農(nóng)村扶貧開發(fā)工作存在的問題及對策
——以湖北省A縣為例

□ 陳博睿

農(nóng)村扶貧開發(fā)工作存在的問題及對策
——以湖北省A縣為例

□ 陳博睿

近些年來，隨著中央農(nóng)村政策的調(diào)整和各級對農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的重視，現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽和解決區(qū)域性整體貧困，已成為當前乃至今后各地黨委政府農(nóng)村工作的中心任務(wù)。通過實地調(diào)查，掌握了湖北省A縣近年來農(nóng)村扶貧開發(fā)工作現(xiàn)狀，對當前農(nóng)村扶貧開發(fā)工作存在的問題及其產(chǎn)生的原因進行分析，在此基礎(chǔ)上提出深入推進農(nóng)村精準扶貧工作的合理化對策。

農(nóng)村扶貧；精準扶貧，扶貧開發(fā)

2013年11月3日，習近平總書記在湘西調(diào)研扶貧工作時，首次明確提出要“精準扶貧”：“要科學規(guī)劃、因地制宜、抓住重點，不斷提高精準性、有效性和持續(xù)性”；“要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標”。2013年12月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，明確提出建立精準扶貧工作機制和健全干部駐村幫扶機制的工作要求。2015年6月18日，習近平總書記在貴州調(diào)研時指出，要努力補齊短板，科學謀劃好“十三五”時期扶貧開發(fā)工作，確保中國的貧困人口到2020年如期脫貧。筆者通過實地調(diào)研，深入村組農(nóng)戶，走訪干部群眾，就湖北省A縣扶貧開發(fā)工作存在的問題及原因進行了調(diào)查研究，在此基礎(chǔ)上提出深入推進農(nóng)村精準扶貧工作的合理化對策。

一、A縣農(nóng)村貧困人口基本現(xiàn)狀及扶貧工作存在問題

1.A縣農(nóng)村貧困人口現(xiàn)狀。

A縣位于湖北省東南部，2011年被納入幕阜山片區(qū)綜合扶貧開發(fā)，屬于插花貧困縣；2012年被省政府確定為省級層面限制開發(fā)區(qū)中的重點生態(tài)功能區(qū)，重點發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與特色農(nóng)業(yè)；2014年底全縣共有貧困村42個、貧困戶2.9萬戶、貧困人口8.8萬人；2015年底通過精準識別，確定全縣建檔立卡重點貧困村42個，鎖定貧困戶1.9萬戶、5.3萬人，其中產(chǎn)業(yè)扶持4500多戶1.6萬人。從實地調(diào)查情況來看，該縣為山區(qū)縣，自然環(huán)境較為封閉，在推進縣域經(jīng)濟發(fā)展和幕阜山扶貧開發(fā)中仍然有許多難題，比如農(nóng)村貧困面廣，貧困程度較深；自然條件差，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱；生態(tài)環(huán)境脆弱，抗災(zāi)能力差；產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展壓力大；政策差距較大，扶貧投入乏力等等。

2.A縣農(nóng)村扶貧開發(fā)工作存在的問題。

一是當?shù)剞r(nóng)耕為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還比較單一。該縣屬于山區(qū)縣，受自然資源稟賦的限制，所屬多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一，縣域涉農(nóng)龍頭農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)較少，吸納帶動貧困戶作用不明顯。單純的農(nóng)耕為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以致富，農(nóng)民群眾缺乏穩(wěn)定的收入來源，收入增長緩慢，資金積累薄弱，脫貧步伐比較緩慢。

二是扶貧開發(fā)措施還未全面落實到位。湖北省“十三五”時期精準扶貧工作量大、任務(wù)重、時間緊、質(zhì)量要求高。為此，省委省政府采取了九大精準扶貧行動。該縣雖然積極貫徹落實中央和省委省政府工作部署，不斷加大扶貧開發(fā)工作力度，但由于精準扶貧尚處于政策銜接期、機制轉(zhuǎn)軌期，一些精準扶貧政策落實措施、工作運行機制尚不夠成熟。

三是交通、水電、通迅等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還比較滯后。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前A縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施仍然比較落后，主要表現(xiàn)在：一是道路建設(shè)十分落后，道路承載量低、質(zhì)量差，寬度不夠，無法承載大型載重車輛，交通網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)單一，鄉(xiāng)村公路質(zhì)量差，甚至有的地方還未實現(xiàn)鄉(xiāng)村交通網(wǎng)；二是自來水及電力網(wǎng)絡(luò)不健全，群眾生活用水質(zhì)量低下，電力不足無法進行大規(guī)模建設(shè)；三是通訊網(wǎng)絡(luò)不完善，農(nóng)民獲取信息的手段單一。交通、水電、通訊網(wǎng)絡(luò)的不健全降低了農(nóng)民群眾生活的質(zhì)量，減少了農(nóng)民群眾獲取經(jīng)濟和社會信息的渠道，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展。

四是農(nóng)村扶貧成果還不牢固。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困人口相對較多、貧困程度深、貧困面廣，容易再返貧。改革開放以來，雖然A縣經(jīng)濟快速增長，但由于長期歷史、地理等原因，與其他地區(qū)相比，經(jīng)濟、社會、文化等方面差距逐步拉大，整體上依舊貧困。這當中很大一部分人雖然平常溫飽不成問題，但一旦遇上天災(zāi)人禍、治病就醫(yī)、婚喪嫁娶，子女入學等，往往容易再度返貧，將使基礎(chǔ)本就不穩(wěn)固的脫貧成果大打折扣。

五是“等、靠、要”思想還比較嚴重。一方面，在之前的扶貧工作中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有能夠做到精準識別，在救濟資金和救濟物資的發(fā)放上，存在一定程度的“平均主義”傾向，對于一部分不符合救濟條件的群眾，也向其發(fā)放了救濟資金和救濟物資，進而使他們養(yǎng)成了安貧守舊、不思進取的習性；另一方面，部分農(nóng)村貧困戶自求發(fā)展意識差，“等、靠、要”思想還比較嚴重，自身脫貧能力和脫貧基礎(chǔ)尚嫌薄弱。

二、現(xiàn)階段農(nóng)村貧困及扶貧工作存在問題的原因簡析

1.傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟思想影響根深蒂固

對農(nóng)民群眾而言，種地種糧是農(nóng)民在土地上勞作的一項主要工作。種植糧食作物一畝地凈收入也不過是500元左右；經(jīng)濟作物如栽植核桃，西瓜一類的，一畝核桃成園后一年可以凈收入1600元左右，西瓜凈收入2100元左右。對于是種植糧食作物還是經(jīng)濟作物孰優(yōu)孰劣的賬，多數(shù)農(nóng)民是基本上能算清楚的，但由于經(jīng)濟作物的栽植受時間、氣候和市場等方面條件的限制，不能收到立竿見影的實效，加之廣大農(nóng)民群眾長期受傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟、農(nóng)耕思想的影響，認為手中有糧心中不慌，種糧比較穩(wěn)當，所以對栽植經(jīng)濟作物依然不看好、不樂觀，傳統(tǒng)觀念短期難以改變。

2.內(nèi)生性脫貧致富動力缺失

首先，長期以來，有部分群眾養(yǎng)成了安貧守舊、不思進取的心理，他們對政府部門的期望值很高，依賴性過強，把改變經(jīng)濟落后狀況和改善生活貧困狀況的希望寄托在政府部門身上，而忽視了發(fā)揮自身的積極性、主動性、創(chuàng)造性，沒有形成“我要脫貧”的意識。其次，部分政府部門在開展扶貧工作時存在嚴重的懶政思維，扶貧方式以“輸血式”扶貧為主，“造血式”扶貧思維缺失，以單純地給付救濟資金和救濟物資為主，沒有能夠通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和項目建設(shè)徹底地改變當?shù)氐慕?jīng)濟落后狀況，改善群眾的生活貧困狀況，這種簡單、直接的扶貧方式不可避免地助長了群眾“等、靠、要”、不思進取的心理。再次，雖然部分政府部門在推動“造血式”扶貧方面也進行了大量的工作。但是，受到當?shù)刈匀毁Y源稟賦的限制，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和項目建設(shè)的進展比較緩慢，成效不夠顯著，而且，“造血式”扶貧對于扶持政策持續(xù)發(fā)力的依賴性也比較強，這在很大程度上也扼制了內(nèi)生性脫貧動力增長。

3.扶貧資金投入不足且監(jiān)管不力

扶貧資金是推動扶貧脫貧工作的根本動力，但資金總量不足與監(jiān)管不力的矛盾同時存在。一是扶貧信貸支農(nóng)力度不夠，貧困群眾發(fā)展生產(chǎn)后勁不足。擴大再生產(chǎn)存在資金困難，難以形成規(guī)模。資金不足是山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要制約因素。進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)，不論種植、養(yǎng)殖或其它行業(yè)，必須具備相應(yīng)的運行資本，否則項目進行到一半時，因資金不足就難于發(fā)揮效益，并可能形成損失浪費。二是農(nóng)村扶貧資金整合使用難度大。由于多種原因，現(xiàn)有財政扶貧資金分配上還存在“撒胡椒面”分散投入的現(xiàn)象，資金分配未量體裁衣，遠遠不能滿足整村推進、易地搬遷、信貸扶貧、工作經(jīng)費等的資金需求，資金缺口較大，而部門資金都有各自考量和使用要求，難于有效整合使用。三是扶貧資金使用缺乏監(jiān)管。作為貧困農(nóng)戶，自身能力有限，很多時候需要地方政府財政扶持。但在政府扶貧幫扶過程中存在許多問題，導(dǎo)致部分扶貧資金沒有流入真正的貧困戶手中。比如審計部門審計發(fā)現(xiàn)，在扶貧資金使用、政策執(zhí)行中存在貧困人口識別不精準，以及套取騙取、挪用和資金使用效益不高等問題，影響了扶貧政策的落實，既浪費了有限的扶貧資金，又阻礙了農(nóng)村扶貧事業(yè)發(fā)展。

4.政府引導(dǎo)不當及對市場風險估計不足

對于一項產(chǎn)業(yè)的進行，必須立足實際，正確考量市場的風險變化走向。合理有效評估市場以后，全面統(tǒng)籌拿出可行性可操作性規(guī)劃，正確引導(dǎo)農(nóng)戶種植養(yǎng)殖，通過一部分試點收益較好的農(nóng)戶去帶動、調(diào)動其他農(nóng)戶積極性，主動性，從而容易把一個項目做好。但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，市場瞬息萬變，使得貧困農(nóng)戶更容易遭遇市場風險。分散的以家庭為單位從事生產(chǎn)的小農(nóng)產(chǎn)業(yè)，無法有效把握市場需求，更難以預(yù)測市場的未來走勢，難免出現(xiàn)盲目選擇種植、養(yǎng)殖品種，最終“種啥啥虧”“養(yǎng)啥啥賠”。窮人大都缺乏資金積累，有的甚至通過借高利貸投資經(jīng)濟作物種植，一旦遭遇市場風險，根本無法抵御。所以對于市場風險走向，預(yù)測評估顯得十分重要。

三、深入推進精準扶貧工作相關(guān)對策思考

1.科學規(guī)劃，切實做到全覆蓋

根據(jù)中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》和《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》等相關(guān)文件的統(tǒng)一部署，按照湖北省委“精準扶貧，不落一人”的總要求，科學規(guī)劃，推進精準扶貧全覆蓋。一是精準識別貧困對象。建議相關(guān)主管部門組織對全省建檔立卡的貧困人口進行“三個核實”，即核實貧困村、貧困戶、貧困人口的真實性，核實建檔立卡信息的真實性，核實脫貧戶和脫貧人口的真實性，精準識別貧困對象。二是科學實施分類指導(dǎo)。根據(jù)對貧困對象的摸底調(diào)查，按照一般貧困戶、低保貧困戶（有勞動能力和脫貧愿望的低保戶）、低保戶（無勞動能力和脫貧無望的低保戶）和五保戶（未成年人）四個不同類別，科學設(shè)定類別標準，嚴格區(qū)分貧困程度，實施分類指導(dǎo)。三是嚴格實行動態(tài)管理。建立完整的貧困信息數(shù)據(jù)庫，對已脫貧致富和不符合條件的扶貧對象在扶貧信息平臺上清楚地標識出來；對符合條件而沒有納入的扶貧對象和返貧對象，按程序規(guī)定識別登記，實行有進有出，動態(tài)管理。

2.因地制宜，不斷提高精準性

針對貧困村、貧困戶致貧的具體原因，按照“缺什么，補什么；需什么，幫什么”的原則，因地制宜、因戶施策、因人支招、精準滴灌、靶向治療，著力增強貧困人口內(nèi)生發(fā)展動力，突出強化以下扶貧措施：一是優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局。發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，強化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，增強糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品安全保障能力。二是推進產(chǎn)業(yè)扶貧。興產(chǎn)業(yè)，才能富一方百姓。要充分利用當?shù)貎?yōu)勢特色資源、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，因村因戶、分類指導(dǎo)實施產(chǎn)業(yè)扶貧，積極引導(dǎo)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作組織、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體參與扶貧開發(fā)工作，普遍推廣龍頭企業(yè)+貧困戶、專業(yè)合作社+貧困戶、專業(yè)大戶+貧困戶、農(nóng)業(yè)基地+貧困戶、旅游產(chǎn)業(yè)+貧困戶、勞務(wù)市場+貧困戶等多種產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，做到“一鄉(xiāng)一業(yè)”“一村一品”。三是推進安居扶貧。引導(dǎo)農(nóng)戶依法自愿有序流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化相輔相成，推進農(nóng)村貧困戶安居扶貧。各市、縣要在大幅度增加本級財政對精準扶貧投入的同時，重點整合危房改造、避險安置、易地搬遷、生態(tài)移民等項目資金、扶貧政策性資金和貸款，建立貧困戶危房改造資金專戶，保障居民基本住房需求。四是推進基礎(chǔ)設(shè)施扶貧。對貧困人口比較集中且基礎(chǔ)設(shè)施落后的地區(qū)，要整合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)項目資金，實施綠色興農(nóng)重大工程，解決生態(tài)惡化、公路不通、水不安全、電力不穩(wěn)、信息不暢等問題。

3.加強監(jiān)管，整合資金辦大事

由于專項資金管理存在“條塊分割、各自為陣”的痼疾，造成部分專項資金分配“撒胡椒面”，有限的財力資源被支解和分散使用，嚴重影響了財政資金績效。為此，一是要加大財政支持力度。地方政府及財政、扶貧等相關(guān)部門要加大支農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)力度，優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼政策，支持地方將專項資金進行統(tǒng)籌整合，集腋成裘，形成資金合力和杠桿效應(yīng)，采取成片推進的辦法，著力加強移民新區(qū)、新農(nóng)村示范區(qū)建設(shè)，以及解決水、電、路、訊、房、環(huán)境整治等突出問題。與此同時，鼓勵社會資本投入扶貧開發(fā)。二是要加大對中小企業(yè)的金融幫扶。深化拓展面向小微企業(yè)的小額貼息貸款、中小企業(yè)貸款擔保基金、中小企業(yè)金融性擔保業(yè)務(wù)等，從而發(fā)揮金融機構(gòu)對當?shù)刂行∑髽I(yè)的資金支持。對于散戶農(nóng)民，以土地、林木宅基地等資產(chǎn)為基礎(chǔ)，為小戶農(nóng)民提供抵押貸款。推廣農(nóng)業(yè)保險，發(fā)展小額扶貧保險以及其他特色農(nóng)村保險。三是要加大資金使用管理監(jiān)督。在資金管理上，建立扶貧資金專門賬戶，確保?？顚Ｓ?，定期總結(jié)資金使用狀況，發(fā)揮財政監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督作用，杜絕擠占、挪用等違規(guī)行為，合理使用扶貧資金，推動扶貧事業(yè)健康發(fā)展。

4.提質(zhì)增效，推進管理規(guī)范化

精準扶貧是一項系統(tǒng)工程，需要各級政府及相關(guān)部門合力共為。各級各相關(guān)部門要以提質(zhì)增效為核心，創(chuàng)新管理、完善機制、上下聯(lián)動，打好政策“組合拳”，推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作管理規(guī)范化、科學化、高效化。一是強化宣傳引導(dǎo)。利用“10.17全國扶貧日”等宣傳活動，大力宣傳精準扶貧活動面臨的新形勢、新任務(wù)、新要求，大力推廣扶貧攻堅中比較好的、行之有效的典型經(jīng)驗，大力弘揚扶貧濟困的傳統(tǒng)美德，營造全社會關(guān)注、支持、參與扶貧的濃厚氛圍。同時搭建社會扶貧愛心信息平臺，實現(xiàn)各類企業(yè)、社會組織與個人的捐贈意向與貧困戶脫貧需求有效對接。二是強化領(lǐng)導(dǎo)機制。進一步健全落實領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系扶貧開發(fā)工作制度，各級黨委政府主要負責人是扶貧開發(fā)工作的第一責任人，要把扶貧開放工作放在心上、抓在手上、扛在肩上，親自調(diào)研、親自部署、親自協(xié)調(diào)、親自督辦。分管負責人要具體抓，帶頭深入一線，開展精準扶貧工作；各級各部門主要負責人是部門扶貧第一責任人，要把改善貧困地區(qū)發(fā)展環(huán)境和條件作為本部門發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容，在資金、項目等安排上向貧困地區(qū)傾斜，要深入扶貧聯(lián)系村研究解決具體問題，以嚴和實的作風，精準發(fā)力，確保精準脫貧。三是強化績效考核。上級政府要改革貧困縣考核的“指揮棒”，將精準扶貧工作納入目標管理，把落實扶貧責任制、減少貧困人口、增加財政預(yù)算投入、整合部門資金、開展駐村幫扶和結(jié)對幫扶等作為主要考核指標，強化督促檢查和績效考核。相關(guān)監(jiān)督管理部門要以促進提高整合資金總體使用效益為目標，抓住資金管理、撥付和使用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強績效考核，促進項目資金及時撥付到位，保證項目實施順利推進，提高資金使用效益。

精準扶貧是我國扶貧開發(fā)政策的重大創(chuàng)新。一定要認真貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神，將精準扶貧工作落到實處，為實現(xiàn)全面脫貧和共同富裕目標打下堅實基礎(chǔ)。

責任編輯：夏曉暢

陳博睿，武漢輕工大學碩士研究生。研究方向：農(nóng)村區(qū)域發(fā)展。

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2095-5103（2016）20-0074-03