農(nóng)村住房抵押的制度設(shè)計(jì)

文/劉襄楠　郄龍騰

農(nóng)村住房抵押的制度設(shè)計(jì)

文/劉襄楠郄龍騰

農(nóng)村住房抵押是推動農(nóng)村金融改革的重大突破，農(nóng)民通過對自有住房進(jìn)行抵押融資，對于促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)民增收具有重要意義。根據(jù)“房地一體”主義，農(nóng)民在抵押時(shí)應(yīng)將房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)一并抵押，但根據(jù)現(xiàn)有的法律制度，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受到一定限制，盡管黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為農(nóng)民住房抵押試點(diǎn)工作提供了政策支持，但具體如何去落實(shí)還需要制度設(shè)計(jì)，本文擬通過介紹現(xiàn)有制度上的困境，參考相關(guān)地方實(shí)踐和相關(guān)理論研究，提出相關(guān)建議。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)；現(xiàn)有制度；抵押試點(diǎn)；改革完善

2015年8月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》指出：“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押?！边@為住房抵押的實(shí)現(xiàn)提供了政策依據(jù)，這一政策具有理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

首先，宅基地使用權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)在權(quán)利性質(zhì)和功能上具有一致性，即利用土地建造建筑物或者構(gòu)筑物。在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)法律體制環(huán)境下，國有建設(shè)用地使用權(quán)的抵押已經(jīng)成為常態(tài)，為當(dāng)事人融資和發(fā)展生產(chǎn)以及解決資金短缺問題提供了非常便利的條件。在理論上，宅基地使用權(quán)也應(yīng)當(dāng)和國有建設(shè)用地使用權(quán)一樣成為在市場上自由流轉(zhuǎn)抵押的客體，但基于保障農(nóng)民住有所居和社會的安全穩(wěn)定，國家在立法的過程中禁止宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)。但這與社會的發(fā)展要求，農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收益的現(xiàn)實(shí)需要相背離。基于“法律尊重市場規(guī)律”的原則，有必要為現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求提供法律上的支持。此次新一輪的土地改革旨在為農(nóng)民房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)一并抵押提供試點(diǎn)，為進(jìn)一步的立法積累經(jīng)驗(yàn)總結(jié)教訓(xùn)。

其次，從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，農(nóng)民住房包括房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)這兩部分權(quán)益，即法律上堅(jiān)持“分離主義”主義的立法模式，但是農(nóng)民在進(jìn)行處分包括抵押等流轉(zhuǎn)住房的時(shí)候，法律上又要求實(shí)行“房地一體”主義，但是《擔(dān)保法》規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押，這就陷入了困境，如果允許宅基地使用權(quán)能夠抵押將為農(nóng)民住房抵押廓清制度障礙。此次改革試點(diǎn)為農(nóng)民住房抵押提供試點(diǎn)，對于未來農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收益將提供制度保障。

一、農(nóng)民住房抵押的設(shè)立條件

1.首先是對抵押權(quán)人要求

對于抵押權(quán)人的范圍，是否包括其他組織和城鎮(zhèn)居民。從現(xiàn)有制度環(huán)境以及國家對于農(nóng)民住房抵押“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)”的要求來講，抵押權(quán)人的范圍應(yīng)限制在金融機(jī)構(gòu)，其他組織或者城鎮(zhèn)居民不應(yīng)包括在內(nèi)。否則，城鎮(zhèn)居民將通過農(nóng)民住房抵押的方式獲取農(nóng)村宅基地使用權(quán)，這與現(xiàn)有法律制度是相違背的。同時(shí)，由于農(nóng)民住房抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)以后，受讓人范圍有所限制，很多金融機(jī)構(gòu)不愿積極參與進(jìn)來，這將有損農(nóng)民住房抵押的實(shí)現(xiàn)，因此國家有必要扶持特定金融機(jī)構(gòu)，為農(nóng)民住房抵押的實(shí)現(xiàn)提供支持。

2.其次是否應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織同意

針對農(nóng)民在自有住房設(shè)立抵押權(quán)是否須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織同意，有學(xué)者主張?jiān)摰盅恨r(nóng)民須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織同意，其理由是由于住房所占范圍的宅基地所有權(quán)是本集體經(jīng)濟(jì)組織的，而且農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)是無償取得的，其在設(shè)立住房抵押時(shí)涉及到宅基地使用權(quán)抵押問題，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過本集體經(jīng)濟(jì)組織的同意。另有學(xué)者主張，農(nóng)民在住房上設(shè)立抵押不許經(jīng)過本集體經(jīng)濟(jì)組織的同意，其所持理由是：農(nóng)民在住房上設(shè)立抵押權(quán)，抵押權(quán)的客體范圍包括房屋和宅基地使用權(quán)，農(nóng)民對房屋擁有所有權(quán)，對宅基地使用權(quán)一并抵押并不會改變宅基地所有權(quán)的性質(zhì)，所以不需要經(jīng)過本集體經(jīng)濟(jì)組織的同意。筆者支持第二種意見，如果需要經(jīng)過本集體經(jīng)濟(jì)組織的同意，基于農(nóng)村的復(fù)雜情況，最終農(nóng)民住房抵押的實(shí)現(xiàn)會成為泡影。

二、農(nóng)民住房抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的法律后果

1.首先抵押物處置時(shí)受讓人的范圍界定

在通常情況下，抵押權(quán)可以折價(jià)、拍賣、變賣的方式實(shí)現(xiàn)。但基于農(nóng)村宅基地的特殊性，其受讓人范圍是否應(yīng)有所限制值得考慮。實(shí)踐中，有的地方規(guī)定，受讓人僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織的村民；有的地方規(guī)定受讓人沒有限制；還有一些地方規(guī)定，受讓人僅限于擁有戶籍的人。筆者考慮，雖然從我們國家現(xiàn)有的法律制度來看，受讓人的范圍僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但是在新一輪的改革試點(diǎn)中如果仍然堅(jiān)持這種這種法勢必會影響農(nóng)民住房抵押的進(jìn)行，因?yàn)槭茏屓朔秶艿较拗埔院?，金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)民不能償還到期債務(wù)以后，其抵押物將很難變現(xiàn)，這就會影響金融機(jī)構(gòu)的積極性，最終影響農(nóng)民住房抵押的進(jìn)行。所以抵押物處置時(shí)受讓人不應(yīng)受到限制。

2.其次抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，宅基地使用權(quán)的處置方式

農(nóng)民在住房上設(shè)立抵押權(quán)時(shí)，宅基地使用權(quán)應(yīng)一并抵押，在農(nóng)民到期不能履行債務(wù)的時(shí)候，其宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)如何處置。對此國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》指出：“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置應(yīng)與商品住房制定差別化規(guī)定?！币虼嗽谖磥碇贫仍O(shè)計(jì)時(shí)，農(nóng)民在處置抵押物時(shí)其宅基地使用權(quán)根據(jù)不同的受讓人可以有不同的處理方式。一、當(dāng)受讓人是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的時(shí)候，由于其享有取得宅基地使用權(quán)的資格，因此其可取得宅基地使用權(quán)。二、當(dāng)受讓人是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人時(shí)，特別是城鎮(zhèn)居民，由于現(xiàn)有的法律不允許其取得宅基地使用權(quán)，但是其取得的房屋所有權(quán)必須依附于特定的土地權(quán)源，在這種情況下賦予受讓人取得對宅基地所有權(quán)的租賃權(quán)對于解決農(nóng)民住房抵押物的實(shí)現(xiàn)可以有很好合理的法律解釋。

［1］姜振穎.改革完善我國農(nóng)村宅基地法律制度探究［J］.河南社會科學(xué).2015（11）

［2］房紹坤.農(nóng)民住房抵押之制度設(shè)計(jì)［J］.法學(xué)家.2015（6）.

［3］賴麗華，謝德誠.農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)融資擔(dān)保法律制度研究［J］.農(nóng)業(yè)考古.2015（6）.

［4］毛維國.農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)制度研究［J］.法學(xué)論壇.2012（7）.

［5］馮霞.宅基地轉(zhuǎn)讓后還能要回來嗎［J］.法律天地.2012（12）.

（作者單位：河北大學(xué)政法學(xué)院）

劉襄楠（1988—），女，漢族，河北邢臺人，碩士研究生在讀，現(xiàn)就讀河北大學(xué)政法學(xué)院，民商法學(xué)專業(yè)。

郄龍騰（1989—），男，漢族，河北邢臺人，碩士研究生在讀，現(xiàn)就讀河北大學(xué)政法學(xué)院，民商法學(xué)專業(yè)。