從宏觀到微觀：非營(yíng)利組織與政府關(guān)系研究述評(píng)

文/張雪

從宏觀到微觀：非營(yíng)利組織與政府關(guān)系研究述評(píng)

文/張雪

我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展路徑相較于西方經(jīng)驗(yàn)有著明顯差異。我國(guó)非營(yíng)利組織經(jīng)歷了斷裂與重建過程，從某種意義上說它是政府“催生”的產(chǎn)物，二者間的關(guān)系形態(tài)是我國(guó)非營(yíng)利組織研究難以回避的議題。本文分別選取宏觀、中觀及微觀層面具代表性的理論，梳理二者間關(guān)系研究成果并做以綜述。

分化與整合：以關(guān)系研究為中心的宏觀視角

在宏觀層面，政府的實(shí)踐特征被隱去，其與非營(yíng)利組織間的互動(dòng)被置于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的視閾下進(jìn)行討論，而其中公民社會(huì)理論和法團(tuán)主義理論是最主要的兩個(gè)理論框架。

（一）公民社會(huì)理論

從建國(guó)以來形成的“極權(quán)主義”研究框架，到后毛澤東時(shí)代國(guó)家與社會(huì)關(guān)系重構(gòu)，中國(guó)國(guó)家與社會(huì)間的互動(dòng)從來都是外國(guó)學(xué)者研究的熱點(diǎn)。東歐政治版圖劇變所反映出的“公民社會(huì)反抗國(guó)家理論”給予了研究者極大的信心，學(xué)者們?cè)俅尉劢褂谂c其擁有相同政治體制的中國(guó)之上，希望發(fā)現(xiàn)公民社會(huì)的影子，并以此證明中國(guó)正在經(jīng)歷民主化進(jìn)程。學(xué)者們很快發(fā)現(xiàn)，難以在中國(guó)找到與“公民社會(huì)”相契合的、具獨(dú)立性的組成，轉(zhuǎn)以“準(zhǔn)市民社會(huì)”或“國(guó)家引導(dǎo)的市民社會(huì)”對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)給予特定解讀。另有部分學(xué)者通過研究我國(guó)民間組織“曲線救國(guó)”地考察中國(guó)公民社會(huì)生成與發(fā)育的潛在因子，認(rèn)為大量涌現(xiàn)的非營(yíng)利組織使中國(guó)公民社會(huì)的空間得到擴(kuò)展，標(biāo)志著我國(guó)公民社會(huì)正逐步形成。

受“家國(guó)同構(gòu)”傳統(tǒng)政治形態(tài)的影響，我國(guó)呈現(xiàn)一種國(guó)家權(quán)力滲入和控制社會(huì)的特點(diǎn)，具公民社會(huì)性質(zhì)的組織在這個(gè)“前公民社會(huì)”中有所行動(dòng)。另一方面我國(guó)非營(yíng)利組織的興起是政府權(quán)力讓渡的結(jié)果，這決定了它難以平等姿態(tài)實(shí)現(xiàn)與政府的互動(dòng)。我國(guó)學(xué)者對(duì)此有更深刻的認(rèn)識(shí)，因此多以安東尼奧·葛蘭西（Antonio Gramsci）的思想為起點(diǎn)，聚焦于尋找“國(guó)家與公民社會(huì)”的平衡點(diǎn)，“良性互動(dòng)說”的提出即是對(duì)這一觀點(diǎn)的回應(yīng)。

（二）法團(tuán)主義理論

對(duì)中國(guó)國(guó)家與社會(huì)間的關(guān)系判斷似乎一直在犯著“極端主義”錯(cuò)誤，然而中國(guó)的“社會(huì)”既非極權(quán)主義論中一種唯名的存在，也非公民社會(huì)理論下被神話的第三域，國(guó)家與社會(huì)的力量都不能小覷，“你中有我，我中有你”的關(guān)系特點(diǎn)將法團(tuán)主義引入了大眾的視野。學(xué)者們遵循斯密特（Schmitter）所搭建的譜系主要形成了三類觀點(diǎn)：

首先是以托尼·塞奇（Tony Sich）為代表的“國(guó)家法團(tuán)主義”模式。塞奇發(fā)現(xiàn)國(guó)家通過社團(tuán)法團(tuán)化來控制社會(huì)的同時(shí)，社團(tuán)組織以服從的策略提升自身實(shí)力和地位，“國(guó)家法團(tuán)主義”特征顯露無疑。此外，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》與《民辦非企業(yè)單位登記暫行條例》不僅初步建立了國(guó)家管控機(jī)制，同時(shí)也是國(guó)家法團(tuán)主義開始的標(biāo)志。

其次是獨(dú)具特點(diǎn)的“國(guó)家法團(tuán)主義”模式，有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)國(guó)家法團(tuán)主義具明顯的中國(guó)印記：地方政府與當(dāng)?shù)厣鐖F(tuán)間也具有了法團(tuán)主義的縮影，從而形成了“地方性國(guó)家法團(tuán)主義”。此外，中國(guó)處于社會(huì)主義政黨—國(guó)家二元結(jié)構(gòu)，國(guó)家的角色同時(shí)摻入了執(zhí)政黨的因素，最終形成了政黨參與下的“社會(huì)主義法團(tuán)主義”。

最后是“社會(huì)法團(tuán)主義”學(xué)說，群眾性團(tuán)體與基層群眾共同作用為一些社團(tuán)逐步轉(zhuǎn)向“社會(huì)法團(tuán)模式”提供了可能，而隨著民眾權(quán)利意識(shí)等必備條件的成熟，社會(huì)法團(tuán)主義必將得以實(shí)現(xiàn)。

環(huán)境與能動(dòng)：以組織研究為中心的中觀視角

宏觀研究雖引領(lǐng)了研究主流，但西方理論在中國(guó)語境下產(chǎn)生的解釋困境引起了學(xué)術(shù)界的關(guān)注，一些學(xué)者將“國(guó)家—社會(huì)關(guān)系”這一宏大敘事方法暫且擱置，轉(zhuǎn)以組織的視角重新出發(fā)。20世紀(jì)70年代組織理論迎來了發(fā)展高潮，開放系統(tǒng)模式的研究轉(zhuǎn)向令資源依賴?yán)碚摷靶轮贫戎髁x視角被廣泛應(yīng)用于政府與非營(yíng)利組織的互動(dòng)研究。

（一）資源依賴?yán)碚?/p>

資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為組織因與環(huán)境進(jìn)行資源交換而構(gòu)成相互依賴的關(guān)系。非營(yíng)利組織與政府之間也遵循這一邏輯而形成了相互制約、依賴的關(guān)系。這不僅扭轉(zhuǎn)了非營(yíng)利組織被動(dòng)的單向服從地位，同時(shí)還充當(dāng)了政府亟需的外部環(huán)境。

我國(guó)非營(yíng)利組織尚處發(fā)展初期，政府與非營(yíng)利組織間不僅未能呈現(xiàn)“較強(qiáng)對(duì)稱性”，反而具有明顯的不對(duì)稱性。政府物資、經(jīng)濟(jì)資源，乃至官員的“名人效應(yīng)”、公信力等政治資源均使非營(yíng)利組織在較廣范疇和較深程度上對(duì)其有著強(qiáng)依賴性。然而在與事業(yè)單位共存的環(huán)境中，非營(yíng)利組織的優(yōu)勢(shì)難以體現(xiàn)，這種資源逆差構(gòu)成了二者的非對(duì)稱性依賴關(guān)系。

組織參與環(huán)境的另一方法是借助政治機(jī)制為自己創(chuàng)造一個(gè)有利環(huán)境。在中國(guó)“大政府”、“強(qiáng)政府”的現(xiàn)實(shí)中，政府還兼有賦予或削弱非營(yíng)利組織合法性的權(quán)力。因此，中國(guó)非營(yíng)利組織多選擇“去政治”的策略以獲得更大的生存空間。而“聘用曾任職于政府部門的官員”方法在中國(guó)亦難影響政治。在“雙重管理體制”下，政府通過“委派”將控制權(quán)延伸，非營(yíng)利組織理事會(huì)等職能在“主管部門”的權(quán)力影響下消失殆盡，故有學(xué)者提出非營(yíng)利組織應(yīng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向以減少外部環(huán)境的控制。

（二）新制度主義

新制度主義視角研究主要集中于對(duì)“合法性”的研討上，該學(xué)派結(jié)合韋伯和帕森斯的釋義，認(rèn)為既包括了法律等的權(quán)威塑形作用，也融合了環(huán)境的文化特征品評(píng)。高丙中從法律、政治、行政和社會(huì)（文化）四方面解析社團(tuán)合法性，為合法性研究提供了基本思路。

法律合法性即狹義合法性概念，尤指非營(yíng)利組織依法注冊(cè)成立而獲得的合法性。林莉紅指出在現(xiàn)代法治與法制語境下應(yīng)釋義為“合法律性”、“正當(dāng)性”，“合法律性”又意為宗旨合法性、活動(dòng)合法性和組織合法性。政治合法性對(duì)非營(yíng)利組織的意識(shí)形態(tài)做出了限定。自下而上的非營(yíng)利組織，其民間性和自發(fā)性與行政秩序存在著微妙張力，但或是以控制自身規(guī)模來示弱，或是以配合政府工作獲取“去政治”的自主性，或是選擇“鑲嵌”于政府權(quán)力來提高地位，極力弱化或粉飾其對(duì)政府的威脅性以期獲得信賴是多數(shù)組織的選擇。行政合法性具有中國(guó)特點(diǎn)，它可以彌補(bǔ)法律合法性的缺失，這對(duì)草根組織具有重要意義。社會(huì)合法性是統(tǒng)合各合法性關(guān)系的根本原則。服務(wù)社會(huì)公用利益是非營(yíng)利組織的本質(zhì)屬性，即使是具官方背景的組織也不能忽視社會(huì)合法性的規(guī)范，需從社會(huì)汲取資源并獲得支持與認(rèn)可，“非協(xié)調(diào)約束”的提出有力地說明了這一點(diǎn)。

行動(dòng)與策略：以行動(dòng)實(shí)踐為中心的微觀研究

對(duì)中國(guó)非營(yíng)利組織的研究還應(yīng)關(guān)注其在特定制度下的行動(dòng)，在“實(shí)踐”的微觀層面，動(dòng)態(tài)審視二者互動(dòng)。法律合法性是影響互動(dòng)模式的重要因素，故依此為據(jù)分別對(duì)草根組織與具官辦背景兩類組織的相關(guān)研究進(jìn)行回顧。

在中國(guó)獨(dú)特的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)之下，非營(yíng)利組織難以脫離政府的支持而獨(dú)自發(fā)展，尋求“合法化”成為了行動(dòng)目標(biāo)。首先，與政府保持一致，環(huán)境保護(hù)組織常被視作公民社會(huì)的重要組成，但在“分類控制”的管控下卻轉(zhuǎn)以支持國(guó)家目標(biāo)與政策來換取行政上的合法地位。其次，非營(yíng)利組織以“自我克制”來強(qiáng)化自身助手作用弱化壓力集團(tuán)角色，獲得政府容忍的態(tài)度以謀求生存。再次，活用關(guān)系，“社會(huì)潛網(wǎng)”的存在使草根組織通過對(duì)政府的“非制度性依賴”來實(shí)現(xiàn)正式規(guī)章下不能之事。最后，通過提升服務(wù)、注重汲取社會(huì)資源來獲得多方認(rèn)同和信任感。

具官方背景的組織對(duì)政府高度依賴。陸藝藝（Yiyi Lu）曾挑戰(zhàn)這一觀點(diǎn)，用“依附性自主”來說明此類組織也有尋求自主的愿望。但以“依附”為前提的“自主”恰恰向我們昭示了前者具有“制度的雙重性”，在看似獨(dú)立的表象背后是寄生于國(guó)家體制的內(nèi)質(zhì)，無法完全脫離政府而獲得真正的自主。

總結(jié)與評(píng)述

一些問題值得繼續(xù)探討商榷。首先是宏觀關(guān)系界定困難與理論適切性問題。在宏觀研究中，“國(guó)家”和“社會(huì)”作為兩個(gè)獨(dú)立的研究主體被拿出來討論，但我國(guó)社會(huì)變遷過程中缺少了公民社會(huì)的參與，國(guó)家和社會(huì)之間“分化—整合”的同一進(jìn)程，使公民社會(huì)理論，或以公民社會(huì)初建為前提的法團(tuán)主義，在解釋我國(guó)實(shí)際時(shí)缺少了基礎(chǔ)和立場(chǎng)。此外，宏觀研究難以洞察非營(yíng)利組織微觀行動(dòng)，靜態(tài)關(guān)系判定結(jié)果忽視了組織的行動(dòng)策略、能力及對(duì)外部環(huán)境的影響等，這難以為第三域的后續(xù)發(fā)展指明方向。

其次是中層理論研究組織能動(dòng)的缺失。新制度主義研究圍繞“合法性”的討論愈走愈遠(yuǎn)，政治及行政合法性成為了解讀非營(yíng)利組織行動(dòng)的依據(jù)，社會(huì)合法性與組織能動(dòng)可能和寶貴經(jīng)驗(yàn)被忽視。關(guān)注組織與環(huán)境互動(dòng)的資源依賴?yán)碚?，在我?guó)學(xué)者的分析中多被解讀為一種依賴狀態(tài)。在這種悲觀預(yù)判下的考察，不僅是對(duì)該理論的片面理解和運(yùn)用，更是對(duì)結(jié)構(gòu)與行動(dòng)相互作用的錯(cuò)誤分析。

基于以上討論，筆者認(rèn)為，非營(yíng)利組織是具有能動(dòng)性的，我們應(yīng)關(guān)注非營(yíng)利組織在能力等方面的發(fā)展，注意發(fā)現(xiàn)其參與環(huán)境，甚至改變環(huán)境的能力和經(jīng)驗(yàn)。另一方面，政府與非營(yíng)利組織是相互作用、相互影響的，并在互動(dòng)中不斷形成新的關(guān)系模式，所以應(yīng)以動(dòng)態(tài)發(fā)展的視角理解這一過程。

【作者系華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院社會(huì)學(xué)博士研究生；摘自《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2016年第2期】