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    試論我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大部制改革與行政效能的關(guān)系

    2016-11-26 05:16:46譚筆雨胡金薇
    長江叢刊 2016年21期
    關(guān)鍵詞:大部鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

    譚筆雨 胡金薇 許 多

    試論我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大部制改革與行政效能的關(guān)系

    譚筆雨 胡金薇 許 多

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國農(nóng)村的基層政府,肩負著發(fā)展農(nóng)村社會經(jīng)濟的重任,其地位和作用十分重要。2008年,我國開始了以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的大部制改革,各級政府都在一定程度上推行了大部制,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部制改革卻方興未艾,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然存在著許多影響行政效能的問題。本文即立足于此,嘗試論述鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大部制改革與行政效能的關(guān)系,分析影響其效能的主要問題,并佐以廣東省橫欄鎮(zhèn)“簡政強鎮(zhèn)”改革的案例,提出對深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部制改革的建議。

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 大部制改革 行政效能

    一、前言

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國農(nóng)村基層政府,肩負著發(fā)展農(nóng)村社會經(jīng)濟的重任,其地位和作用十分重要。建國后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)歷了一個曲折的發(fā)展歷程,還曾一度被人民公社所取代。改革開放后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以恢復建立。隨著我國計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制逐漸轉(zhuǎn)軌,政府的行政體制也在隨之不斷進行調(diào)整改革。2008年,國務院啟動了大部制改革,隨后,大部制改革逐漸向地方政府和基層政府深入,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制也成為了此輪大部制改革的重點對象。

    學界一般認為大部制是指把職能相同或相近的機構(gòu)合并為一個較大的部門,或者把相同相近的職能歸入一個部門為主管理,以減少機構(gòu)重疊、職能交叉、政出多門等問題①。大部制改革的初衷和最終的目標,都是為了提高政府的行政效能,然而,客觀來看,大部制在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的推行進展還不甚理想,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然存在著一些影響行政效能的問題,尤其是在運作機制上問題較多,這也成為了阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部制向縱深開展的主要癥結(jié)。

    二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大部制改革現(xiàn)狀及影響其行政效能的主要問題

    (一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大部制改革現(xiàn)狀

    當前,一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)對大部制改革做出了有益的嘗試和探索,例如,2009年,廣西壯族自治區(qū)的百色市為推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)的職能整合、創(chuàng)新農(nóng)村社會管理模式,在田陽縣百育、那滿、玉鳳三個鎮(zhèn),重組行政結(jié)構(gòu),再造行政流程,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的“七站八所”整合優(yōu)化為“一辦三中心”,即黨政綜合辦公室、社會服務中心、產(chǎn)業(yè)服務中心、政策法律服務中心②,大大提高了行政效能。百色市推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大部制改革的相關(guān)做法固然值得肯定和借鑒,然而,我國還有其他許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部制改革卻并未收到預期效果,甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未實行大部制改革。因此,可以說我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部制改革方興未艾,要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政效能,還需進一步深化大部制改革。

    (二)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效能的主要問題

    (1)“簡政放權(quán)”改革缺位導致政府“精簡—膨脹”的慣性循環(huán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府曾進行過多次機構(gòu)改革,每一次的改革在部門和人員的精簡上都取得過一定的成效,然而有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的慣性循環(huán)中,使得改革成果難以為繼。究其原因主要是由于歷次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革僅僅從部門設置和人員精簡上著手,忽視了簡政放權(quán)的深化和配套機制的改革,導致了慣性循環(huán)的發(fā)生。

    無論是大部制改革或簡政放權(quán),其內(nèi)在要求都是變“全能型”政府為“有限型”政府,從“管制型”政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺招汀闭m然歷次的改革對職能轉(zhuǎn)變也有過一定的重視,但實際效果還遠不理想,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還管了不少不該管也管不好的事。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層的政府,但其管理職能卻是全面的,政治、經(jīng)濟、文化、社會無所不包,這種大包大攬的管理方式實際上并不利于真正提高政府效能。強大的行政管制能力使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府十分便利地就可以插手微觀經(jīng)濟活動和農(nóng)村社會生活。由于無所不包,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府勢必需要投入大量的人力、物力和財力來維持其正常運作,然而改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)大幅精簡,人員編制也受到限制,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常運作都成為一大難題,遑論提高效能。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只得或明或暗地擴充機構(gòu)、增加人員來保障其正常運行和職能的履行,如此鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)便再次膨脹了。據(jù)國家統(tǒng)計局對全國有代表性鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抽樣調(diào)查顯示,平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政內(nèi)設機構(gòu)為16個,其人員平均為158人,超過正常編制的兩到三倍;平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門單位為19個,其人員達290余人,嚴重超編③。

    (2)行政審批事項取消、下放不足影響了政府的服務效能。新一屆政府成立以來,便以行政審批制度改革作為深化政府行政體制改革的抓手,取消和下放了多項行政審批事項,然而地方政府的權(quán)力下放工作還并未全面深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向市場和社會取消、下放審批事項不足,還存在著管得過多過寬的現(xiàn)象,導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府效能不高。

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取消、下放審批事項不足主要體現(xiàn)在有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)依然把持著較多的審批事項,例如湖南省永興縣公布的其下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政許可和非許可審批事項有18項,行政處罰4項,行政強制5項,行政確認11項,行政裁決、調(diào)節(jié)及處理決定5項,加上其他行政行為,永興縣下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政執(zhí)法主要項目有117項之多④。這其中固然有政府需要保留的審批事項,但有的其他一些事項政府完全可以取消、下放,例如同意村民委員會范圍內(nèi)增設、撤銷或者調(diào)整村民小組這一非行政許可審批等。

    在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批事項取消、下放不到位的同時,也存在著與之相反的情況,即有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批權(quán)限不足。目前,省政府對市、縣一級政府的權(quán)力下放已經(jīng)開展并取得了一定的成效,然而縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力下放卻才剛剛起步,有的地方甚至還沒有起步,很多本可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接的審批權(quán)限仍然由縣級政府把持著,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的審批權(quán)限過小,直接給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和群眾造成不便,也不利于激發(fā)市場活力,群眾很多情況下辦事還得到縣里去,造成了極大的不便。

    (3)“條塊分割”制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府效能的提高。所謂“條塊分割”問題,實際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府職能部門設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”之間的管理關(guān)系不順的問題。有些理應下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理的,卻被上級職能部門所把持;有些需要由上級職能部門業(yè)務指導和行政管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位,卻被上級職能部門當作“包袱”甩給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理⑤。

    雖然在不同時期“七站八所”的數(shù)量、名稱有所不同,但那些經(jīng)濟利益較大的站所大多都是由縣直部門直接管理,而那些沒有經(jīng)濟利益或經(jīng)濟利益較小但又事關(guān)農(nóng)村生產(chǎn)生活的站所卻留給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。如此一來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理職能受到弱化,縣直管理的站所會在一定程度上分割鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能,與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府爭奪農(nóng)村資源,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對縣直管理站所又沒有直接的約束能力,只能通過協(xié)商、合作甚至讓步的方式與之溝通協(xié)調(diào)。這樣的“條塊分割”局面阻礙了行政效能的提高。

    三、廣東省橫欄鎮(zhèn)“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革的經(jīng)驗啟示

    廣東省的大部制改革一直走在全國前列,涌現(xiàn)出了如“順德模式”、“深圳模式”等較為典型的改革方式。“簡政強鎮(zhèn)”改革正是廣東省將大部制改革向基層延伸的嘗試。而中山市橫欄鎮(zhèn)“簡政強鎮(zhèn)”改革的相關(guān)措施可以為深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部制改革、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府效能提供有益借鑒和啟示。

    (一)精簡合并政府部門

    橫欄鎮(zhèn)通過大部制改革對鎮(zhèn)政府部門和人員進行精簡,裁撤和合并了一些職能相近的部門。改革之前,鎮(zhèn)政府部門機構(gòu)設置過多、職能交叉、權(quán)責脫節(jié)現(xiàn)象較普遍,管理機構(gòu)的臃腫造成了公共資源不必要的浪費。通過簡政強鎮(zhèn)改革,橫欄鎮(zhèn)有效地將業(yè)務范圍相近、性質(zhì)相似的政府部門進行職能整合,實行大部門體制,成立了由多個局、室、所組成的大部門(如綜合行政執(zhí)法局等),不但部門數(shù)量大幅減少,還精簡了管理層級,使政府管理架構(gòu)呈現(xiàn)出扁平化的趨勢,有效改善了機構(gòu)重疊、政出多門等問題。同時將人力、物力、財力等資源集中起來,完善了政府內(nèi)各部門的運行機制,增強了基層政府的服務和管理能力,提高了政府效能。

    (二)通過簡政放權(quán)重新對政府職能進行定位

    首先,弱化鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟管理職能,強化公共服務職能和社會管理職能,強調(diào)推進基層公共服務均等化;其次,強化鎮(zhèn)級政府的執(zhí)行功能,弱化決策功能⑥。以“宏觀統(tǒng)籌上移、微觀服務下移”為原則。一方面,由于中山市與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間沒有縣這一層級,因此中山市政府著力加強自身在鎮(zhèn)域城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等方面的統(tǒng)籌能力;另一方面積極擴大鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟社會管理權(quán)限,將能下放的權(quán)力都下放,同時真正以服務和效能為導向,加強橫欄鎮(zhèn)在承接下放的管理權(quán)限方面的能力。在擴大鎮(zhèn)政府管理權(quán)限的同時,鎮(zhèn)政府也逐步向社會和市場放權(quán),規(guī)范行政審批程序,做好經(jīng)濟的宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管工作。

    四、以提高行政效能為導向,推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大部制改革向縱深發(fā)展

    (一)要加大“簡政放權(quán)”力度,轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

    首先,要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理理念。一方面,要轉(zhuǎn)變“全能型”政府的觀念。在新形勢下,政府不能再采取計劃經(jīng)濟體制下大包大攬的做法,而應轉(zhuǎn)變理念,向市場、社會充分放權(quán),逐步減少政府直接參與到微觀經(jīng)濟活動中的做法;另一方面,還要樹立法治政府的理念,將政府一切活動都納入憲法和法律的框架之中進行,法無授權(quán)不可為。其次,要加大向市場和社會放權(quán)的力度,提高服務效能。通過取消、下放審批事項,給社會和市場“松綁”,賦予其更多的自主權(quán),政府應加強事中事后監(jiān)管。

    (二)探索“負面清單”式的行政審批制度改革

    負面清單的核心就是“法無禁止皆可為”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政審批制度存在著很多不規(guī)范的地方,影響了政府的服務效能,而負面清單管理模式可以有效的規(guī)范政府的審批行為,提高審批效能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負面清單還可以根據(jù)自身特點適當增加和擴展清單內(nèi)容。四川省閬中市西山鄉(xiāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)負面清單的制定上做出了一定的有益探索。西山鄉(xiāng)創(chuàng)新性地將“負面清單”運用于新村建設過程中,大到新村建設內(nèi)容、建設原則和發(fā)展途徑,小到安全保障、耕地保護等,列出了10方面100余條的明文“負面清單”。只要沒有觸碰所列清單“紅線”,群眾可以自主選擇,這樣既改變了政府“大包大攬”的做法,又調(diào)動了群眾參與新村建設的積極性⑦。

    (三)優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)設置,消除“條塊分割”負面影響

    在此可以借鑒廣東省云安縣的有關(guān)做法。該縣把廣東省簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革與鎮(zhèn)級大部制改革有機結(jié)合起來,打破了傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制條塊分割的現(xiàn)狀,按照“不增人員,減少成本,提高效率”和“以事設崗”的原則,既不涉及編制調(diào)整和精兵減員,又整合基層“三農(nóng)”服務資源,將原鎮(zhèn)政府“七站八所”的機構(gòu)設置組建為黨政辦、農(nóng)經(jīng)辦、宜居辦、綜治信訪維穩(wěn)中心、社會事務服務中心等“三辦兩中心”,以這五大機構(gòu)統(tǒng)攬全局,重點解決組織建設、農(nóng)民增收、生態(tài)環(huán)境、社會維穩(wěn)和公共服務等問題⑧。

    注釋:

    ①沈榮華.大部制[J].南京:江蘇人民出版社,2014(1).

    ②龐革平,謝振華.廣西百色推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)“大部制”改革[R].新農(nóng)村商報,2011(8):24,C23.

    ③孟白.中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革研究[M].北京:中國農(nóng)業(yè)出版社,2010:62.

    ④永興縣人民政府法制辦公室:關(guān)于公布鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行政執(zhí)法依據(jù)的通知[R].永興縣人民政府網(wǎng)站,2014年8月14日,http://www.yxx.gov.cn.

    ⑤吳理財.縣鄉(xiāng)關(guān)系:問題與調(diào)適[M].北京:中國社會科學出版社,2011(48).

    ⑥劉玉蓉,邵任薇.廣東省“簡政強鎮(zhèn)”改革的創(chuàng)新探索及體制性障礙[J].戰(zhàn)略決策研究.2012(2).

    ⑦閬中市人民政府.西山鄉(xiāng)“負面清單”管理模式推進新村建設[R].南充日報,2014(8):7,3.

    ⑧云浮市編委辦.轉(zhuǎn)變政府職能,注重向下給力——云浮市云安縣扎實有效推進簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革[J].云浮日報(第1版),2011(5):17.

    (作者單位:同濟大學政治與國際關(guān)系學院)

    本文系2015年上海高校本科重點教學改革項目:政治學專業(yè)本科學生學術(shù)創(chuàng)新能力培養(yǎng)研究,編號[2015]16號。

    譚筆雨(1989-),男,漢族,貴州遵義人,碩士,(上海)同濟大學政治與國際關(guān)系學院,研究方向:中外政治制度;胡金薇(1997-),女,土家族,湖南吉首人,(上海)同濟大學政治與國際關(guān)系學院,2014級政治學與行政學專業(yè)大二在讀學生,研究方向:政治學與行政學;許多(1997-),女,漢族,江蘇宿遷人,(上海)同濟大學政治與國際關(guān)系學院,2013級政治學與行政學專業(yè)大三在讀學生,研究方向:政治學與行政學。

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