當(dāng)前戶籍改革立法路徑的思考

◎遲松劍

當(dāng)前戶籍改革立法路徑的思考

◎遲松劍

通過剖析戶籍管理立法中存在的問題，提出我國(guó)戶籍制度改革應(yīng)依賴立法和政策兩條腿走路：一是通過法律完善戶籍制度本身應(yīng)有的人口管理職能，目前比較可行的做法是對(duì)1958年頒布的《戶口登記條例》進(jìn)行修訂；二是通過政策對(duì)與戶籍制度掛鉤的眾多公共服務(wù)和社會(huì)福利重新作出安排。

戶籍改革；立法；政策；路徑

我國(guó)的戶籍管理是國(guó)家的一項(xiàng)基本行政管理制度，是政府對(duì)所轄居民和住戶的基本狀況進(jìn)行登記并管理的一項(xiàng)法律制度。新中國(guó)成立以來，戶籍管理承載了人口遷移調(diào)控、社會(huì)福利分配和土地承包權(quán)獲取等功能，因此戶籍管理被認(rèn)為是造成城鄉(xiāng)差距、社會(huì)福利分配不均等諸多社會(huì)問題的根源[1]。然而戶口管理是依法搜集、確認(rèn)和提供本國(guó)住戶居民的公民身份、親屬關(guān)系和法定住址等人口基本信息的國(guó)家行政管理，1958年頒布的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》（簡(jiǎn)稱《戶口登記條例》）全文24條，并沒有任何條款與公民的社會(huì)福利和社會(huì)資源分配相聯(lián)系，有聯(lián)系的是某種社會(huì)資源的稀缺，因此，解決當(dāng)前所謂的戶籍管理問題，其實(shí)應(yīng)該解決的是發(fā)展問題。如解決異地高考問題，與戶口管理無關(guān)，應(yīng)是解決國(guó)家教育資源均衡發(fā)展問題。又如，我國(guó)大量無戶口人員存在的原因，其實(shí)與戶口管理也無關(guān)，重要原因之一是一些地方計(jì)劃生育政策強(qiáng)行與戶口管理捆綁，將繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等作為戶口登記的前置條件。因此，討論戶籍制度改革時(shí)，應(yīng)將對(duì)戶籍制度本身人口管理職能的完善與對(duì)社會(huì)利益分配制度的重新安排分開。

法律規(guī)范現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)行戶籍管理法律規(guī)范體系包括《戶口登記條例》、《中華人民共和國(guó)居民身份證法》（簡(jiǎn)稱《居民身份證法》）和《居住證暫行條例》以及其他部門規(guī)章和相關(guān)政策，前兩者由全國(guó)人大常委會(huì)制定，屬于法律，《居住證暫行條例》由國(guó)務(wù)院制定，屬于行政法規(guī)。

實(shí)踐中，規(guī)范戶籍管理更多的是國(guó)務(wù)院及公安部發(fā)布的規(guī)范性文件及部門規(guī)章。如1997年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點(diǎn)方案》；1998年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問題的意見》；2001年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，提出小城鎮(zhèn)戶籍制度改革要全面推進(jìn)；2011年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，提出要分類明確戶口遷移政策，逐步實(shí)行暫住人口居住證制度；2014年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》。此外，公安部多次發(fā)布便民措施，對(duì)戶籍管理政策作出調(diào)整，如2003年發(fā)布的《公安部三十項(xiàng)便民利民措施》中，涉及戶籍管理的就有7項(xiàng)。

從戶籍管理法律淵源看，規(guī)范體系由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章構(gòu)成，分布結(jié)構(gòu)合理。但從學(xué)界的研究或社會(huì)管理實(shí)踐看，呼吁出臺(tái)《戶籍法》，其實(shí)意并非出臺(tái)一部全新的《戶籍法》，而是適時(shí)對(duì)《戶口登記條例》進(jìn)行修訂。

《戶籍法》立法歷程

21世紀(jì)以來，《戶籍法》立法越來越受到重視，全國(guó)人大和全國(guó)政協(xié)會(huì)議上不斷有代表提出相關(guān)提案（2000-2006年），并一度列為人大常委會(huì)立法預(yù)備項(xiàng)目（2007-2011年），但遺憾的是《戶籍法》至今沒有出臺(tái)，仍處于討論和立法調(diào)研階段。筆者認(rèn)為，《戶籍法》“難產(chǎn)”的原因有兩方面內(nèi)容：

1.對(duì)《戶籍法》的功能存在錯(cuò)位理解

改革開放30多年來，以地方政府名義推出的戶籍制度改革鮮有成功，其根本原因在于，這些改革的目標(biāo)指向往往不是戶籍制度本身，而是與戶籍制度掛鉤的眾多社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度[2]。筆者認(rèn)為，期待出臺(tái)一部《戶籍法》就能夠解決戶籍制度改革及其目前與戶籍制度捆綁的諸多利益分配問題，是對(duì)戶籍立法應(yīng)有內(nèi)容的曲解。

2.忽視了法律須逐步完善的客觀規(guī)律

一般基本法律的修訂周期是十年左右，修訂的原因可能是立法技術(shù)變革、立法理念的轉(zhuǎn)變以及為了與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。因此，我們不能期待出臺(tái)的《戶籍法》是一步到位的，應(yīng)該在修訂時(shí)把時(shí)機(jī)成熟能解決的問題確定下來，對(duì)有爭(zhēng)議時(shí)機(jī)不成熟的問題先擱置，待日后再補(bǔ)充完善。

完善立法路徑

1.厘清戶籍改革包含的內(nèi)容

2013年公安部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在總結(jié)改革開放以來的戶籍制度改革時(shí)表示，“戶籍上附著的利益較多，需要逐步剝離。戶籍管理制度本身的改革并不復(fù)雜，核心的問題在于許多公共服務(wù)和社會(huì)福利政策與戶籍掛鉤”[3]。仔細(xì)分析不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的戶籍制度改革其實(shí)應(yīng)包含兩部分內(nèi)容：一是戶籍制度本身的完善，即如何還原戶籍制度本身的人口管理職能。二是通過改革戶籍管理對(duì)當(dāng)前與戶籍制度掛鉤的眾多公共服務(wù)和社會(huì)福利政策重新作出安排，即如何解決其他附著在戶籍制度之上的問題。

2.戶籍改革應(yīng)依賴法律和政策兩條腿走路

國(guó)家戶籍制度改革應(yīng)依靠法律和政策，他們承擔(dān)不同的功能，互為補(bǔ)充。戶籍改革的第一部分內(nèi)容明確，相對(duì)穩(wěn)定，隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化較小，適合用法律來調(diào)整。目前比較可行的做法是對(duì)《戶口登記條例》進(jìn)行修訂，把法律名稱變?yōu)椤稇艨诘怯浄ā?。因?yàn)椤稇艨诘怯浄ā犯咏鼞艏芾碜陨淼娜丝诠芾砺毮?，可以舍棄多年來人們?duì)《戶籍法》的太多不合理期望。第二部分內(nèi)容情況復(fù)雜，需要作出靈活、及時(shí)地安排，因此更適合通過政策來調(diào)整。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，并勾畫出了戶籍改革的方向。2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》公布，改革目標(biāo)是到2020年，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，這是對(duì)十八屆三中全會(huì)確定的戶籍改革方向的頂層設(shè)計(jì)操作化，指明了改革的具體路徑，并給出了時(shí)間表和路線圖，很好地體現(xiàn)了政策調(diào)整的優(yōu)勢(shì)。

《戶口登記條例》修訂的建議

1.符合當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民群眾利益

戶籍制度是一項(xiàng)國(guó)家行政管理制度，其基本功能是通過戶口登記確認(rèn)公民身份，并不具有直接分配社會(huì)公共資源的功能，許多地區(qū)和部門將戶籍制度作為公民獲得平等權(quán)利的前置性條件，已經(jīng)偏離了戶籍制度應(yīng)有的功能定位。對(duì)于戶籍制度本身的改革，應(yīng)遵循國(guó)際慣例建立以身份證管理為主的一元戶籍制，將就業(yè)、教育和醫(yī)療等社會(huì)福利體制逐步與戶籍制度脫鉤，保留其維護(hù)社會(huì)治安、人口登記與統(tǒng)計(jì)以及作為制訂國(guó)策依據(jù)等功能。但是這需要時(shí)間、需要經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展、需等待地區(qū)差異進(jìn)一步減小，因此對(duì)多份兩會(huì)提案中涉及的賦予公民“遷徙自由”權(quán)利，應(yīng)作出有條件逐步實(shí)施的規(guī)定，待條件成熟時(shí)再進(jìn)一步調(diào)整。

2.吸納固化現(xiàn)行合理規(guī)定

《戶口登記條例》頒布后，社會(huì)生活發(fā)生了巨大變化，一些重要的戶籍管理規(guī)定由后來新制訂的政策予以調(diào)整，因此，在進(jìn)行修訂時(shí)，應(yīng)將這些政策給予吸納固化，穩(wěn)定銜接。如《戶口登記條例》第七條規(guī)定，嬰兒出生后一個(gè)月以內(nèi)，由戶主、親屬、撫養(yǎng)人或者鄰居向嬰兒常住地戶口登記機(jī)關(guān)申報(bào)出生登記。而1998年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問題的意見》中第一條就對(duì)前述規(guī)定進(jìn)行了調(diào)整，明確實(shí)行嬰兒落戶隨父隨母自愿的政策，這一規(guī)定得到了群眾的肯定，在修訂時(shí)應(yīng)予以明確。又如，《戶口登記條例》第六條規(guī)定，公民應(yīng)當(dāng)在經(jīng)常居住的地方登記為常住人口。然而2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，對(duì)公民的戶口遷移作出了多標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，這顯然與以單一居住地為條件的規(guī)定不同，在修訂時(shí)也應(yīng)予以交待。

3.刪改已棄用條文

《戶口登記條例》于1958年頒布施行，其中有一些條文是以當(dāng)時(shí)社會(huì)生活情況為背景設(shè)計(jì)的，如第三條規(guī)定，農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、鹽業(yè)、林業(yè)、牧畜業(yè)、手工業(yè)等生產(chǎn)合作社的戶口，由合作社指定專人，協(xié)助戶口登記機(jī)關(guān)辦理戶口登記；合作社以外的戶口，由戶口登記機(jī)關(guān)直接辦理戶口登記。但現(xiàn)實(shí)是，合作社制度早已退出歷史舞臺(tái)，與該制度相適應(yīng)的戶口登記規(guī)定自然也遭棄置。再如《戶口登記條例》頒布時(shí)，國(guó)家實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，當(dāng)時(shí)的戶籍制度與公民的生活供給密切相關(guān)，非農(nóng)業(yè)戶口公民憑借糧票和肉票等票證領(lǐng)取配額定量的生活用品，這使城市公民更加依賴其戶籍所在地[4]。《戶口登記條例》中基于糧油等生活資料按人口供應(yīng)為背景設(shè)計(jì)的規(guī)定，當(dāng)前也已被棄用。因此，在修訂《戶口登記條例》時(shí)，應(yīng)將這些已棄用條文刪除。

4.協(xié)調(diào)與其他法律銜接問題

一是形成協(xié)調(diào)的戶籍管理法律體系。目前行政法規(guī)以上的戶籍管理法律體系包括《戶口登記條例》、《居民身份證法》和《居住證暫行條例》等，其中《居民身份證法》經(jīng)過多次修訂，相對(duì)較為成熟，實(shí)現(xiàn)了以公民個(gè)人為單位的管理，與戶口登記以戶為單位進(jìn)行管理互為補(bǔ)充。如《戶口登記條例》頒布時(shí)，國(guó)家人口基本靜止，與當(dāng)前全國(guó)1/6的人口處于流動(dòng)狀態(tài)差異巨大，因此2015年國(guó)務(wù)院頒布了《居住證暫行條例》。在修訂《戶口登記條例》時(shí)，應(yīng)對(duì)居民身份證件制度和居住證制度作出說明。二是處理與其他法律的銜接，包括內(nèi)容、概念和立法技術(shù)等方面。如《戶口登記條例》中第十二條規(guī)定，被逮捕的人犯，由逮捕機(jī)關(guān)在通知人犯家屬的同時(shí)，通知人犯常住地戶口登記機(jī)關(guān)注銷戶口。這里人犯的概念在《刑事訴訟法》中已經(jīng)規(guī)范為犯罪嫌疑人，在修訂時(shí)，應(yīng)予以調(diào)整。

5.規(guī)范戶籍管理的相關(guān)概念

在社會(huì)管理實(shí)踐中，一些戶籍管理概念存在歧義，需要在《戶口登記條例》修訂時(shí)，給予明確。其中最為突出的是常住人口，《戶口登記條例》第六條規(guī)定，公民應(yīng)當(dāng)在經(jīng)常居住的地方登記為常住人口，一個(gè)公民只能在一個(gè)地方登記為常住人口。公安機(jī)關(guān)在公民戶籍管理中對(duì)常住人口概念的使用都基于此項(xiàng)規(guī)定，如公安機(jī)關(guān)為公民辦理戶口登記時(shí)建立的內(nèi)部留存檔案名稱為《常住人口登記表》，發(fā)放給公民的《居民戶口簿》中公民個(gè)人頁名稱為《常住人口登記卡》。但在今天的社會(huì)生活管理實(shí)踐中，常住人口這一概念被社會(huì)熟知的含義卻是在一個(gè)地方居住半年或六個(gè)月以上的人口，包括戶籍人口也包括流動(dòng)人口，如十年一次的人口普查數(shù)據(jù)對(duì)常住人口概念的使用以及統(tǒng)計(jì)部門每年在全國(guó)和地方人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，對(duì)常住人口的表述均為居住半年以上的人口。此外，公安機(jī)關(guān)每年的人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也會(huì)使用戶籍人口，而不是常住人口。因此，在修訂《戶口登記條例》時(shí)，有必要對(duì)常住人口這一概念進(jìn)行重新界定，規(guī)避歧義。

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[1][4]趙新影，趙繼穎，李丹. 我國(guó)戶籍制度改革的對(duì)策研究. 邊疆經(jīng)濟(jì)與文化，2015，（4）．

[2]萬川. 當(dāng)代中國(guó)戶籍制度改革的法學(xué)思考. 北京社會(huì)科學(xué)，2012，（4）.

[3]陳磊，張晶鑫．新型戶籍制度“新”在哪里. [2014-08-06]. http://www.legalweekly.cn/index.php/ Index/article/id/5713

（作者單位：北京警察學(xué)院治安系）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.12.019 ■ 編輯：田佳奇