國(guó)家治理視閾中的邊疆治理

文/周平

國(guó)家治理視閾中的邊疆治理

文/周平

在改革開放推動(dòng)的現(xiàn)代化快速發(fā)展并取得舉世矚目成就的基礎(chǔ)上，中國(guó)的發(fā)展進(jìn)入了全新的時(shí)代。國(guó)家的整體發(fā)展和全面發(fā)展成為根本目標(biāo)，“中國(guó)崛起”是我們自己規(guī)劃國(guó)家發(fā)展的基本立足點(diǎn)，也成為世界上主要國(guó)家自身發(fā)展戰(zhàn)略和全球戰(zhàn)略考量的關(guān)切點(diǎn)。從總體上看，中國(guó)的發(fā)展已經(jīng)處于一個(gè)全新的環(huán)境之中。在此條件下，根據(jù)新的形勢(shì)來(lái)看待邊疆治理，把邊疆治理提升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度，凸顯“治邊”在“治國(guó)”中的作用，已成為必然的選擇。

邊疆及邊疆治理的戰(zhàn)略地位快速凸顯

縱觀中國(guó)的國(guó)家治理和國(guó)家發(fā)展，邊疆及其治理的意義屢被強(qiáng)調(diào)，但卻始終被置于邊緣性的位置，邊疆治理總是要服從和服務(wù)于核心區(qū)的治理。在國(guó)家治理和國(guó)家發(fā)展中，以邊疆服從和服務(wù)于核心區(qū)為主要內(nèi)容的“核心—邊緣”模式已經(jīng)延續(xù)了兩千多年。但是，在中國(guó)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新階段的今天，這樣的狀況根本性地改變了，邊疆及其治理在國(guó)家治理和發(fā)展中的地位得到了根本性的凸顯。

一方面，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的開發(fā)和建設(shè)，國(guó)家核心區(qū)的開發(fā)和建設(shè)已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)高的程度，國(guó)家的總體實(shí)力發(fā)生了根本性的變化，國(guó)家有必要也有能力投入更多的資源用于邊疆的開發(fā)和建設(shè)。中國(guó)陸地邊疆的資源豐厚，對(duì)其進(jìn)行全面的開發(fā)和建設(shè)，既對(duì)全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)具有關(guān)鍵性的意義，又對(duì)國(guó)家綜合實(shí)力的增強(qiáng)和國(guó)家整體戰(zhàn)略的實(shí)施具有根本性的影響；海洋邊疆的開發(fā)和建設(shè)，則直接攸關(guān)國(guó)家崛起的步伐和崛起目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)，縱觀全世界的大國(guó)崛起之路，對(duì)海洋的開發(fā)和控制在國(guó)家崛起中都發(fā)揮著決定性的作用。從總體上看，陸地邊疆與海洋邊疆的開發(fā)和建設(shè)在國(guó)家總體實(shí)力提升中的效用正在前所未有地增強(qiáng)。

另一方面，中國(guó)改革開放推進(jìn)下的快速發(fā)展是在全球化的條件下實(shí)現(xiàn)的。因此，中國(guó)在快速發(fā)展的過(guò)程中，國(guó)家活動(dòng)和國(guó)家利益不可避免地在領(lǐng)土外全面展開。于是，國(guó)家利益外溢的現(xiàn)象越來(lái)越突出并成為新常態(tài)，海外利益越來(lái)越凸顯為國(guó)家的核心利益。在這樣的條件下，將國(guó)家在海外活動(dòng)穩(wěn)定覆蓋的區(qū)域和海外利益的聚積區(qū)納入到國(guó)家發(fā)展的整體中來(lái)考慮的必要性和緊密性就被前所未有地凸顯出來(lái)了。而與此同時(shí)，一些國(guó)家尤其是一些西方大國(guó)，根據(jù)全球化時(shí)代國(guó)家活動(dòng)和國(guó)家利益的新變化，以及超主權(quán)的國(guó)際規(guī)則的地位日漸凸顯的現(xiàn)實(shí)，早已拋棄了傳統(tǒng)的國(guó)家疆域觀念，不僅將主權(quán)外的區(qū)域納入到自己的疆域范圍之中，并且用“高邊疆”、“利益邊疆”和“戰(zhàn)略邊疆”等新概念和新理論來(lái)論述、界定和維護(hù)自己的國(guó)家利益。面對(duì)這樣的形勢(shì)，日益融入世界的中國(guó)也不能墨守成規(guī)更不能自縛手腳，要與時(shí)俱進(jìn)地用新的觀念和理論來(lái)界定自己的邊疆，并充分認(rèn)識(shí)太空邊疆、利益邊疆和戰(zhàn)略邊疆等對(duì)國(guó)家發(fā)展的意義。

上述兩個(gè)方面的變化以及所形成的現(xiàn)實(shí)，還彰顯了一個(gè)事實(shí)：隨著中國(guó)的發(fā)展和越來(lái)越融入世界，國(guó)家活動(dòng)、發(fā)展以及利益形成與展開的范圍都發(fā)生了根本性的改變。由于這樣的變化，中國(guó)的國(guó)家治理和國(guó)家發(fā)展已經(jīng)處于一個(gè)前所未有的巨大空間場(chǎng)域之中。中國(guó)既需要據(jù)此來(lái)規(guī)劃自己的國(guó)家治理和國(guó)家發(fā)展，也要根據(jù)這樣的現(xiàn)實(shí)來(lái)界定自己的疆域和邊疆。從目前的情況來(lái)看，國(guó)家的疆域乃國(guó)家占據(jù)或控制的地理空間范圍，既有主權(quán)管轄的區(qū)域，即領(lǐng)土，也有超越于主權(quán)的區(qū)域。與此相適應(yīng)，國(guó)家的邊疆也具有多樣性，既有主權(quán)性的邊疆，或領(lǐng)土性的邊疆，也有非主權(quán)的邊疆，如利益邊疆、太空邊疆和戰(zhàn)略邊疆。

如此觀之，中國(guó)邊疆的范圍廣大且形態(tài)多樣，并隨著國(guó)家疆域的變化而變化。更為重要的是，這樣的邊疆對(duì)于國(guó)家治理和國(guó)家發(fā)展來(lái)說(shuō)，具有重大的戰(zhàn)略意義。首先，邊疆是國(guó)家發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)。陸地邊疆的開發(fā)和建設(shè)已成為有效提升國(guó)家綜合實(shí)力的重要途徑，海洋邊疆的鞏固和強(qiáng)大則是中國(guó)成為海洋強(qiáng)國(guó)的必由之路。其次，邊疆承載著國(guó)家核心利益的現(xiàn)實(shí)愈加突出。國(guó)家的島礁和海洋主權(quán)是國(guó)家的核心利益自不必說(shuō)，國(guó)家海外利益尤其是能源供給地以及能源和商品運(yùn)輸通道對(duì)國(guó)家發(fā)展愈來(lái)愈具有決定性意義，也越來(lái)越凸顯為國(guó)家的核心利益。最后，邊疆是國(guó)家一系列重大戰(zhàn)略的支撐點(diǎn)。許多關(guān)系國(guó)家發(fā)展和整體利益的戰(zhàn)略，如“一帶一路”戰(zhàn)略、地緣政治戰(zhàn)略、周邊戰(zhàn)略、外交戰(zhàn)略和國(guó)家安全戰(zhàn)略，都與邊疆具有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，邊疆治理和發(fā)展的程度，直接攸關(guān)這些戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

邊疆的建設(shè)和發(fā)展面臨著諸多的問(wèn)題

在國(guó)家發(fā)展的新階段，邊疆的開發(fā)、建設(shè)和治理的地位被歷史地凸顯出來(lái)了，其意義愈顯重大。然而，較之于國(guó)家的核心區(qū)，邊疆的建設(shè)和發(fā)展也面臨著更多的矛盾和問(wèn)題。

邊疆乃國(guó)家疆域的邊緣地帶?？v觀人類的國(guó)家發(fā)展史，規(guī)模較大的國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)有效的統(tǒng)治和治理，往往將其疆域劃分為核心區(qū)和邊緣區(qū)，并分別采取不同的方略和政策進(jìn)行治理。作為國(guó)家核心區(qū)之外圍的邊緣區(qū)，由于治理的方式和手段與核心區(qū)迥異，因而成為了“邊疆”。因此，邊疆的最大特點(diǎn)就是它在國(guó)家疆域中的邊緣性。自秦漢之際構(gòu)建邊疆制度以來(lái)，中國(guó)的邊疆的情形就是如此。

由于處于國(guó)家疆域的邊緣地帶，邊疆往往在許多方面迥異于核心區(qū)，不論是從領(lǐng)土性邊疆和非領(lǐng)土性邊疆的角度來(lái)看，抑或是從陸地邊疆、海洋邊疆、利益邊疆和戰(zhàn)略邊疆的角度來(lái)看，都是如此。

僅就領(lǐng)土內(nèi)的陸地邊疆來(lái)看，其社會(huì)生活就在許多方面不同于核心區(qū)：一是“邊”。這里所謂的“邊”，不僅是指處于國(guó)家疆域的邊緣地帶并與邊界相鄰，而且也指其與他國(guó)相鄰，因而深受他國(guó)和復(fù)雜的地緣政治形勢(shì)的影響。二是“遠(yuǎn)”。這里所謂的“遠(yuǎn)”，是指邊疆社會(huì)遠(yuǎn)離國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和文化的中心，處于國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和文化能量及信息傳導(dǎo)的末梢。三是“雜”。在這個(gè)特定的社會(huì)環(huán)境中，除了本國(guó)居民外，還生活著相當(dāng)數(shù)量的外國(guó)居民，存在著復(fù)雜的境外因素。而且，本國(guó)居民中又包含著復(fù)雜的民族成分，一些民族還跨界而居，族際關(guān)系復(fù)雜。四是“貧”。邊疆地區(qū)，大多自然條件較差，環(huán)境脆弱，資源有限，而且國(guó)家出于戰(zhàn)略安全的考慮在推進(jìn)其發(fā)展方面持審慎態(tài)度，所以這里的發(fā)展程度大都低于內(nèi)地，甚至存在著巨大的差距，經(jīng)濟(jì)和文化貧困現(xiàn)象較為嚴(yán)重。五是“特”。邊疆社會(huì)的社會(huì)機(jī)制、社會(huì)發(fā)育程度、社會(huì)文化以及面臨的社會(huì)問(wèn)題等，都有其特殊性，需要采取特殊的措施來(lái)加以治理。

由于邊疆的特殊性，邊疆的建設(shè)、發(fā)展和治理就必然地面臨著諸多的問(wèn)題。這些邊疆問(wèn)題不僅具體而繁雜，而且隨著時(shí)間的推移又體現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。但概括起來(lái)看，所有的邊疆問(wèn)題可概括為三個(gè)方面：一是安全問(wèn)題。邊疆處于國(guó)家疆域的邊緣，往往長(zhǎng)期承受著各種外部勢(shì)力的沖擊。尤其是在全球化時(shí)代，在國(guó)家和地區(qū)間聯(lián)系日漸緊密的背景下，國(guó)家間的競(jìng)爭(zhēng)也日漸激烈并達(dá)到前所未有的程度。在這樣的形勢(shì)下，中國(guó)陸地邊疆、海洋邊疆和其他形態(tài)的邊疆，都承受著越來(lái)越大和越來(lái)越頻繁的安全壓力。在某些特定的區(qū)域，如南海，安全壓力已經(jīng)演變成為嚴(yán)重的安全威脅。如此嚴(yán)峻的邊疆安全形勢(shì)，尤其是越來(lái)越突出的安全問(wèn)題，直接關(guān)系到邊疆的鞏固。二是穩(wěn)定問(wèn)題。穩(wěn)定問(wèn)題是與人類社會(huì)相伴相生的。邊疆社會(huì)由于其社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性、社會(huì)發(fā)展的滯后性以及外部因素影響的多樣和頻繁，往往面臨著更加突出的穩(wěn)定問(wèn)題。不僅民族因素、宗教因素會(huì)引發(fā)穩(wěn)定問(wèn)題，社會(huì)發(fā)展中的分化和利益沖突也會(huì)導(dǎo)致不穩(wěn)定。此外，有的穩(wěn)定問(wèn)題是由外部因素造成的，甚至直接是由外部輸入的。三是發(fā)展問(wèn)題。由于環(huán)境條件的限制和復(fù)雜性以及邊疆存在的影響發(fā)展的因素多于和強(qiáng)于核心區(qū)，邊疆的開發(fā)和建設(shè)的力度和水平明顯落后于核心區(qū)，因而其發(fā)展水平與核心區(qū)相比明顯滯后，發(fā)展的問(wèn)題十分突出。

加強(qiáng)邊疆治理是國(guó)家發(fā)展的緊迫要求

在中國(guó)今天的發(fā)展中，一方面是邊疆的戰(zhàn)略地位日漸凸顯，另一方面則是邊疆由于自身的特殊性而存在著諸多的問(wèn)題，無(wú)法適應(yīng)國(guó)家發(fā)展的需要。如此一種“應(yīng)有”與“現(xiàn)有”的巨大反差，正在昭示著從國(guó)家戰(zhàn)略層面來(lái)看待邊疆治理，把邊疆治理納入國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的必要性和緊迫性。從國(guó)家戰(zhàn)略層面來(lái)看待邊疆治理，提升邊疆治理在國(guó)家治理中的地位，切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)邊疆治理，實(shí)實(shí)在在地改變邊疆落后的狀態(tài)，才能使邊疆成為國(guó)家發(fā)展的新的增長(zhǎng)點(diǎn)，成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的有效支撐點(diǎn)，使邊疆真正在國(guó)家發(fā)展中扮演關(guān)鍵性角色。

對(duì)于早在秦漢時(shí)期就建立邊疆制度且邊疆范圍廣大的中國(guó)來(lái)說(shuō)，邊疆治理是一個(gè)古老又常新的話題。今天在新形勢(shì)下強(qiáng)調(diào)邊疆治理，核心是改變或創(chuàng)新。

首先，要改變傳統(tǒng)的觀念和方略，切實(shí)提升邊疆治理的地位。在傳統(tǒng)的邊疆治理中，往往只注重陸地邊疆，并且將邊疆等同于“民族地區(qū)”，海洋邊疆并沒(méi)有受到應(yīng)有的重視，其他形態(tài)的邊疆則付之闕如；邊疆治理在國(guó)家治理中往往被置于服從和服務(wù)于核心區(qū)治理的地位，而邊疆治理則重穩(wěn)定而輕發(fā)展，甚至為了穩(wěn)定而犧牲發(fā)展；邊疆的治理和發(fā)展被置于民族問(wèn)題的框架下謀劃，甚至直接被當(dāng)作民族問(wèn)題的一種類型，循著解決民族問(wèn)題的思路來(lái)解決邊疆問(wèn)題。這樣的觀念和治理方略顯然與今天邊疆在國(guó)家發(fā)展中的地位不相適應(yīng)，這也是邊疆治理滯后的一個(gè)重要原因。這樣的狀況再也不能持續(xù)下去了。治國(guó)必治邊。在邊疆的地位凸顯的情況下，必須將邊疆治理置于國(guó)家治理和國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略格局中考慮，在國(guó)家治理的頂層設(shè)計(jì)中確立邊疆治理的地位，從國(guó)家戰(zhàn)略的角度去推進(jìn)和加強(qiáng)邊疆治理。

其次，要調(diào)整治理的價(jià)值取向，確立適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的新取向。中國(guó)歷史上由于將邊疆視為國(guó)家的邊緣地帶和異族生活的區(qū)域，因此便在邊疆治理中形成了以調(diào)整族際關(guān)系為核心和著力點(diǎn)的“族際主義”的治理取向。這樣的治理取向一直延續(xù)到了今天，并繼續(xù)產(chǎn)生影響。毫無(wú)疑問(wèn)，邊疆治理中“族際主義”取向的形成具有歷史的必然性并發(fā)揮了重要的作用，但顯然已經(jīng)不能適應(yīng)今天的邊疆形勢(shì)了。在邊疆的范圍和形態(tài)已經(jīng)發(fā)生巨大改變的今天，族際關(guān)系僅僅存在于陸地邊疆，而且只是陸地邊疆之眾多邊疆問(wèn)題中的一種類型。在邊疆已經(jīng)變成國(guó)家疆域的一個(gè)特殊部分并以此對(duì)國(guó)家發(fā)展產(chǎn)生影響的條件下，必須將邊疆作為一個(gè)特殊而關(guān)鍵性的區(qū)域來(lái)看待和治理，著力解決區(qū)域性的問(wèn)題，用“區(qū)域主義”的取向來(lái)取代“族際主義”的取向，從而使邊疆治理更具針對(duì)性。

再次，創(chuàng)新治理的政策工具，著力提升治理的效率和效益。邊疆治理的實(shí)質(zhì)是運(yùn)用國(guó)家權(quán)力來(lái)解決邊疆面臨的突出問(wèn)題，保持邊疆的穩(wěn)定并促進(jìn)邊疆發(fā)展。而國(guó)家對(duì)邊疆的治理主要是通過(guò)政府的政策工具來(lái)實(shí)現(xiàn)的，邊疆治理的目標(biāo)是通過(guò)一系列的政策而達(dá)成的。但縱觀傳統(tǒng)的邊疆治理，一是政策工具較為有限，二是大多數(shù)政策工具是在“族際主義”取向基礎(chǔ)上形成，并且以解決族際關(guān)系問(wèn)題為指向的。這樣的政策工具顯然無(wú)法達(dá)成今天邊疆治理的目標(biāo)。因此，不論是中央政府還是地方政府，都要根據(jù)今天邊疆的形勢(shì)及國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，把追求治理效率和效益最大化作為邊疆治理的一個(gè)重要考量，創(chuàng)新政策工具，有針對(duì)性地來(lái)提升邊疆治理的水平，全面改進(jìn)邊疆治理，實(shí)現(xiàn)邊疆治理有效性的明顯躍升。

最后，在國(guó)家治理中構(gòu)建“核心—邊緣”的雙向互動(dòng)模式。從總體上看，過(guò)去的邊疆治理，都是在一個(gè)特定的“核心—邊緣”模式中構(gòu)建和實(shí)施的，在著重于和著力于“核心”的基礎(chǔ)上，總是以“邊緣”來(lái)支持“核心”。但在今天的形勢(shì)下，尤其是國(guó)家實(shí)力明顯增強(qiáng)、國(guó)家發(fā)展越來(lái)越融入世界、國(guó)家的海外利益越來(lái)越凸顯為國(guó)家的核心利益的情況下，國(guó)家治理和國(guó)家發(fā)展中單向度的“核心—邊緣”模式已經(jīng)明顯有悖于形勢(shì)發(fā)展的要求。在此情況下，在謀劃邊疆治理的過(guò)程中，應(yīng)該在國(guó)家治理和國(guó)家發(fā)展中著力于構(gòu)建一個(gè)“核心—邊緣”的雙向互動(dòng)模式，不僅以“核心”的治理和發(fā)展來(lái)支撐和支持“邊緣”的治理和發(fā)展，而且以“邊緣”的治理和發(fā)展來(lái)促進(jìn)“核心”的治理和發(fā)展，使“治邊”在“治國(guó)”一盤棋中發(fā)揮更大和更加重要的作用。

（作者系云南大學(xué)政治學(xué)系系主任、特聘教授、長(zhǎng)江學(xué)者；摘自《行政管理改革》2016年第4期）