jìn)一步深化后勤管理服務(wù)社會化內(nèi)涵，積極采用項目外包等方式以促進(jìn)政府效率的提升成為當(dāng)前政府改革的重要內(nèi)容。然而在機(jī)關(guān)后勤管理與服務(wù)變革過程中，依然存在著一些問題影響著后勤改革的步驟。江蘇省泰州市市級機(jī)關(guān)生活服務(wù)管理中心攀峰在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：“制度建設(shè)是機(jī)關(guān)事務(wù)管理的軟肋，由于缺乏完善的制度體系，導(dǎo)致內(nèi)部工作者在具體操作中無據(jù)可依，管理工作混亂，無法落實責(zé)任制，難以保證機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作的平穩(wěn)運行”。⑥此外，后勤行政管理職能和服務(wù)職能難以區(qū)分也是導(dǎo)致后勤管理改革困難的影響因素之一。后勤機(jī)構(gòu)的行政管理職能是政府職能管理的有機(jī)組成部分，從政策規(guī)范、制度保證等方面來促進(jìn)政府效率的提高。而服務(wù)職能同時也是后勤管理中內(nèi)在的職能之一，需要管理者具備專業(yè)化服務(wù)、市場化監(jiān)督，以及法治化合同管理等能力以保證政府采購、公務(wù)用車等后勤保障內(nèi)容能夠及時到位。這些都對后勤管理的人員素質(zhì)提出了更高的要求。

三、進(jìn)一步推進(jìn)機(jī)關(guān)后勤事務(wù)體制改革的思考

當(dāng)前我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步完善，社會利益多元化的發(fā)展對后勤管理部門的改革帶來了巨大的外部壓力。同時后勤管理部門自身的生存發(fā)展需要，以及員工利益的考慮，都對改革提出了更多的要求。根據(jù)“十五”期間規(guī)劃，到2005年，機(jī)關(guān)后勤管理工作的基本目標(biāo)是：“建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和新世紀(jì)機(jī)關(guān)建設(shè)需要的廉潔高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、保障有力的機(jī)關(guān)后勤管理體制、保障機(jī)制和服務(wù)體系，基本實現(xiàn)后勤管理科學(xué)化、保障法制化、服務(wù)社會化，后勤服務(wù)單位初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度”。⑦后勤體制的改革方向明確，改革的基本任務(wù)就是將后勤服務(wù)單位轉(zhuǎn)制為公司企業(yè)，獨立參與市場競爭，從而使后勤服務(wù)業(yè)充滿競爭和活力，更好地服務(wù)于機(jī)關(guān)和社會。

根據(jù)財政部財政科學(xué)研究所譚靜分析，“目前繼續(xù)深化機(jī)關(guān)后勤改革必須首先明確機(jī)關(guān)后勤管理部門的職責(zé)權(quán)限，實現(xiàn)機(jī)關(guān)后勤管理部門行政管理與具體后勤服務(wù)部門專業(yè)服務(wù)的分離，后勤管理部門應(yīng)當(dāng)從親力親為、參與運營的行為中抽身出來，做好大戰(zhàn)略”。⑧后勤管理部門改革的總體思路因此應(yīng)首先著眼于宏觀戰(zhàn)略管理的規(guī)劃當(dāng)中，“把原有的‘小而全’的機(jī)關(guān)‘小后勤’模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤?大而強(qiáng)’、‘ 大而有競爭力’的社會力量‘大后勤’模式”。⑨并依托市場化運作，組建更高效、更規(guī)范、更標(biāo)準(zhǔn)的后勤服務(wù)集團(tuán)，推動后勤資源的合理配置，帶動社會各類資本的有效整合，設(shè)計好具體的操作步驟和方式，以真正有效發(fā)揮出后勤資源的最大效率，實現(xiàn)管理和服務(wù)功能的綜合提升。

注釋：

①攀峰.機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作及職能研究［J］.法制與社會，2014（6）.

②王元慎.機(jī)關(guān)后勤改革30年的歷史回顧［N］.2009念1月14日，國管局門戶網(wǎng)站：www.ggj.gov.cn.

③國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局：〈關(guān)于中央國家機(jī)關(guān)后勤體制改革的意見〉，1989年3月4日.

④除了合并其他行政部門的某些職能外，隨后的時間里國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局還進(jìn)一步拓展了自身的經(jīng)濟(jì)預(yù)算和資產(chǎn)管理職能。如1999年為適應(yīng)部門預(yù)算制度改革，國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局相應(yīng)轉(zhuǎn)變了中央國家機(jī)關(guān)行政經(jīng)費的預(yù)算管理職能。2000年增加了中央國家機(jī)關(guān)各部門所屬單位國有資產(chǎn)管理的職能，接收了原國家國有資產(chǎn)管理局管理的中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記檔案。2010年，根據(jù)中央編辦批復(fù)，承擔(dān)全國公共機(jī)構(gòu)節(jié)能推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的具體工作。見攀峰：《機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作及職能研究》，《法制與社會》2014年6月.

⑤機(jī)關(guān)事務(wù)管理條例［S］.中華人民共和國國務(wù)院令第621號，2012-6-13.

⑥攀峰.機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作及職能研究［J］.法制與社會，2014（6）.

⑦唐樹杰.當(dāng)前機(jī)關(guān)后勤改革需要注重研究的幾個問題［J］.中國機(jī)關(guān)后勤，2005（10）.

⑧譚靜.機(jī)關(guān)后勤改革的思路調(diào)整和路徑選擇［J］.經(jīng)濟(jì)研究

參考，2014 （17）.

⑨同上.

（作者單位：同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院）

本文系2015年上海高校本科重點教學(xué)改革項目：政治學(xué)專業(yè)本科學(xué)生學(xué)術(shù)創(chuàng)新能力培養(yǎng)研究，編號［2015］16號。

劉淑妍（1972-），女，漢族，江西吉安人，博士，教授，博士生導(dǎo)師，（上海）同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院，研究方向：中外政治制度、行政管理學(xué)；李志博（1996-），男，漢族，上海人，（上海）同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院，2013級政治學(xué)與行政學(xué)專業(yè)大三在讀學(xué)生，研究方向：政治學(xué)與行政學(xué)。