審批制改革任重道遠 簡政放權仍在路上
——泰州市高港區(qū)行政審批企業(yè)滿意度考察報告

□ 劉瑞強

審批制改革任重道遠 簡政放權仍在路上
——泰州市高港區(qū)行政審批企業(yè)滿意度考察報告

□ 劉瑞強

群眾對審批工作的滿意度是衡量改革成效的標準，群眾對審批改革的訴求是今后改革的出發(fā)點。通過在泰州市高港區(qū)各大園區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理者、從事審批服務的工作人員和企業(yè)家等群體中開展相關調(diào)研，其結果表明今后深化行政審批改革需要著重解決以下六大問題：一是行政審批權的市區(qū)一體化問題；二是行政審批權的相對集中化問題；三是行政審批的標準化和透明化問題；四是深化互聯(lián)網(wǎng)+審批服務的問題；五是涉批中介服務的市場化問題；六是審批服務隊伍的專業(yè)化問題。

審批改革；簡政放權；高港區(qū)

2011年，時任國務總理的溫家寶在總結審批改革成績時做了一個定性的判斷：我國的審批改革自2001年正式啟動以來，已經(jīng)取得了顯著的成績。不管是審批事項清理，還是審批權監(jiān)管，乃至審批流程優(yōu)化，國家和各級地方政府都做了不少的工作，也解決了許多現(xiàn)實的問題。從2011年到今天，我們依然在不斷改革，尤其是新一屆領導集體執(zhí)政后，中央要求一直在提，各地探索也一直在做。問題是，審批改革改到今天，我們并不確定改革的受益者是不是滿意，滿意的程度如何？尤其是作為經(jīng)濟發(fā)展中堅的企業(yè)，他們有沒有感受到審批改革的紅利？更為重要的是，我們需要知道，對今后進一步深化改革，企業(yè)還有哪些訴求？

一切改革都應該是從群眾中來，到群眾中去。為了放權于市場、還權于社會才開始的審批改革，也必須走群眾路線。群眾對審批工作的滿意是衡量改革成效的標準，群眾對審批改革的訴求是今后改革的出發(fā)點。這次調(diào)研，我們沒有采取常規(guī)的調(diào)查問卷的定量分析方法，而是采取座談和訪談的方式，從4月初到5月初，歷時近一個月，實地走訪了高港區(qū)范圍的所有園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，召開由園區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者、從事審批服務的工作人員和企業(yè)家參加的座談會十余場，匯總受訪企業(yè)關于行政審批的意見、建議、訴求百余條。歸納下來，我們感受今后深化審批改革要著重解決以下六個方面的問題。

一、關于行政審批權的市區(qū)一體化

基層工作人員和企業(yè)來回往返市區(qū)過程繁復周折。這次調(diào)研，我們感受到基層辦事人員和企業(yè)之間已經(jīng)形成了緊密的協(xié)同關系。為了項目審批，鄉(xiāng)鎮(zhèn)園區(qū)管理者也好，直接為企業(yè)代辦審批服務的工作人員也好，他們都在盡心盡力為企業(yè)提供周到便利的服務。但即使如此，企業(yè)仍然覺得辦事很麻煩、很折騰。

讓企業(yè)覺得麻煩和折騰的審批事項大多集中在市一級。目前高港區(qū)有權決定的審批事項太少，很多事項的審批權都在市里，并且分散在不同的部門。市一級審批部門不僅企業(yè)不熟悉，代辦的基層工作人員也不熟悉，雖然門不難進，臉也不難看，但事情辦起來很麻煩。因為往返次數(shù)實在太多。他們得在幾個部門之間來回跑，去一次就花一天時間。有的事項一次辦不完，比如遇不到具體經(jīng)辦的人或者有權蓋章的人，他們就隔天再跑。那么多審批事項、那么多部門都跑下來，到底要往返市里多少次，不管是企業(yè)還是代辦人員，都算不清了。

基層期盼能在高港區(qū)一級完成大部分事項的審批。建議加快行政審批權市區(qū)一體化改革，將更多審批事項的決定權下放到高港區(qū)一級。一方面堅持“市場優(yōu)先、能放盡放”的原則，全面梳理市級審批權限，除全市確需保留的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合平衡的審批事項外，凡是能直接下放的審批事項直接下放到高港區(qū)；凡是能夠委托下放給高港區(qū)的審批事項經(jīng)省政府同意后由省級部門直接委托下放給高港區(qū)。另一方面將法律法規(guī)賦予縣（區(qū)）級行使的權力歸還給高港區(qū)。如市規(guī)劃部門按照“規(guī)劃審批在市，執(zhí)行規(guī)劃在區(qū)”的原則將審批權限下放，規(guī)劃紅線劃定、“兩證一書”、建筑（規(guī)劃）總平面圖方案及建筑總體方案審查等項目同時下放；市住建局下放施工許可證的審批權限；消防支隊將審批前移；環(huán)保局將部分項目授權給高港區(qū)，等等。

二、關于行政審批權的相對集中化

審批中的部門協(xié)調(diào)會讓企業(yè)頭痛。十余次的座談會，總共六十余家企業(yè)參會，沒有一家企業(yè)提到審批項目不合理的問題，這說明從中央到省再到市區(qū)，審批項目的精簡已經(jīng)做得很到位，企業(yè)認可大部分審批項目的設置是合理的。讓企業(yè)感到頭痛的，是審批中經(jīng)常會有個別環(huán)節(jié)因為牽涉多個部門而辦不下來，要等政務中心或者區(qū)領導乃至市領導召開部門協(xié)調(diào)會才能辦成。協(xié)調(diào)會要有政府負責人牽頭才可以，但這不屬于常規(guī)工作，要等政府負責人把常規(guī)工作安排好才能召開，而且實際召開的時候，所有的相關部門都要有負責的人參加，有一個部門不能參加，協(xié)調(diào)會的效果就得打折扣。通常這樣的協(xié)調(diào)會要開的成，總要等上一段時間，時間有多久，不管是政務中心，還是企業(yè)，都無從預期。

審批中需要反復遞交材料也讓企業(yè)感到困惑。有時候一個審批事項，需要到兩個部門辦手續(xù)，而前后兩個部門都要求企業(yè)提供相同的材料；有時候一個審批事項雖然只涉及一個部門，但涉及該部門的好幾個科室，企業(yè)同樣被要求反復提交同一材料。理由是不同部門、不同科室有不同的法律要求，材料當然要自成一體，分別提供。對此，企業(yè)很無奈也很困惑：“政府不都是一家的嗎？我們來這里投資辦項目，是區(qū)里招引過來的，我們就認區(qū)里說話，區(qū)里對我們很熱情，態(tài)度也好，但是具體辦事的時候，要跑的部門實在太多了，我們希望能有一個牽頭的，有什么事情直接找這一個部門，材料交過去，你們自己去牽頭部門查看不就行了，你們政府內(nèi)部辦事總比我們老百姓一家一家的跑容易吧？”

行政審批權的相對集中可從根本上解決上述協(xié)調(diào)會困境和企業(yè)反復跑腿、材料重復提交的問題。建議加快相對集中許可權改革，將散落在各個部門的行政審批權聚合到一個部門來。這樣的工作優(yōu)勢是可以從整體和全局的角度，精簡審批環(huán)節(jié)、優(yōu)化審批流程。一方面可以整合審批事項，對審批事項進行歸并、壓縮。按照“業(yè)務全覆蓋、對接無縫隙、責任可追溯”的要求，取消重疊的審批，消除搭便車的審批，歸并同質(zhì)化的審批。另一方面可以對企業(yè)投資、城建項目、外商投資、技改項目等進行全流程模擬推演，在反復模擬推演的基礎上，建立起崗位職責清晰、審批權限明確、工作標準具體的“車間流水線”式的審批流程。

三、關于行政審批的標準化和透明化

無法預期審批時間和審批結果，是企業(yè)在辦理審批過程中的常態(tài)感受。有企業(yè)在座談中談到，“我們向辦事人員詢問辦理情況的時候，辦事人員會拿法律條文給我們看，說會嚴格按照法律規(guī)定辦理，讓我們回去等，問題是法律上規(guī)定的內(nèi)容，我們不能完全理解。辦事人員只說自己會依法辦事，但到底怎樣辦才算依法辦理，我們完全不知道，只能聽他們說?！边€有企業(yè)補充說：“有時候，看別的企業(yè)辦的比我們快，我們就去問，人家說是托熟人辦的，我們沒有熟人，只能再去問政府，辦事人員還是拿法律規(guī)定給我們看，說他們沒有違法辦事，我們也就沒有辦法催，但總感覺哪里不對勁?！?/p>

對審批信息不能明了確知，讓企業(yè)處于無助無力的狀態(tài)，不僅影響他們對政府審批服務的滿意度，也影響了政府的公信力。比如一個企業(yè)提到，對于某一項收費，法律規(guī)定了同樣的標準和數(shù)額，為什么有的企業(yè)可以緩交，他的企業(yè)就不可以呢？能不能緩交相關費用對于創(chuàng)業(yè)期的企業(yè)來說影響很大，什么樣的企業(yè)能緩交，滿足什么樣的條件能緩交，他們沒有平臺知道，也沒有渠道查詢，那么對于實踐中操作標準不統(tǒng)一的情況，他們只能理解為政府審批的不公正。

我們要想辦法把企業(yè)看不懂的審批術語從法律法規(guī)中拎出來，要有勇氣把群眾看不見的審批標準從抽屜里拿到桌面上。首要的一項工作是制作審批事項清單，把審批事項做成清單一項一項的列明。要按照“最小顆粒度”的要求去梳理，把審批事項細化到到最小單位，一個最小單位的審批事項對應唯一的申請人、唯一的業(yè)務辦理流程和唯一的申請材料。所有的審批事項都要全部曬出來。第二項工作是嚴格工作規(guī)范和裁量基準。對內(nèi)制作《業(yè)務手冊》，對外制作《辦事指南》，兩個相互對照，把審批條件里模糊的地方、有歧義的地方全部明確到位、具體到位，把工作人員可以自由裁量的地方全部找出來定標立準。工作人員嚴格按《業(yè)務手冊》提供全程無差別的審批服務，實現(xiàn)“誰來審批都一樣”；申請人依據(jù)《辦事指南》了解審批事項的申請條件、辦結時限、收費標準等關鍵信息，實現(xiàn)“誰去申請都可以”。

四、關于互聯(lián)網(wǎng)+審批服務

推進互聯(lián)網(wǎng)+審批服務，這個想法或者感受，并不是企業(yè)明確提出的訴求，而是我們在和企業(yè)交流之后，深感能力不足，跟不上群眾的期待，覺得政府必須要做的一件事。一個80后的創(chuàng)業(yè)者，做輪轂生意，全是海外訂單，為海外客戶定制個性化的輪轂。她不講困難，講得全是創(chuàng)業(yè)的熱情，她把自己的小公司做的紅紅火火，唯一的動力只來自于創(chuàng)業(yè)、守業(yè)的熱情。我們調(diào)研團隊十幾個人，在聽她滿懷激情講述愿景的時候，心里想的是，對于年輕一代的企業(yè)家或者創(chuàng)業(yè)者，我們能為他們做什么？我們怎樣做，才能跟上他們前進的步伐？她通過分析把握國際市場信息，把自己的小生意做到了“全球化”，把電子商務用到了極致。而我們的工作呢，反觀現(xiàn)有的審批工作，為市場服務的手段，還停留在手工操作的模式上，所謂的電子政務，無非是手工操作的“電子版”“網(wǎng)頁版”。電子政務遠遠落后于電子商務，政府服務能力遠遠低于市場的發(fā)展步伐，這是一種嚴重的不匹配。

互聯(lián)網(wǎng)+審批服務，其最重要的優(yōu)勢，是可以在理念和機制上實現(xiàn)對傳統(tǒng)審批模式的顛覆和創(chuàng)新。一方面是公開權力“開弓沒有回頭箭”。我們一直強調(diào)要規(guī)范審批，約束自由裁量權，我們也梳理出了審批事項清單，嚴格了工作標準，但我們還差互聯(lián)網(wǎng)的臨門一腳。當我們把梳理出來的審批清單全部編碼上網(wǎng)，把制作出的“業(yè)務手冊”“審批流程圖”和“辦事指南”全部上傳，同時配備電子監(jiān)察系統(tǒng)對審批行為全程即時跟蹤，并搭建績效系統(tǒng)開放群眾評議和社會監(jiān)督，此時，開弓就已經(jīng)沒有了回頭箭，全部環(huán)節(jié)的審批行為都處于可視化、可追蹤的狀態(tài)，全部流程的審批權都運行在陽光之下。

另一方面是服務群眾“全過程無止境”。一是大力推動“申辦材料格式化、標準化”，便利網(wǎng)上前臺受理。通過配備二代身份證讀卡器等設備，充分運用電子證照有效功能，實現(xiàn)跨地域、跨部門、跨層級的信息聯(lián)動，可避免讓辦事人反復提交證照、反復填寫表格。二是建立政府數(shù)據(jù)資源互聯(lián)共享機制，打破部門間信息壁壘，消除行政審批中的“信息孤島”現(xiàn)象，做實網(wǎng)上審批的后臺支撐，支撐企業(yè)和群眾辦事手續(xù)由繁變簡，辦事形式由暗變明，辦事速度由慢變快。

五、關于涉批中介服務的市場化

企業(yè)對涉批中介服務的感受集中在兩點上，一個是貴，一個是慢。比如房屋質(zhì)量鑒定收費，有企業(yè)認為，和這個鑒定的技術含量相比，向他們工廠收取幾十萬元的費用，實在太貴了，政府要管他們，這是必要的，但是這項鑒定技術，成本有那么高嗎？他們覺得花費幾十萬元購買這項鑒定服務，實在不值。調(diào)研中企業(yè)一致反映，那些和政府有一定關系，辦事比較快、報批比較容易通過的中介公司，費用更貴。

比費用貴還讓企業(yè)抓狂的是“慢”。企業(yè)普遍反映在消防審核、環(huán)評報告、施工圖審查這三個審批事項上，花的時間太長。有時候一次通不過，要審兩次，特別是重大的環(huán)評項目，初審之后還要組織專家再進行評審，一來二去，耗時巨大，而且完全不能預期。從總的情況來看，環(huán)評、能評、安評、審圖等中介服務時限太長的問題，已經(jīng)不是個別現(xiàn)象，有時甚至占到整個許可項目審批時限的三分之二以上，極大地影響了行政審批效率。

讓中介服務費用降下來，把中介服務質(zhì)量提上去，辦法只能有一個，就是加快中介服務的市場化改革。第一，梳理中介服務事項并做成清單向社會公布。將處于政府和市場之間，說不清道不明的權力邊緣地帶，向社會公開，接受“陽光殺菌”。第二，開放中介市場，實現(xiàn)充分競爭。面向全社會公開招納中介機構，打破行業(yè)壟斷和區(qū)域壟斷。只要符合資質(zhì)要求，經(jīng)審核備案后即可隨時入駐。第三，建立中介信息平臺，發(fā)布中介清單和中介機構資質(zhì)信息，并即時公布中介機構的服務業(yè)績、社會評價和信用等級，加強對中介機構的監(jiān)督監(jiān)管。第四，推動中介服務事項的分類改革。普通的中介服務事項，實行形式審查與技術審查分離的模式；區(qū)域性的中介服務事項，由審批部門承擔提供統(tǒng)一的評審評估服務的責任；涉及公共利益的重大審批事項，設置更嚴格的審批前置條件，不僅要技術初審，還要結果復審。

六、關于審批服務隊伍的專業(yè)化

今后的審批制度改革，是一項系統(tǒng)工程，對審批工作隊伍的能力和素質(zhì)提出了更高、更新的要求。不管是審批權的市區(qū)一體化，還是行政審批局的建設運行，抑或互聯(lián)網(wǎng)+審批服務的落地，都代表著某種新的工作理念和工作規(guī)范。市級審批權下放以及審批局的組建，使得區(qū)一級的審批工作量加大，業(yè)務范圍變寬，審批人員的工作能力和業(yè)務水平亟需增強；審批事項的清單化管理和審批流程的標準化操作，要求時限縮短、效率提升，也必然給審批人員帶來更多壓力和工作負荷；互聯(lián)網(wǎng)+審批服務，則要求審批人員除了精通業(yè)務流程還要熟練掌握信息化工作手段。

為完成以上工作，保障各項改革措施順利進行，必須加強行政審批人員和項目代辦員隊伍建設，通過定期業(yè)務培訓和掛崗跟班鍛煉，全力打造兩支相對穩(wěn)定的專業(yè)化審批服務隊伍。一個是專業(yè)化審批隊伍。可以從原審批部門劃轉(zhuǎn)大量審批業(yè)務骨干，讓他們一開始就參與到審批流程再造工作，在行政審批局正式運行后，就能立刻轉(zhuǎn)變?yōu)閷徟ぷ鞯闹袌粤α?。因此，高港區(qū)必須在組建專業(yè)化的審批隊伍上下功夫，通過部門劃轉(zhuǎn)、招考選調(diào)、強化培訓等多種方式，鍛造一支政治思想好、業(yè)務素質(zhì)強、服務態(tài)度好的專業(yè)化審批隊伍，才能確保行政審批局組建后各項工作正常有序運轉(zhuǎn)。

另一個是項目代辦員隊伍。在原有代辦服務的基礎上，可通過政府購買服務的方式，進一步充實無償代辦服務隊伍。對企業(yè)設立，可設無償代辦服務窗口，實行一口接件，一口統(tǒng)一發(fā)證；對企業(yè)投資項目，代辦人員全程無償代辦。從指導項目單位編制辦理全程審批的計劃安排，幫助項目單位提前準備好所需的申請材料，到協(xié)調(diào)解決遇到的審批問題，督促項目單位盡快申報辦理各項審批及手續(xù)，代辦人員全程參與，同時做好跟蹤記錄。

責任編輯：喬詠波

劉瑞強，泰州市委黨校校務委員，講師。研究方向：當代中國政治。

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2095-5103（2016）20-0017-03