農(nóng)村治理現(xiàn)代化背景下村干部“無為之治”的研究和探索

盧志峰+周衛(wèi)衛(wèi)

摘 要：實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的目標，同樣適用于農(nóng)村，即實現(xiàn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化，重要的是發(fā)揮好農(nóng)村村干部的作用，促使推動村務治理的現(xiàn)代化，但現(xiàn)實中村干部“無為之治”現(xiàn)象，導致基層治理不完善，嚴重阻礙了農(nóng)村改革和發(fā)展，這既有客觀的歷史、政策等原因，也包括主觀動機、意愿等因素，認真分析村干部不作為、作為不了等問題，從而研究和探索出新農(nóng)村建設(shè)中村干部“無為之治”的解決之道，促進農(nóng)村健康穩(wěn)定發(fā)展，具有重要理論和現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村治理；村干部；無作為；治理能力現(xiàn)代化

中圖分類號 F327 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2016）19-0015-03

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標，這標志著我國社會事務治理上升到了一個新的層面。農(nóng)村基層治理作為國家治理體系的基本單元，其作用更是不容忽視。自1998年《村民委員會組織法》正式頒布實施以來，村民依法選舉村干部，實行群眾性自治，組織管理村內(nèi)事務，推動了我國基層民主政治的不斷發(fā)展。新形勢下，村干部作為國家治理現(xiàn)代化進程中不可忽視的重要主體，必須創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制，轉(zhuǎn)變治理方式，提升治理能力，因地制宜地推動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的現(xiàn)代化。

1 當下村干部治理困境

現(xiàn)代化治理的主要特征是多元治理、協(xié)商治理，其與傳統(tǒng)的社會管理存在很大的不同。在2006年農(nóng)業(yè)稅取消以前，農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，村干部作為我國農(nóng)村基層社會事務和事業(yè)的組織者和管理者，其工作中心主要在于完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的任務指派，如各項稅費的征收催繳以及有關(guān)政策理論的宣傳等，村干部雖為基層治理主體，卻難以擺脫基層政府一元治理結(jié)構(gòu)中的弊病。農(nóng)業(yè)稅取消后，村干部的工作任務發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，農(nóng)村社會發(fā)展領(lǐng)導者的身份凸顯出來，不僅要處理越來越多元化的社會矛盾和問題，更要有現(xiàn)代化的組織和管理能力，但在村民自治實踐過程中，村干部“無為”等不正常、不合理現(xiàn)象卻越來越普遍。據(jù)研究，村干部出現(xiàn)“無心作為”、“無力作為”等“作為不了，無所作為”的窘境，往往受制于許多因素，主要包括以下幾方面：

1.1 農(nóng)村社會主體結(jié)構(gòu)變動，治理參與度低 社會經(jīng)濟的發(fā)展，越來越多的農(nóng)村人口為了追求更高的生活水平，從農(nóng)村走向城市，使得農(nóng)村內(nèi)部社會經(jīng)濟、政治、文化等發(fā)生了重大的改變，特別是人口轉(zhuǎn)移的影響。首先，信息流通，人們視野開闊，農(nóng)村社會精英離鄉(xiāng)，導致人力資本流失，村干部隊伍建設(shè)不健全，其內(nèi)部黨員分布、年齡結(jié)構(gòu)、學歷結(jié)構(gòu)、性別比例等參差不齊，而真正留下來的“能人”身上又有著“精致的利己主義者傾向”，學者龔春明指出“精致的利己主義者，不僅是對當下村干部角色更為客觀、具體的表述，而且還可更精準地分析多數(shù)村干部的心理動機和行為選擇。他們大多工于心計、處事圓滑，善于在政府和農(nóng)民面前不斷變換臉譜，更善于利用職務之便和體制漏洞實現(xiàn)自身的利益”[1]。在這些村干部的心中，宗旨意識變得很淡薄，為人民服務只是口號，實際工作中只注重自身利益得失，忘記甚至放棄帶領(lǐng)、團結(jié)農(nóng)民發(fā)家致富的責任和使命，長期不變的工作思維和方式，讓他們基本上抱著“當一天和尚，敲一天鐘”的僥幸心理，即吳毅所謂的“撞鐘者”理論[2]。其次，精英外流，留下來的往往是一些較傳統(tǒng)的農(nóng)民，他們受教育程度低，參與村務能力低，在生產(chǎn)生活中都十分保守。村干部面對這些留守的村民，往往出現(xiàn)“上面催的緊，下面說不通”的窘境，縱使?jié)M腔熱血抱負，也難以施展。得不到村民的理解，工作無法開展，村干部積極性受到影響，久而久之失去了改革發(fā)展的熱情，只履行鎮(zhèn)里指派的一般工作，不求有功，但求無過。

1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力滲透，村干部“半行政化” 鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國基層一級政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對村黨支部、村委會在思想和工作上具有領(lǐng)導和指導作用。然實踐中，由于資源的不對稱[3]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級往往會過多地干預著村里的自治。這不僅在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身行使權(quán)力的沖動，也在于許多制度設(shè)計不完善等?！半m然村干部的身份基本上是村民，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于他們的激勵安排，采取了政府內(nèi)部的管理方法，或者說是把他們作為政府官員來管理了”[4]。這主要是由于村干部的工資標準，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定，且不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導人認為通過目標責任制指派任務的方法，在目前看來能夠有效地管理村干部。除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導對于村干部的監(jiān)督考核體系，也嚴重挫傷了村干部治理的積極性，為了對村干部進行考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導偏重于各種政績工程以及各項指標的完成情況，但因考核體系的不健全，不同類型、不同崗位的村干部考核標準沒有區(qū)分，只注重年終考核，綜合性的評價考核體系缺乏。村干部為了能夠完成各種政績工程，就會忽視村民最需要的真事、實事，村民意見得不到表達，利益難以維護。這樣一來，出現(xiàn)基層政府運行邏輯和村民自治運行邏輯的背離，行政權(quán)不停地擠壓自治權(quán)，致使村干部自治空間越來越小，村民自治的主體作用顯現(xiàn)不出。村干部有心無力，在實際工作中不得不應付上級任務，完成指標，對于村務的治理與建設(shè)則顯得分身乏術(shù)。

1.3 村務多變，村干部治理權(quán)力甚微 2006年1月1日全面取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民負擔大大減輕，但隨之帶來村民自治運行機制的改變。最為直接的影響是村干部收取、催繳稅費任務發(fā)生了改變，工作相對減少，與村民接觸與交流機會減少，默契度下降，導致村干部在群眾中的凝聚力和號召力漸漸減弱；同時稅費改革也使村集體自治的經(jīng)濟資源短缺，農(nóng)村公共事業(yè)無法開展，且許多村村務實行“村財鎮(zhèn)管”、“村財鄉(xiāng)核”等代管方式，村里財力微弱，資源吸收力不足，村民自治獨立性的經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，村干部能夠真正辦實事的能力與機會小而少，其權(quán)威和地位越來越得不到重視、尊重，處在一個十分尷尬的位置。

城鎮(zhèn)化不斷推進，越來越多的農(nóng)民在城鎮(zhèn)、城市建房安家，使得許多村莊都變成了“半虛村”、“虛村”，即農(nóng)村的“空心化”，村莊面貌發(fā)生了重大改變。一方面，因空間和信息的阻隔，在外村民不了解村內(nèi)事情，難以直接參與村內(nèi)事務；另一方面，村干部村務治理中的共同生產(chǎn)、公共建設(shè)工程等集體行動存在困難，村干部號召力和凝聚力低，對村務治理必要性產(chǎn)生質(zhì)疑?！白匀淮濉?、“行政村”的不斷減少或是合并，使得村兩委的工作范圍也不得不進行相關(guān)調(diào)整，不得不應對一些錯綜復雜的矛盾和問題，如有關(guān)征地賠償流轉(zhuǎn)、宅基地分配等，這些都給村務工作帶來了極大的困擾?！霸谛滦娃r(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，作為新的自治組織形式，社區(qū)自治往往未能發(fā)揮其應有的功能”[5]。例如，離村村民與未離村村民關(guān)于村集體財產(chǎn)的分享、土地確權(quán)等問題，因關(guān)系村民自身利益，且缺乏明確的操作方法，爭議和不滿不斷，為了能盡量不傷“人情”，村干部則要從中不停地周旋和解釋，而這會消耗絕大部分的時間和精力。由此，村干部治理的資源和精力等就會存在一定的限制，實現(xiàn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化任重道遠。

1.4 村干部能力有限，治理動力不足 現(xiàn)代化的農(nóng)村治理對村干部的能力要求不同于傳統(tǒng)的社會管理，其更注重村干部各方面能力的協(xié)調(diào)和發(fā)展；而傳統(tǒng)農(nóng)村村干部的工作思維和方法明顯滯后，適應不了現(xiàn)代化的理念和技術(shù)，依舊習慣于老一套的方法和程序處理問題；理解能力、政策執(zhí)行能力、組織協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新發(fā)展能力等在應對復雜多變的新形勢時，往往顯得心有余而力不足。其不僅沒法帶領(lǐng)村民發(fā)家致富，也無法動員村集體共同生產(chǎn)、促進村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，長此以往，村干部就會出現(xiàn)“在崗不在職、在崗不辦事、決策不民主”等治理動力不足現(xiàn)象[6]，村干部“無為之治”，村內(nèi)治理處于無序狀態(tài)。

2 破解困境：制度與創(chuàng)新

2.1 繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，重拾村民自治制度 經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，要想實現(xiàn)農(nóng)村基層治理的現(xiàn)代化，必須促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級，激活農(nóng)村經(jīng)濟。農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的主要原因在于城鄉(xiāng)收入差距的擴大，人們生活得不到滿足，為此應大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，促進農(nóng)業(yè)的多元化、產(chǎn)業(yè)化，鼓勵發(fā)展新興種養(yǎng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)等，增加農(nóng)民收入，使其獲得與城市居民同等的生活保障，村民樂居、安居。在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)村民自治，進行多元治理、協(xié)商治理，提高村民包括村干部對于村務治理的熱情和積極性。村民自由合法地選舉村干部，參與村務治理，實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務，真正做到當家做主。村干部要根據(jù)村務實際，不斷創(chuàng)新村務治理形式，多聽不同聲音，多聽村民心里話，完善民主表達渠道，實現(xiàn)從管理到治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變。尊重村民大會和村民代表會議，創(chuàng)新和開展“村民議事會”、“村民理事會”等民主表達會議，完善村民自治制度，促進村干部治理能力的提升。

2.2 理順基層政府與村民自治關(guān)系，提高村級組織自主權(quán) 現(xiàn)代化的農(nóng)村治理，應該賦予農(nóng)村更多的活力，使得村務治理能夠擁有更多的自主權(quán)。而當前基層政府對農(nóng)村的干預較多，逐步加強了基層政府對農(nóng)村的管制和控制，壓抑和束縛著農(nóng)村發(fā)展活力。故鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應自覺主動改革與村里的關(guān)系，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，合理劃分財權(quán)和事權(quán)[7]，在下達任務給村級組織時，應有相應的配套經(jīng)費，從而減輕村級組織負擔，給予農(nóng)村自治更多的自主權(quán)。同時，應將村級財權(quán)交還給村級組織，改變“村財鎮(zhèn)管”、“村財鄉(xiāng)核”等現(xiàn)象，幫助村級組織在村內(nèi)實行民主理財，建立村民民主理財小組、民主監(jiān)事會等，提高村級組織經(jīng)濟獨立性，為村干部組織和管理農(nóng)村公共事務提供支持和保障，提高其現(xiàn)代化的村務治理能力。

2.3 創(chuàng)新治理方式，實現(xiàn)治理民主化、規(guī)范化 農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系的改變，帶來的直接影響就是村民之間、以及村民與村干部之間的密切度降低，彼此間交流溝通不足，如“空心村”問題；新組建村中除了常規(guī)工作的問題調(diào)整，還存在操作不當、管理不規(guī)范等弊病。因此，應創(chuàng)新治理方式，創(chuàng)建合作治理、依法治理平臺，實現(xiàn)治理的民主化、規(guī)范化。一方面，要疏通村民的溝通交流渠道，積極鼓勵村民組織的發(fā)展，依靠社群組織，為村民發(fā)聲，“使分散的單個的村民意志集中起來，形成強大的利益綜合體，以各自所屬的組織去進行政治參與，增強其在政府對話中的影響力，使參與更加理性化、規(guī)范化”[8]。建立政府與民眾、民眾與民眾之間溝通信任的長效機制，構(gòu)建多元合作治理格局，實現(xiàn)民主治理本質(zhì)的回歸。另一方面，則要加強村務治理的法律規(guī)范，嚴格遵守《村民委員會組織法》的有關(guān)規(guī)定，明確村干部職責及管理方法，同時也要求村干部積極組織村規(guī)民約的制定，達到“剛性”和“柔性”共治；不僅要依法制定村干部的工作明細，同時也要加強村干部的制約監(jiān)督，實行村務公開制度、村干部問責制度等，使得村干部依法履行職責，實現(xiàn)村務治理的法制化、規(guī)范化。

2.4 創(chuàng)新留住人才長效機制，完善自治隊伍 現(xiàn)代化農(nóng)村治理中，村干部能力不足往往是導致“無為之治”的關(guān)鍵點。而要想實現(xiàn)農(nóng)村治理的現(xiàn)代化，不僅要改善村治環(huán)境留住人，也要創(chuàng)新人才培育機制發(fā)展人。為此，一要加大人才引進優(yōu)惠政策，創(chuàng)新激勵機制，提高村干部工資報酬和福利補助、改善其行政升職空間等，積極鼓勵大學生村官、企業(yè)家、技術(shù)人員等，發(fā)揮各自優(yōu)勢，充實優(yōu)化村干部隊伍，參與村務治理，實現(xiàn)治理的現(xiàn)代化；二要建立一套人才培育發(fā)展機制，定期和不定期組織村干部參加黨校和行政院開展的有關(guān)培訓，注重其理解能力、政策執(zhí)行能力、組織協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新發(fā)展能力的培養(yǎng)，同時，也要加強村干部法律知識的普及和業(yè)務素質(zhì)的拓展，注重其知識應用和致富門路的培訓，從而為村民謀利益、謀福祉?！按甯刹渴寝r(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的引導者、推動者和組織者。其能力高低直接關(guān)系三農(nóng)問題的解決水平和新農(nóng)村的建設(shè)水平”[9]。

3 結(jié)語

農(nóng)村基層治理作為國家治理的基本單元，其治理現(xiàn)代化的發(fā)展將會直接影響到我國社會發(fā)展的總體進程。不可否認的是村干部作為農(nóng)村治理中的重要組成部分，在推進農(nóng)村治理現(xiàn)代化中發(fā)揮著不可忽缺的作用。但因農(nóng)村社會環(huán)境的變動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的滲透以及村干部自身能力不足等影響，村干部“無為之治”現(xiàn)象嚴重，農(nóng)村治理現(xiàn)代化任重道遠。因此，應科學看待、認真面對鄉(xiāng)村社會發(fā)展困境，理順基層政權(quán)與村民自治關(guān)系，充實鄉(xiāng)村治理資源，優(yōu)化村干部隊伍結(jié)構(gòu)。這既是推進農(nóng)村社會良性發(fā)展的客觀需要，也是實現(xiàn)農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

參考文獻

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[9]王義德，劉海濤.發(fā)展農(nóng)村基層民主的路徑選擇和機制——基于安徽農(nóng)村的調(diào)查與分析[M].蕪湖：安徽師范大學出版社，2014.

（責編：張長青）