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    新型農(nóng)村社區(qū)治理:現(xiàn)狀、問題與對(duì)策

    2016-11-26 05:27:36張鳴鳴
    社會(huì)觀察 2016年10期
    關(guān)鍵詞:公共資源新型農(nóng)村居民

    文/張鳴鳴

    新型農(nóng)村社區(qū)治理:現(xiàn)狀、問題與對(duì)策

    文/張鳴鳴

    以農(nóng)民集中居住為主要形式的新型農(nóng)村社區(qū)近年來不斷涌現(xiàn),這種以對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行組織化再造的居住形態(tài),深刻改變甚至從根本上動(dòng)搖了傳統(tǒng)農(nóng)村的社會(huì)治理基礎(chǔ)。已有文獻(xiàn)研究以及實(shí)踐直觀感受一樣,新型農(nóng)村社區(qū)的成因、動(dòng)力機(jī)制、建設(shè)主體和過程,以及社區(qū)自身?xiàng)l件的差異,對(duì)社區(qū)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生深刻影響,而社會(huì)治理和管理的制度安排是建立在資源系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系等一系列基礎(chǔ)之上的。當(dāng)前國家在新型農(nóng)村社區(qū)的治理上并未探索出一條有效的道路,同時(shí)社區(qū)參與率總體上偏低,其中的原因和困難多種多樣,面臨的選擇也存在爭(zhēng)議。

    新型農(nóng)村社區(qū)的治理方式

    (一)城郊農(nóng)民集中居住社區(qū)

    城郊或工業(yè)園區(qū)農(nóng)民集中居住社區(qū)位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi),采取社區(qū)化管理。大型農(nóng)民集中居住社區(qū)成為建制社區(qū),設(shè)立獨(dú)立的社區(qū)管理機(jī)構(gòu),有些小區(qū)合并到當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄖ粕鐓^(qū)管理。城郊農(nóng)民集中居住社區(qū)的治理權(quán)威機(jī)構(gòu)參照城市社區(qū)設(shè)立,但城郊農(nóng)民集中居住社區(qū)形成過程和社會(huì)結(jié)構(gòu)較為特殊,實(shí)踐中各類權(quán)威機(jī)構(gòu)的關(guān)系十分復(fù)雜。

    鎮(zhèn)街政府或工業(yè)園區(qū)屬于社區(qū)治理的外部權(quán)威機(jī)構(gòu),按照屬地化原則,對(duì)社區(qū)公共服務(wù)和社會(huì)管理負(fù)責(zé);任命社區(qū)黨總支干部,負(fù)責(zé)社區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)的薪資補(bǔ)貼,支付社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi);通過社區(qū)黨總支和居委會(huì)貫徹上級(jí)政府相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)任務(wù);采集信息、發(fā)現(xiàn)、處置社區(qū)未能解決的矛盾糾紛。

    社區(qū)治理內(nèi)部權(quán)威機(jī)構(gòu)包括社區(qū)黨總支、居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和其他組織等。社區(qū)黨總支和居民委員會(huì)干部均有報(bào)酬或補(bǔ)貼,是社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)制定社區(qū)制度規(guī)則,提供公共服務(wù),處理社區(qū)內(nèi)部矛盾,發(fā)現(xiàn)問題并向上反映,貫徹執(zhí)行鎮(zhèn)街黨委和政府相關(guān)工作。業(yè)主委員會(huì)的產(chǎn)生,大多經(jīng)過“原村民小組—原村委會(huì)—新社區(qū)”的層層選舉,能夠代表社區(qū)內(nèi)不同村社的群眾。業(yè)主委員會(huì)沒有固定報(bào)酬,但業(yè)委會(huì)多數(shù)情況下是居民和社區(qū)黨總支、居委會(huì)甚至鎮(zhèn)街政府的協(xié)調(diào)人,實(shí)際上承擔(dān)了部分行政職能,因此每年能夠獲得幾百元到一千多元的補(bǔ)貼或誤工費(fèi)。

    此外,部分城郊農(nóng)民集中居住社區(qū)還因不同原因存在一些特殊的治理機(jī)構(gòu)。如一些未完成拆遷的村委會(huì)、其他類型居民自治組織(如議事會(huì)、老人會(huì)等)、專業(yè)社會(huì)組織等。

    (二)農(nóng)村集中居住社區(qū)

    農(nóng)村集中居住社區(qū)位于農(nóng)村,把原先分散的、缺乏規(guī)劃的居民點(diǎn)集聚起來。根據(jù)區(qū)位,可分為建制鎮(zhèn)周邊、中心村、普通村莊和村民小組聚居等類型;根據(jù)集聚村莊數(shù)量,可分為多村集聚、單村集聚和村內(nèi)集聚等類型;根據(jù)發(fā)動(dòng)主體,可分為政府主導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)和村民自主等類型。

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府是農(nóng)村集中居住社區(qū)強(qiáng)有力的外部權(quán)威機(jī)構(gòu),大型新型社區(qū)黨委書記一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)委派,部分社區(qū)管理委員會(huì)主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員兼任。部分政府管理和服務(wù)職能“下沉”到社區(qū),提供基本公共服務(wù)和社會(huì)管理。例如,龍王店社區(qū)由多村合并而成,所在鎮(zhèn)副書記任社區(qū)管理委員會(huì)黨總支書記,副鎮(zhèn)長(zhǎng)任管委會(huì)主任,10個(gè)村支部書記任管委會(huì)副主任,實(shí)施聯(lián)合辦公。

    村民委員會(huì)或社區(qū)管理委員會(huì)是新社區(qū)最重要的治理權(quán)威機(jī)構(gòu),由村民選舉產(chǎn)生,辦理社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解社區(qū)居民糾紛和矛盾。單村整治而成的新型社區(qū)延續(xù)過去的治理,但多村合并社區(qū)的治理則發(fā)生巨大變化。一般情況下,由各村原村委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)組成社區(qū)管理委員會(huì)共同治理,社區(qū)公共管理如清潔衛(wèi)生、治安等能夠得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支持。有的農(nóng)村集中居住社區(qū)同時(shí)存在管委會(huì)和村委會(huì),二者并非上下級(jí)關(guān)系,但工作人員有交叉,兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)能邊界并不嚴(yán)格,一般情況下,涉及村民個(gè)人事務(wù)的仍由村委會(huì)處理,管委會(huì)重點(diǎn)協(xié)調(diào)不同村組之間的關(guān)系以及公共事務(wù)。集體經(jīng)濟(jì)組織職能在新型社區(qū)被延續(xù)和保留,根據(jù)不同情況,由村委會(huì)或村民小組負(fù)責(zé)集體公共資源的管理和利用。

    新型農(nóng)村社區(qū)治理存在的主要問題及原因

    (一)治理權(quán)威機(jī)構(gòu)產(chǎn)生方式缺乏制度設(shè)計(jì)

    新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中需要平衡多方利益關(guān)系,社區(qū)建成后的權(quán)威機(jī)構(gòu)的形成往往是這種利益關(guān)系平衡的體現(xiàn)。例如,大型社區(qū)中往往有鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要分管領(lǐng)導(dǎo)“坐鎮(zhèn)”,一方面是協(xié)調(diào)不同村社之間的關(guān)系,同時(shí)也有了以財(cái)政資金支付社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)甚至公共產(chǎn)品供給費(fèi)用、物業(yè)費(fèi)用的可能;村兩委依法設(shè)置,不僅是法律要求,也是“分頭”管理、更好地貫徹落實(shí)國家政策的現(xiàn)實(shí)需要。

    (二)缺乏規(guī)范的治理制度和規(guī)則

    相對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)村,新型社區(qū)公共空間和資源雖然前所未有地增加,但由于人口規(guī)模和密度大幅增加,人均享有的公共資源顯得更少,原有村社管理規(guī)則面對(duì)新變化的準(zhǔn)備往往不足,加上“熟人規(guī)則”下的長(zhǎng)期合作博弈被打破,單純依靠村規(guī)民約難以形成有效的制度和規(guī)則。與此同時(shí),這種組織再造非農(nóng)民自覺選擇,農(nóng)民轉(zhuǎn)變成市民或契約社會(huì)公民在心理和行為上均體現(xiàn)出準(zhǔn)備不足,城市公共管理的制度和規(guī)則也難以行之有效,典型的例子是在新型農(nóng)村社區(qū)幾乎無一能順利收取物業(yè)管理費(fèi)。

    (三)公共資源的管理和利用不可控

    在農(nóng)村集中居住區(qū),復(fù)墾的耕地和置換出的建設(shè)用地指標(biāo)是大多數(shù)新型農(nóng)村社區(qū)擁有的最重要的公共資源,這兩大資源是否能被集體及其成員控制以及控制程度,決定了村民對(duì)集體發(fā)展預(yù)期,進(jìn)而成為村民參與建新社區(qū)意愿的決定性要素。在現(xiàn)實(shí)中,新型農(nóng)村社區(qū)的公共資源的管理和利用集中在外部權(quán)威和內(nèi)部少數(shù)精英手中。建設(shè)用地指標(biāo)往往被外部權(quán)威取走,同時(shí)復(fù)墾的耕地因未到二輪承包期滿,且無明確制度法律規(guī)定,是否發(fā)包、以何種方式管理往往由少數(shù)精英決定。

    (四)公共產(chǎn)品供給來源不足且效率偏低

    與城市社區(qū)相比,農(nóng)民集中居住區(qū)公共產(chǎn)品供給水平整體偏低,且不具有持續(xù)性,如小區(qū)公共衛(wèi)生和社會(huì)治安存在空白,公共設(shè)施和公用設(shè)施、設(shè)備維修養(yǎng)護(hù)不足,社區(qū)公共空間濫用、盜用等,使新型社區(qū)在未來有成為“棚戶區(qū)”的風(fēng)險(xiǎn)。原因是多方面的:如建設(shè)之初缺乏系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì),新型農(nóng)村社區(qū)普遍沒有繳納維修基金,社區(qū)后期公共設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)缺乏資金來源;大多數(shù)社區(qū)難以向居民收取物業(yè)管理費(fèi),地方政府負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給,為降低成本,公共衛(wèi)生和安保等往往質(zhì)量低、數(shù)量少;為平衡利益關(guān)系,社區(qū)管理組織由于缺乏密集人群和社區(qū)型公共空間的管理經(jīng)驗(yàn)和能力,因公共空間被擠占、濫用等問題而引發(fā)的矛盾十分普遍;為降低拆遷和重建成本,新型社區(qū)的房屋建筑質(zhì)量低、戶型結(jié)構(gòu)不佳等問題普遍存在。

    完善新型農(nóng)村社區(qū)治理的思路和建議

    從社區(qū)治理的角度出發(fā),社區(qū)秩序有賴于建立在共同價(jià)值上的行為規(guī)則,由此形成普遍權(quán)威,進(jìn)而形成社會(huì)管理的組織和網(wǎng)絡(luò),實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù),在持續(xù)共振中形成利益共同體。

    (一)從制度層面明確治理權(quán)威機(jī)構(gòu)

    從完善國家現(xiàn)代治理體系切入,以建立居住地為核心的社區(qū)治理體系為目標(biāo),按照《城市居委會(huì)組織法》,從法律和制度層面明確新型社區(qū)治理結(jié)構(gòu):城郊農(nóng)民集中居住社區(qū)應(yīng)被完全納入城市社區(qū)系統(tǒng),設(shè)立或者參選社區(qū)權(quán)威機(jī)構(gòu),原有集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)過公司化或股份化改造后應(yīng)剝離社區(qū)治理權(quán)威機(jī)構(gòu)。農(nóng)村集中居住社區(qū)的權(quán)威機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)辦理居住地居民的公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解居民糾紛,維護(hù)社區(qū)治安等,并協(xié)助地方政府做好相關(guān)工作,明確居民與集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的邊界。

    (二)重塑有利于治理制度和規(guī)則形成的載體

    一是完善自治機(jī)制,社區(qū)內(nèi)制度和規(guī)則的形成過程、執(zhí)行方式等須經(jīng)不同主體認(rèn)可,如協(xié)商討論、全體同意等;明確制度和規(guī)則的對(duì)象、內(nèi)容和目的;疏通監(jiān)督和投訴渠道。二是打造公共活動(dòng)空間和內(nèi)容,以豐富的社區(qū)活動(dòng)彌補(bǔ)因社區(qū)規(guī)模變大和人口密度增加帶來的信息交換缺失,增強(qiáng)引導(dǎo)以幫助培育居民的公民意識(shí)和公共意識(shí)。例如搭建禮堂使農(nóng)村傳統(tǒng)婚喪嫁娶形式得以延續(xù),提供廣場(chǎng)滿足居民跳舞或健身需求,建立兒童和老年活動(dòng)中心等。

    (三)構(gòu)建可控的公共資源管理和利用機(jī)制

    探索建立新型集體經(jīng)濟(jì)組織,提高公共資源利用效率和公平度。對(duì)于新建的新型社區(qū),統(tǒng)籌安排和全面部署社區(qū)建設(shè),通過土地資產(chǎn)化,形成明確的收益預(yù)期;對(duì)于已經(jīng)形成的新型社區(qū),通過整合小區(qū)鋪面或者注入新型資產(chǎn)的方式,將公共資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)清晰的個(gè)人資產(chǎn)和集體資產(chǎn),建立新型集體經(jīng)濟(jì)組織,恢復(fù)和重塑社區(qū)自治能力,使其成為成員基本生活保障的重要來源和化解社會(huì)矛盾的基層單元。此外,應(yīng)建立代表不同利益相關(guān)群體的組織,如建立新型農(nóng)村社區(qū)居民議事會(huì)或不同類別的資源管理小組等。

    (四)增加社區(qū)公共產(chǎn)品有效供給

    一是建立社區(qū)維修基金,將維修基金作為土地出讓收入的支出項(xiàng)目,明確列出費(fèi)用科目、計(jì)提比例、執(zhí)行部門、管理和使用辦法等,同時(shí)要明確所有權(quán)、收益權(quán)、使用權(quán)歸新型農(nóng)村社區(qū)全體居民。二是采取政府補(bǔ)貼、居民教育等多種手段,通過建立業(yè)主委員會(huì),完善定價(jià)機(jī)制、建立物業(yè)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系、健全處罰機(jī)制和信息公開機(jī)制等,督促居民按時(shí)足額繳納物業(yè)管理費(fèi)。三是立足資源稟賦,挖掘社區(qū)內(nèi)部資源潛力,幫助建立產(chǎn)權(quán)歸屬于新型農(nóng)村社區(qū)的共有資產(chǎn),例如利用公共空地種植花卉苗木或蔬菜,提高社區(qū)可持續(xù)的經(jīng)營發(fā)展能力,并明確公共資產(chǎn)和收入的收益分配使用管理,使社區(qū)居民都能夠持續(xù)穩(wěn)定獲益。

    (作者系四川省社會(huì)科學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)、副研究員;摘自《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2016年第9期)

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