司法認同：危機與重建

文/吳英姿

司法認同：危機與重建

文/吳英姿

司法認同研究的理論價值

認同意味著人們對某一事物在心理上的歸屬感。微觀層面，認同主要是角色認同，包括身份認同、性別認同、民族認同、文化認同等。宏觀領(lǐng)域的認同是指政治意義上的國家認同、執(zhí)政黨認同、制度認同等。司法認同在本質(zhì)上屬于制度認同。

制度認同是人們基于對特定社會制度的認可而產(chǎn)生的一種歸屬感，表現(xiàn)為對該制度發(fā)自內(nèi)心的信任與價值肯定以及在行動上的遵從與維護。在這個意義上，制度認同具有雙向的積極功能：制度和規(guī)范越是有效，越容易影響人們關(guān)于自身角色的認同；同時，獲得民眾認同的制度又能從民眾的理性、情感中得到滋養(yǎng)和鞏固。制度自信之源在于社會認同。而且制度認同與政治認同、執(zhí)政黨認同之間有著顯著的正相關(guān)關(guān)系。較高的制度認同會轉(zhuǎn)化為政治認同、國家認同，提高執(zhí)政黨的合法性。司法制度在其中扮演著微妙而關(guān)鍵的角色。司法能否獲得當事人和社會的認同直接或間接地影響到社會對國家政策、制度和執(zhí)政黨能力的評價。當前司法改革的直接目標是提高司法認同，而更深遠的目的是提高社會對執(zhí)政黨的政治認同。

司法認同的形成條件

司法認同的形成條件包括3個方面。第一，司法制度的目標是否契合社會成員的利益需求。公正解決糾紛即為司法制度對社會做出的承諾，也是社會對司法制度的期待。第二，司法制度的有效性，即司法在多大程度上能夠兌現(xiàn)其對社會做出的公正解決糾紛的承諾。能否依法裁判、是否嚴格遵循程序規(guī)則可以充當司法制度有效性的兩個基本評價指標。第三，社會關(guān)于司法公正的正確認知與價值共識。這首先要求司法具有可接近性和透明度，其次要求司法具有較強的溝通能力和易理解性。

當代中國司法制度變革與認同危機

以制度認同及其影響因素為分析框架，一個基本的判斷是：當代中國司法正在經(jīng)歷歷史性轉(zhuǎn)型，從制度化程度較低的馬錫五審判方式邁向制度化程度高的現(xiàn)代司法制度，由此帶來社會對司法的認同從過去基于情理而生的身份認同轉(zhuǎn)向以法律和程序為關(guān)鍵變量的制度認同。而習慣了依賴法官個人的品德、技術(shù)與能力獲得當事人認同的中國司法和社會尚不適應(yīng)，各種改革思路的路徑依賴并沒有換回社會的理解與重新認同，出現(xiàn)司法認同危機。

中國司法依賴法官人格魅力和個性化司法技術(shù)獲得認同的模式漸成既往；司法認同的形成越來越倚重制度的品質(zhì)及其有效性。原因如下：馬錫五式認同模式賴以存在的社會條件已不復(fù)存在；社會治理的法治化要求司法認同模式轉(zhuǎn)型；司法認同轉(zhuǎn)向制度認同的條件正在成熟。

司法認同危機的要素分析

（一）二元結(jié)構(gòu)司法體制與法律的有效性不足

政法體制要求司法始終保持政治正確，主動服務(wù)于國家治理目的，以社會治理中心任務(wù)為司法的“中心工作”。因此，具體案件的處理若涉及政治關(guān)切的問題，司法行動就會彰顯政治邏輯。信訪與司法關(guān)系正是這種司法體制的必然結(jié)果。第一，信訪-司法二元結(jié)構(gòu)規(guī)則的流動性導(dǎo)致司法的制度化程度降低，結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性不足。第二，主體有雙重行動結(jié)構(gòu)，機會主義大行其道，此為權(quán)力腐敗、權(quán)利濫用的根源。維系二元結(jié)構(gòu)再生產(chǎn)的成本高企，其效果卻是司法和信訪公信力的雙雙流失。第三，司法的個性特征被沖淡，難以形成鮮明的角色認同。

（二）司法權(quán)行政化運作與程序失靈

行政化因素深刻嵌入司法權(quán)運行過程，程序規(guī)則幾乎沒有發(fā)揮正當化功能的空間。其表現(xiàn)為審級制度失靈、再審程序功能變異、直接言詞原則、審判公開原則失效、普通程序失靈、證據(jù)規(guī)則失靈、執(zhí)行程序的變通操作等。

程序失靈弱化了程序?qū)徟袡?quán)的約束力，為司法腐敗和審判權(quán)恣意留下可乘之機。程序失靈還催生了程序異化現(xiàn)象，即程序從保障當事人訴權(quán)的規(guī)則變異為當事人濫用訴權(quán)、利用訴訟程序謀取不正當利益的工具。審判權(quán)恣意和程序異化反向要求審判管理強化集體決策、行政監(jiān)管和責任追究等行政化運作方式。由流程管理、案件審批、請示匯報、集體決策、錯案追究、考核排名加電子攝像頭監(jiān)控交織而成行政監(jiān)管網(wǎng)日趨嚴密，幾乎完全遮蔽了程序規(guī)則，加劇了程序失靈。嚴密監(jiān)管加嚴厲追責所引發(fā)的另一個后果是：法官角色變異。法官職業(yè)尊榮感不高，職業(yè)角色變異。這是法官整體素質(zhì)難以提升的根本原因，也是制約審判質(zhì)量和司法能力的瓶頸所在。

（三）司法缺乏制度化溝通平臺，司法公正的社會共識難以達成

1.轉(zhuǎn)型期社會價值多元，核心價值觀尚待重建。司法公正的價值共識不是現(xiàn)成的，而需要通過一個有效的渠道尋找“最大公約數(shù)”。從技術(shù)上說，程序公正可能成為社會關(guān)于司法公正的最大公約數(shù)。但由于前述的程序失靈問題，程序公正至少在目前還很難成為司法公正的社會共識。

2.原有司法與社會溝通機制失效。馬錫五審判方式曾經(jīng)以其特有的方式很好地實現(xiàn)了司法與民意的溝通。這種在鄉(xiāng)土社會行之有效的溝通方式，今天已經(jīng)力不從心。

3.人民陪審制未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。除了法官在裁判文書中的說理論證，現(xiàn)代司法與社會溝通的制度化管道主要是陪審制。其運作機理是通過陪審員代表社會參與司法過程，將社會樸素正義感和日常生活經(jīng)驗帶入司法，籍由合議制與職業(yè)法官的法律話語進行對話，在法律與社會之間尋求重疊共識。但服務(wù)于法院需要的人民陪審制偏離了制度目標，與社會疏離，無法發(fā)揮司法與社會溝通平臺的作用，無助于社會關(guān)于司法公正價值共識的形成。

當司法以有效解決糾紛為目的，為案結(jié)事了容忍非法律因素的侵入，司法實踐局部背離社會需求，出現(xiàn)法律失效和程序失靈現(xiàn)象，加上司法溝通能力不足等諸因素，都在剝蝕著社會的司法認同。

重樹司法認同的改革：治標抑或治本

從最近兩年推行的司法改革舉措看，改革選擇的路徑是抓住司法體制、司法權(quán)運作機制和司法溝通機制三個重點，“內(nèi)外兼修”同步推進。第一，訴訪分離。第二，司法機構(gòu)管理體制改革。這些舉措指向改變司法權(quán)運行的行政化模式，保障司法活動遵循司法的獨立性、親歷性等規(guī)律，激活程序的有效性，培育法律職業(yè)共同體。第三，提高司法親和力的改革。這包括訴訟服務(wù)中心建設(shè)、落實司法公開、裁判文書說理改革、人民陪審制改革，分別指向提高司法的可接近性、透明度和溝通能力。至少到目前為止，司法改革的方向和路徑都是正確的，找到了重樹司法認同的支撐點：（1）激活司法制度的有效性；（2）重樹司法職業(yè)角色認同；（3）增進社會對司法的理解與支持。

需要正視的問題是，改革方案的頂層設(shè)計或多或少透露出某種單純制度立場的色彩。一些改革舉措雖然具有正當?shù)母母飫訖C和正確的改革方向，但因缺乏對社會需求的關(guān)照而得不到社會的響應(yīng)。一些改革還引發(fā)法官、檢察官群體用腳投票。因此，需要分析影響司法認同的諸要素，重視司法認同中行動者的主體性和能動性，或許能夠更加深入地挖掘削弱司法公信力的體制、機制問題，認清不同改革舉措的地位作用，進而為司法改革提供更加有效的理論指導(dǎo)。本文僅就與主題密切相關(guān)的兩個方面進行分析：

（一）去地方化的治標與治本：人財物統(tǒng)管VS.司法預(yù)算制度改革

祛除司法對地方的依賴，治本之道在于改革司法經(jīng)費預(yù)算制度，提高司法預(yù)算的制度化程度。可以考慮在人大內(nèi)部設(shè)立由人大代表中的審級、會計、法律專家組成的預(yù)算專業(yè)委員會，提高人大審議能力，切實發(fā)揮人大在審核、通過預(yù)算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行方面的決定性作用。只有讓預(yù)算制度真正發(fā)揮約束政府權(quán)力的功能，才能保證審判權(quán)獨立行使。此外，還有必要建立獨立的司法預(yù)算制度。財政獨立是司法獨立的必要保障?？梢钥紤]由地方各級法院根據(jù)實際需要提出經(jīng)費使用計劃，由高級人民法院編制司法預(yù)算，經(jīng)本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府主管部門匯總、平衡，提交人大批準后，政府主管部門按預(yù)算撥款，由人大監(jiān)督執(zhí)行。

（二）去行政化的治標與治本：主審法官責任制VS.基于信任的審判責任制

最高人民法院的《人民法院“四五”改革綱要（2014-2018）》包含一些隱性的行政化因素：其一，沿用“承辦人+集體決策”裁判模式；其二，強調(diào)和依賴行政監(jiān)管；其三，審判責任仍然不脫行政責任窠臼。隱性行政化因素令人擔心改革的路徑依賴。掌握改革話語權(quán)的最高法院領(lǐng)導(dǎo)人觀念的改變尤為重要。審判質(zhì)量保障最根本的力量在于法官。要提高法官職業(yè)尊榮感，讓“政治素質(zhì)好、辦案能力強、專業(yè)水平高、司法經(jīng)驗豐富的審判人員”留在審判一線，保障司法角色的理性，就需要更新管理思維、改革管理模式，建立一種基于信任的審判責任制。

基于信任的法官責任制并非放任自流，而是將對法官的約束、監(jiān)督托付給法律和程序，依靠實體法和程序規(guī)則的規(guī)范，發(fā)揮訴權(quán)對審判權(quán)的制約力量，輔以社會批評壓力，規(guī)范和約束審判行為。一個設(shè)計合理、行之有效的司法制度本身就足以對審判權(quán)形成約束，對法官行為形成必要的監(jiān)督。充分信任獨任法官或合議庭的能力與品德，讓法官在法律和程序的規(guī)范約束下，獨立審理、裁判，并為自己的裁判行為獨立承擔責任。徹底廢除各種行政化的監(jiān)管方式，包括流程管理、審判委員會討論、請示匯報、上級法院內(nèi)部函指導(dǎo)等做法。

【作者系南京大學法學院教授；摘自《中國法學》2016年第3期；本文系最高人民法院2014年度審判理論研究重點課題“司法公正的社會認同研究”（項目批準號：2014SPZD007A）的階段性成果】