旅游安全合作：瀾湄區(qū)域和平發(fā)展新路徑

馬 超

旅游安全合作：瀾湄區(qū)域和平發(fā)展新路徑

馬 超

近年來(lái)，中國(guó)成為湄公河流域國(guó)家重要旅游客源國(guó)，發(fā)生在瀾湄域內(nèi)的涉及中國(guó)公民的旅游安全事件增多并表現(xiàn)出受侵害程度深和分布地域廣的新特征，旅游安全合作成為實(shí)現(xiàn)瀾湄區(qū)域和平發(fā)展亟需擴(kuò)展的領(lǐng)域。面對(duì)在旅游安全合作機(jī)制建設(shè)上的缺失和復(fù)雜挑戰(zhàn)，瀾湄合作機(jī)制應(yīng)在共建“一帶一路”戰(zhàn)略下遵循亞洲安全觀要求，依托已有非傳統(tǒng)安全合作平臺(tái)，建立并完善旅游安全合作機(jī)制，以低敏感領(lǐng)域的旅游安全合作推動(dòng)更高層次的安全合作，共同面對(duì)日益復(fù)雜的非傳統(tǒng)安全形勢(shì)對(duì)瀾湄旅游合作帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

2016年初，惠及3.26億人的瀾湄合作機(jī)制正式誕生，成為瀾湄區(qū)域打造命運(yùn)共同體，促進(jìn)地區(qū)和平發(fā)展的又一成功案例。在瀾湄合作中，旅游合作是瀾湄六國(guó)三大務(wù)實(shí)合作支柱與五個(gè)優(yōu)先合作領(lǐng)域的重要內(nèi)容。盡管六國(guó)旅游合作已成果豐碩，但近年來(lái)區(qū)域內(nèi)發(fā)生的涉及中國(guó)公民的暴力襲擊、欺詐宰客、綁架等案件屢見(jiàn)不鮮。本文旨在探討瀾湄合作機(jī)制中的旅游安全合作路徑，促進(jìn)瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體發(fā)展。

瀾湄旅游安全合作現(xiàn)狀及動(dòng)力

旅游業(yè)是瀾湄國(guó)家可持續(xù)發(fā)展重要?jiǎng)恿?lái)源，部分國(guó)家更是將旅游業(yè)作為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，瀾湄國(guó)家間開(kāi)展旅游安全合作有著厚實(shí)的合作基礎(chǔ)。

旅游人次逐年攀升

據(jù)中國(guó)國(guó)家旅游局統(tǒng)計(jì)，2014年中國(guó)出境旅游人數(shù)首次過(guò)億，達(dá)到1.07億，其中出國(guó)旅游目的地排名前9位的國(guó)家中，泰國(guó)、越南位列其中。2015年，泰國(guó)更是連續(xù)四個(gè)季度位列中國(guó)旅行社出境旅游組織人次排名前十位目的地國(guó)家或地區(qū)之中，越南兩次位列其中。中國(guó)與湄公河五國(guó)公民來(lái)往日益成為區(qū)域內(nèi)旅游業(yè)新常態(tài)。

旅游安全事件頻發(fā)警示加強(qiáng)旅游安全合作

近年來(lái)，區(qū)域內(nèi)多次發(fā)生旅游安全事件。比較典型的有：2014年3月馬航飛機(jī)失聯(lián)，事件影響涉及瀾湄多國(guó)；2015年8月，泰國(guó)四面佛景點(diǎn)附近發(fā)生爆炸，造成20人遇難等等。旅游安全事件嚴(yán)重影響瀾湄六國(guó)旅游業(yè)發(fā)展，甚至給國(guó)家間關(guān)系造成負(fù)面影響，警示瀾湄國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)旅游安全合作。

瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體進(jìn)程加速

從2014年提出倡議至今，瀾湄合作已舉行了三次高官會(huì)、三次工作組會(huì)和一次外長(zhǎng)會(huì)。在2016年瀾湄合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議峰會(huì)上，各方共同發(fā)表了《三亞宣言》與《產(chǎn)能合作聯(lián)合聲明》，六國(guó)將加強(qiáng)政治安全、經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)人文三大重點(diǎn)領(lǐng)域合作，現(xiàn)階段重點(diǎn)在互聯(lián)互通、產(chǎn)能、跨境經(jīng)濟(jì)、水資源、農(nóng)業(yè)和減貧五個(gè)優(yōu)先方向開(kāi)展合作。這為瀾湄合作提供政治指導(dǎo)和強(qiáng)勁動(dòng)力，更為打造瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體助力。

六國(guó)非傳統(tǒng)安全合作經(jīng)驗(yàn)豐富

2011年簽署的《中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作工作會(huì)議聯(lián)合聲明》將上述四國(guó)安全合作關(guān)系推上了新的高度，構(gòu)筑了前所未有的執(zhí)法合作關(guān)系。截至2016年3月，四國(guó)已圓滿完成43次聯(lián)合巡邏執(zhí)法。這一執(zhí)法安全合作機(jī)制有效地維護(hù)了湄公河河道航行安全和沿岸社會(huì)穩(wěn)定，為湄公河流域及沿線旅游資源開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。這一執(zhí)法模式可納入瀾湄合作機(jī)制中，為六國(guó)旅游安全合作提供良好的借鑒價(jià)值。

瀾湄六國(guó)旅游安全合作面臨挑戰(zhàn)

旅游發(fā)展持續(xù)向好態(tài)勢(shì)下，不可忽視的是中國(guó)公民在湄公河五國(guó)旅行時(shí)遭侵害事件逐年增多，旅游不安全狀況呈現(xiàn)規(guī)律性特征。

一是涉及旅游安全事件的類型增多。中國(guó)公民赴湄公河五國(guó)旅游目的地和旅游項(xiàng)目已從濱海旅游、都市旅游向山地旅游、叢林旅游擴(kuò)展，其所遭遇到的旅游安全事件類型不斷增多。如2016年1月，三名中國(guó)公民在老撾遭遇路邊爆炸物襲擊；2014年1月至2015年4月，僅在柬埔寨就發(fā)生5起中國(guó)游客溺水事件，造成五名中國(guó)游客身亡等。二是旅游安全事件遍布瀾湄流域各國(guó)，發(fā)生地域分散。五國(guó)幾乎都曾發(fā)生過(guò)涉及中國(guó)公民的旅游安全事件，如2015年1月數(shù)名中國(guó)公民在柬埔寨因交通事故、搶劫事件傷亡或財(cái)產(chǎn)損失；2014年春節(jié)其間，越南發(fā)生三起涉中國(guó)游客的交通意外事故，致1人死亡2人受傷等。三是群死群傷事件頻發(fā)，游客受侵害程度較重。如2015年8月泰國(guó)曼谷爆炸致七名中國(guó)游客身亡；2015年1月，緬甸政府借口中國(guó)伐木工人非法伐木，將155名中國(guó)公民拘押。

在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，波及中國(guó)游客的恐怖襲擊、自然災(zāi)害、暴力犯罪、突發(fā)疫病或仍將上升，但目前瀾湄六國(guó)在旅游安全合作方面仍共識(shí)不足、機(jī)制欠缺，挑戰(zhàn)和困境重重。

首先，雙方缺少頂層機(jī)制設(shè)計(jì)，制度供給不足。盡管“創(chuàng)造更加安全的旅游環(huán)境”是目前湄公河流域國(guó)家乃至整個(gè)東盟旅游業(yè)核心挑戰(zhàn)之一（《<東盟旅游戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃（2016—2025）>第四次工作組會(huì)議召開(kāi)》，中國(guó)-東盟中心網(wǎng)），但在與中國(guó)進(jìn)行旅游安全合作中，五國(guó)預(yù)見(jiàn)性和靈活度不足，安全合作機(jī)制仍是空白。如在曼谷爆炸事件后，中泰雙方才開(kāi)始商定就旅游安全建立定期磋商機(jī)制《中泰磋商旅游安全合作》，反映出瀾湄國(guó)家間旅游安全合作尚處于起步階段。

其次，瀾湄流域旅安全形勢(shì)復(fù)雜，合作共識(shí)不足。部分瀾湄國(guó)家面臨較嚴(yán)重的恐怖主義和極端主義威脅，一些國(guó)家則時(shí)常發(fā)生針對(duì)游客的搶劫、槍擊、綁架等暴力犯罪案件，導(dǎo)致中國(guó)公民在瀾湄域內(nèi)遭遇類型不同的旅游安全威脅。受“東盟方式”慣性影響，瀾湄國(guó)家間合作項(xiàng)目有余、執(zhí)行不足。而中國(guó)更需要瀾湄合作機(jī)制在旅游安全合作方面取得實(shí)際進(jìn)展，而非僅限于信息情報(bào)共享。合作內(nèi)容與合作方向上的差異，凸顯雙方合作共識(shí)不足，抬高了合作成本。

再次，跨境旅游救援機(jī)制缺失，救援合作梗阻不斷。目前，瀾湄各國(guó)間旅游安全信息呈現(xiàn)“孤島”狀態(tài)，統(tǒng)一的旅游安全信息管理平臺(tái)和應(yīng)急救援機(jī)制均未建立。以馬航失聯(lián)事件為例，在客機(jī)失聯(lián)五個(gè)小時(shí)后，馬方才證實(shí)此消息。在救援中甚至出現(xiàn)越南因馬方提供信息混亂而一度暫停搜救的情況。

最后，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的挑戰(zhàn)并存。領(lǐng)土、領(lǐng)海等傳統(tǒng)安全問(wèn)題仍是地區(qū)焦點(diǎn)，將成為瀾湄旅游安全合作瓶頸；恐怖主義、極端主義等非傳統(tǒng)安全威脅上升，其他類型的非傳統(tǒng)安全威脅，如跨境煙霾污染、禽流感、寨卡病毒等，不僅是瀾湄國(guó)家的困擾，也是對(duì)中國(guó)游客的安全挑戰(zhàn)。

瀾湄旅游安全合作路徑

瀾湄合作提出“鼓勵(lì)中國(guó)的‘一帶一路’倡議與瀾湄合作活動(dòng)和項(xiàng)目及包括《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃》在內(nèi)的湄公河國(guó)家相關(guān)發(fā)展規(guī)劃之間的對(duì)接”“決心加強(qiáng)相互信任與理解，合力應(yīng)對(duì)地區(qū)面臨的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境挑戰(zhàn)，以釋放本地區(qū)巨大的發(fā)展?jié)摿Α?，順?yīng)了“一帶一路”戰(zhàn)略，而共同、綜合、合作、可持續(xù)的亞洲安全觀可作為瀾湄六國(guó)旅游安全合作的指導(dǎo)思想，因此，瀾湄旅游安全合作路徑構(gòu)建可有以下參考：

第一，以共商、共建、共享為原則，凝聚旅游安全合作共識(shí)。中國(guó)應(yīng)照顧五國(guó)“舒適度”，努力消弭各方疑慮與擔(dān)憂，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)旅游安全合作共識(shí)凝聚。在旅游安全合作中，共商合作原則、模式、范圍、內(nèi)容、條件；在合作機(jī)制、機(jī)構(gòu)、設(shè)施、人員組成上采取共建方式；共享良好旅游安全環(huán)境帶來(lái)的旅游業(yè)產(chǎn)值增加、人文交流深化、地區(qū)安定和諧、區(qū)域認(rèn)同提升等安全紅利。為進(jìn)一步凝聚旅游安全合作共識(shí)，可在瀾湄合作機(jī)制、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制、中國(guó)-東盟“10+1”峰會(huì)、亞信會(huì)議、博鰲亞洲論壇等雙邊、多邊場(chǎng)合設(shè)立旅游安全合作論壇、對(duì)話會(huì)、圓桌會(huì)，促進(jìn)六國(guó)旅游業(yè)高層、行業(yè)協(xié)會(huì)、智庫(kù)學(xué)者、新聞媒體進(jìn)行交流，坦陳彼此疑慮，進(jìn)一步化解合作矛盾，凝聚合作共識(shí)。

第二，以中泰旅游安全合作為抓手，爭(zhēng)取“早期收獲”。盡管發(fā)生曼谷四面佛景點(diǎn)爆炸事件，但中國(guó)赴泰國(guó)旅游人數(shù)在2015年仍高達(dá)793萬(wàn)人次，創(chuàng)歷史新高。中泰商定將在曼谷設(shè)立中方旅游辦事處，建立定期磋商機(jī)制，就旅游安全及旅游市場(chǎng)秩序保持交流，共同研究對(duì)策。因此，宜利用中泰旅游安全合作現(xiàn)有成果，共建中泰旅游安全協(xié)調(diào)指揮中心，統(tǒng)籌旅游、安全、智庫(kù)、行業(yè)協(xié)會(huì)、龍頭旅行社、新聞媒體等資源，互通旅游安全相關(guān)信息，共同研判不同地域、局勢(shì)、季節(jié)、氣候條件下潛在的旅游安全威脅，并作出預(yù)警預(yù)報(bào)。應(yīng)建立預(yù)警信息甄別專家組，對(duì)可能或已出現(xiàn)的旅游安全事件進(jìn)行真?zhèn)闻c等級(jí)甄別，判斷預(yù)警發(fā)布時(shí)機(jī)、渠道、內(nèi)容、形式。在中泰旅游安全合作基礎(chǔ)上，將成熟合作模式向?yàn)戜睾献鳈C(jī)制延伸，以中泰旅游安全合作的“早期收獲”成果充實(shí)瀾湄合作機(jī)制內(nèi)容。

第三，“雙軌”互動(dòng)，上下合力促成旅游安全合作。旅游安全是人的安全，對(duì)其維護(hù)離不開(kāi)政府與民間雙軌密切協(xié)作。在瀾湄六國(guó)旅游安全合作中，應(yīng)最大限度發(fā)揮“一軌”“二軌”共治合力，建立包括領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、高官會(huì)、旅游安全領(lǐng)域工作組在內(nèi)的多層次官方合作機(jī)制。在民間與地方互動(dòng)層面，做好地方機(jī)制與高層機(jī)制的銜接。將旅游安全合作納入“中越五省市經(jīng)濟(jì)走廊合作會(huì)議”“云南-泰北合作工作組”“云南-老北合作工作組”“滇越邊境五省協(xié)作會(huì)議”等地方層面合作機(jī)制，以地方層面的“先行先試”帶動(dòng)國(guó)家層面合作。此外，還應(yīng)在救援機(jī)制建設(shè)中整合官方、民間、國(guó)際三方救援力量，為雙方游客提供周密地救援保障。未來(lái)的瀾湄旅游安全合作機(jī)制，跨區(qū)域性的合作救援機(jī)制建設(shè)必不可少，只有加強(qiáng)演習(xí)合練、技術(shù)交流、情報(bào)共享，才能充分發(fā)揮官方、民間、國(guó)際三個(gè)層面救援力量的合力，將安全事故損失減少到最小。

第四，建立旅游安全形象互塑機(jī)制，鼓勵(lì)瀾湄六國(guó)主動(dòng)維護(hù)彼此旅游 形象。旅游安全事件是打擊旅游市場(chǎng)和游客信心的“殺手锏”，有必要建立一套行之有效的瀾湄國(guó)家間旅游安全形象互塑機(jī)制。這一機(jī)制應(yīng)包含旅游安全信息及時(shí)通報(bào)制度、旅游安全形象推介/展示制度、旅游安全質(zhì)量抽檢制度、游客安全體驗(yàn)制度及旅游從業(yè)人員安全培訓(xùn)制度等。還應(yīng)探索設(shè)立共同旅游警示制度。目前瀾湄各國(guó)出游警示標(biāo)識(shí)、內(nèi)容、級(jí)別不一，不同的警示標(biāo)識(shí)增加了游客出行困擾，并容易引發(fā)外交誤會(huì)，影響雙邊關(guān)系。因此，設(shè)立內(nèi)涵、標(biāo)識(shí)、級(jí)別相同的出游警示制度非常必要，可由六國(guó)共同評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)、類別、程度及持續(xù)性，以此協(xié)助各方游客更便捷地了解在前往目的地國(guó)家或地區(qū)時(shí)所可能面對(duì)的人身及財(cái)產(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)，降低旅游安全事故發(fā)生率。

第五，完善我國(guó)出境游安全保障體系和境內(nèi)外國(guó)人旅游安全保障措 施。境外涉中國(guó)公民旅游安全事故中，有許多源自中國(guó)游客自身不安全行為或旅行社明知不安全仍出游等因素，這就要求我國(guó)首先應(yīng)完善針對(duì)出境游客的旅游安全宣傳教育，構(gòu)筑及時(shí)、便捷、明了的出境游預(yù)警系統(tǒng)?？筛倪M(jìn)國(guó)家旅游局、外交部、出入境管理局等涉旅游部門預(yù)警信息技術(shù)，開(kāi)通微信、APP客戶端推送安全預(yù)警信息服務(wù)，使更多游客通過(guò)移動(dòng)端和隨身電子設(shè)備接收安全預(yù)警信息。在旅游安全立法保障方面，制定具體的法律法規(guī)約束潛在旅游不安全行為，明確旅游者、旅行社、監(jiān)管者權(quán)責(zé)，只有權(quán)責(zé)明晰的責(zé)任約束機(jī)制，才能確保經(jīng)營(yíng)者守法經(jīng)營(yíng)，旅游者放心出行。

結(jié) 論

當(dāng)下，瀾湄六國(guó)合作越來(lái)越根據(jù)共同需求而量身定制，“瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體”不再虛無(wú)縹緲和泛泛而談，部分“早期收獲”成果為推進(jìn)瀾湄旅游安全合作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。隨著中國(guó)深入推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略和亞投行建設(shè)，湄公河五國(guó)渴望搭乘中國(guó)和平發(fā)展快車，中國(guó)應(yīng)更多地提出中國(guó)方略，與五國(guó)共商發(fā)展愿景，共建有力、高效的合作機(jī)制，共享合作紅利。因此，瀾湄旅游安全合作正當(dāng)其時(shí)。

馬 超：上海師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生，上海師范大學(xué)亞洲學(xué)研究中心研究員。