論國家安全法：模式、體系與原則

文/周葉中 龐遠(yuǎn)福

論國家安全法：模式、體系與原則

文/周葉中 龐遠(yuǎn)福

當(dāng)前我國面臨的國家安全形勢復(fù)雜而嚴(yán)峻，國際與國內(nèi)安全問題、傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全問題交織，黨和國家對此予以高度關(guān)注和警惕。從政府到社會已基本形成如下共識：即國家安全領(lǐng)域的治理應(yīng)實現(xiàn)法治化?！秶野踩ā罚ㄒ韵潞喎Q《國安法》）的制定出臺則是一種必然選擇。本文即通過對國家安全法律體系的國際立法比較，梳理我國國家安全法律體系并分析其缺陷，總結(jié)《國安法》的體系性意義，并闡述其基本原則，以期深化對《國安法》的理解，推動《國安法》的實施，并為國家安全立法的進(jìn)一步完善提供借鑒。

外國國家安全法律體系及其立法模式

“二戰(zhàn)”以后，多國紛紛建立國家安全法律體系?！袄鋺?zhàn)”結(jié)束后，多國國家安全立法之規(guī)范與治理重心逐漸由傳統(tǒng)安全問題向非傳統(tǒng)安全問題轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)了國家安全法律體系的變遷與立法模式的轉(zhuǎn)型?？v觀世界多國國家安全領(lǐng)域的立法，其法律體系可大致歸納如下：

（一）憲法中直接或間接涉及國家安全的條款可作為國家安全立法之依據(jù)

包括三類：一是國家安全客體利益條款，如國家主權(quán)、國家領(lǐng)土、國家政權(quán)、國家制度等方面的條款，涉及國家安全客體利益，為國家安全立法之客觀法益，各國憲法對此均有所規(guī)定，此為國家安全立法之目標(biāo)指引和間接依據(jù)；二是國家緊急狀態(tài)條款，其與國家安全直接關(guān)聯(lián)，多規(guī)定緊急狀態(tài)之內(nèi)涵以及相應(yīng)國家機(jī)關(guān)在緊急狀態(tài)下的特別權(quán)力等，此為國家安全立法之職權(quán)依據(jù)條款；三是公民、組織維護(hù)國家安全之義務(wù)條款，憲法賦予一國公民、組織與危害國家安全之行為做斗爭的積極作為義務(wù)，此為國家安全立法之義務(wù)根據(jù)條款；四是相關(guān)國家安全常設(shè)機(jī)關(guān)之組織構(gòu)架條款，多規(guī)定國家安全機(jī)關(guān)的組成及其職權(quán)，多國憲法中關(guān)于軍事與國防的條款即屬此類，有些國家的憲法還明文規(guī)定諸如國家安全委員會等類似機(jī)關(guān)的構(gòu)成及其職權(quán)。

（二）國家安全基本法

所謂“國家安全基本法”即是一國在國家安全領(lǐng)域的綜合性立法，奠定一國國家安全法律體系的基礎(chǔ)，是國家安全立法的“根本法”。國家安全基本法立法出現(xiàn)于“二戰(zhàn)”之后，興起于蘇聯(lián)解體前后。從多國國家安全基本法的文本來看，其主要內(nèi)容包括：界定相關(guān)核心概念，規(guī)定國家安全工作的基本原則；規(guī)定國家安全工作的任務(wù)領(lǐng)域和保障措施；相應(yīng)國家安全機(jī)關(guān)的組織構(gòu)架、職權(quán)及其行使程式；國家安全工作的體制機(jī)制；公民、組織在國家安全工作中的權(quán)利和義務(wù)；國家安全工作人員的法律地位和社會保障；相應(yīng)的法律責(zé)任等。

（三）國家安全具體領(lǐng)域的專門立法

從分布上看，當(dāng)前世界多國的國家安全專門立法主要集中在諜報、軍事國防、反恐三大領(lǐng)域。從發(fā)展趨勢來看，諜報領(lǐng)域和反恐領(lǐng)域的立法已基本成熟，經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、信息網(wǎng)絡(luò)安全、核安全等新興領(lǐng)域?qū)⒊蔀楦鲊鴩野踩珜ｉT性立法的熱點，其中世界主要核國家的核安全立法已初具規(guī)模。各專門領(lǐng)域的立法依其主要內(nèi)容大致可歸為“行為法”。除此“行為法”外，還有“組織法”。此類法規(guī)主要規(guī)定：相應(yīng)國家安全機(jī)關(guān)的組成、機(jī)關(guān)之職權(quán)及其行使程式、國家安全工作人員的法律地位和社會保障、對國家安全機(jī)關(guān)的監(jiān)督等。

（四）其他法律中涉及國家安全的規(guī)定

此類規(guī)定散布于各部門法和專門性法律中，最為經(jīng)典的便是刑事法領(lǐng)域。各國刑法與刑事訴訟法大抵均規(guī)定有危害國家安全罪之條款和針對危害國家安全之犯罪行為的偵查、拘捕、追訴等條款，此類規(guī)定構(gòu)成國家安全法律體系中的刑事特別法。在行政法領(lǐng)域，各國行政法亦大多涉及特別管制、針對人身或財產(chǎn)之行政罰、相關(guān)國家安全機(jī)關(guān)之行政權(quán)力與程序等。

綜上所述，可得出關(guān)于國家安全立法理念、立法形式、立法模式等三方面的結(jié)論。（1） 從立法理念看，盡管各國文化傳統(tǒng)、社會制度、意識形態(tài)、法制體系等均有不同，但各國均高度重視本國的國家安全問題，均注意運用法治思維和法治方式保障國家安全。（2）從立法形式看：一是綜合性立法，即制定一部國家安全基本法，以統(tǒng)攝國家安全的各領(lǐng)域并規(guī)定相關(guān)體制機(jī)制；二是專門性立法，即根據(jù)特定領(lǐng)域的特點制定專門的單行法，規(guī)范該領(lǐng)域國家安全工作之諸事項；三是分散式立法，各部門法或其他領(lǐng)域立法中若有涉及國家安全問題者，即在該法中以專門條款對其作直接規(guī)定。（3）從立法模式看，根據(jù)國家安全立法發(fā)展之歷史，“分散式”“專門式”和“綜合式” 三種立法形式次遞出現(xiàn)，而三種形式的任意組合，形成早期“原始型”國家安全立法模式（即只有“分散式”立法而無“專門式”和“綜合式”）和“混合型”國家安全立法模式（即三種立法形式任意組合）。根據(jù)立法形式組合的不同，“混合型”又可分為“混合型Ⅰ”模式（即“分散式”+“專門式”）和“混合型Ⅱ”模式（即“分散式”+“專門式”+“綜合式”）。國家安全立法模式呈現(xiàn)“原始型”→“混合型Ⅰ”→“混合型Ⅱ”的線性發(fā)展趨勢。雖然目前大多數(shù)國家的國家安全立法仍采取“混合型Ⅰ”模式，但向“混合型Ⅱ”模式發(fā)展的趨勢已較為明顯，如美國、法國、俄羅斯、澳大利亞、韓國等均采取“混合型Ⅱ”模式，而綜合性的國家安全基本法將逐漸普及。概括其緣由，大致有三：一是綜合性的國家安全基本法有利于一國統(tǒng)籌安排國家安全各領(lǐng)域的任務(wù)，并有效協(xié)調(diào)不同國家安全機(jī)關(guān)之間的工作，提高國家安全領(lǐng)域的治理效能；二是諸如諜報、軍事與國防、反恐、核安全等領(lǐng)域已基本發(fā)展成熟，具備單獨立法之條件；三是諸如經(jīng)濟(jì)與金融安全、資源與能源安全、科技安全、信息網(wǎng)絡(luò)安全、生態(tài)安全等非傳統(tǒng)領(lǐng)域或新興領(lǐng)域的立法則尚處于進(jìn)一步深化論證的過程中，雖然某一具體領(lǐng)域的立法條件具備，將其上升為專門性單行法的可能性較大，但不論各具體領(lǐng)域如何發(fā)展成熟，分散式立法仍將無法避免。

我國的國家安全法律體系

國家安全立法模式往往決定國家安全立法體系，國家安全立法模式的變遷必然引起國家安全立法體系的變動。從某種程度來說，國家安全具體領(lǐng)域?qū)ｉT性立法的出現(xiàn)，即是國家安全立法模式由“原始型”向“混合型Ⅰ”發(fā)展的結(jié)果，而綜合性國家安全基本法的出臺， 則是“混合型Ⅰ”向“混合型Ⅱ”發(fā)展的產(chǎn)物。我國《國安法》的制定出臺，政治因素僅是其一端，而上述國家安全立法模式發(fā)展規(guī)律才是其必然原因。其意義不僅在于將總體國家安全觀法律化，更在于其奠定了我國國家安全法律體系的基礎(chǔ)，并為國家安全立法的進(jìn)一步完善提供框架性、制度性指引。隨著《國安法》的制定出臺，我國國家安全法律體系已經(jīng)發(fā)生重大變化，由此前的“有關(guān)國家安全的憲法條文+國家安全具體領(lǐng)域的專門性立法 +散布于各部門法或單行法中有關(guān)國家安全的規(guī)定”三層次結(jié)構(gòu)，發(fā)展成為“有關(guān)國家安全的憲法條文+國家安全基本法+國家安全具體領(lǐng)域的專門性立法+散布于各部門法或單行法中有關(guān)國家安全的規(guī)定”的四層次體系性結(jié)構(gòu)。至此，國家安全法律體系已基本完備，唯新興具體領(lǐng)域?qū)ｉT性立法的發(fā)展與國家安全法律體系中具體問題的解決，尚待進(jìn)一步立法加以完善。

（一）國家安全立法的憲法依據(jù)。雖然我國憲法并未明文規(guī)定國家安全的制度機(jī)制，但憲法中有諸多直接或間接涉及國家安全的條款，它們共同構(gòu)成國家安全立法的憲法依據(jù)，不論“分散式”“專門式”或“綜合式”的國家安全法律規(guī)范，均是對此類憲法條文的具體化和可操作化。

（二）綜合性的《國家安全法》。2015年7月1日制定出臺的《國安法》可謂我國首部綜合性的國家安全基本法，該法的制定出臺具有劃時代的政治意義和法治意義，在國內(nèi)外均產(chǎn)生了重大影響，是國家治理法治化和國家安全建設(shè)法治化的重要標(biāo)志。該法奠定了國家安全立法的基礎(chǔ)，完善了國家安全法律體系；補(bǔ)齊了法治中國建設(shè)的短板，推動了國家安全法治建設(shè)的進(jìn)程；為進(jìn)一步完善國家安全立法提供了綱領(lǐng)性結(jié)構(gòu)和制度框架。

（三）國家安全具體領(lǐng)域的專門性立法。我國在諜報、軍事與國防、緊急狀態(tài)、反恐等方面的專門性立法已較為完善，核安全方面的立法已然啟動，經(jīng)濟(jì)與金融安全、生態(tài)環(huán)境安全、能源與資源安全、糧食安全、信息網(wǎng)絡(luò)安全等方面的專門性立法雖已有所討論，但距離醞釀出臺還為時尚遠(yuǎn)。對我國已制定出臺的國家安全各領(lǐng)域的專門性立法作初步梳理，并將其與前述各國比較后，不難發(fā)現(xiàn)我國國家安全專門性立法存在的問題。第一，我國國家安全領(lǐng)域的專門性立法大多集中在諸如軍事與國防、諜報等傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，較之美國、德國、法國、日本、韓國等發(fā)達(dá)國家而言，非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域（尤其新興領(lǐng)域）的專門性立法略顯滯后。第二，與前述國家相比，我國國家安全立法側(cè)重“行為法”方面，而“組織法”方面的立法明顯不足。第三，在傳統(tǒng)的諜報領(lǐng)域，我國僅有《反間諜法》，而尚未有專門性的情報法，應(yīng)盡快制定出臺專門性的情報法。第四，在國家安全機(jī)關(guān)及國家安全工作人員行使職權(quán)之監(jiān)督、國家安全工作人員之法律地位與社會保障、國家安全工作造成公民基本權(quán)利損害之救濟(jì)等方面，不僅綜合性的《國安法》規(guī)定模糊，各專門性立法也未有詳細(xì)規(guī)定，故應(yīng)在此三方面作進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。

（四）其他相關(guān)法律中有關(guān)國家安全的規(guī)定。此類法律規(guī)定分布極廣、類型多樣， 依傳統(tǒng)部門法劃分標(biāo)準(zhǔn)可分為國家安全刑事法、 國家安全行政法、國家安全經(jīng)濟(jì)法等三大類。國家安全刑事法主要是刑法和刑事訴訟法中有關(guān)危害國家安全罪的規(guī)定；國家安全行政法則內(nèi)容廣泛而龐雜，涉及民族團(tuán)結(jié)、國家秘密保護(hù)、國家機(jī)關(guān)及其工作人員的職權(quán)、與國家安全相關(guān)的一般性行政強(qiáng)制措施、人員與物品的出入境管理、信息網(wǎng)絡(luò)安全、新聞出版、反邪教問題等諸多方面；國家安全經(jīng)濟(jì)法多涉及國有經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)安全與金融安全等方面的問題，隨著經(jīng)濟(jì)實力、經(jīng)濟(jì)地位的提升與金融開放程度的提高，經(jīng)濟(jì)安全與金融安全問題將日趨嚴(yán)峻，此方面的立法將成為國家安全立法一個新興而重要的領(lǐng)域，專門性的經(jīng)濟(jì)安全與金融安全立法必將提上議程。

國家安全法的基本原則

國家安全法的基本原則是體現(xiàn)并貫穿于國家安全立法、執(zhí)法和司法等活動全過程的，具有指引性、普遍性的準(zhǔn)則。依據(jù)《國安法》的文本表述和我國國家安全工作實踐，我國國家安全立法包括如下七項原則。

（一）國家安全法治原則?！秶卜ā返谄邨l規(guī)定：“維護(hù)國家安全應(yīng)當(dāng)遵守憲法法律，堅持社會主義法治則。” 國家安全機(jī)關(guān)所享有的權(quán)力，是因維護(hù)國家安全之需，經(jīng)憲法和國家安全基本法設(shè)置的特殊性權(quán)力， 其存在與行使往往會對公民基本權(quán)利造成一定程度之克減，因而以法治方式對其加以規(guī)范尤為重要。

（二）保障人權(quán)原則?！秶卜ā返谄邨l規(guī)定：“維護(hù)國家安全，……尊重和保障人權(quán)，依法保護(hù)公民的權(quán)利和自由。”雖然國家安全機(jī)關(guān)及其工作人員可依法對特定公民采取特別措施，但必須明確：此種措施是為了維護(hù)國家安全，保障全體公民的生命、財產(chǎn)之安全，保障公民的福祉；特別措施僅針對特定少數(shù)人之部分權(quán)利與自由的克減；此種克減僅針對部分權(quán)利，絕大部分基本權(quán)利不在克減范圍內(nèi)，必須堅持人權(quán)保障的最低標(biāo)準(zhǔn)。

（三）國家安全原則。各國國家安全立法均在一定程度上強(qiáng)調(diào)國家安全（利益）的優(yōu)先性，我國《國安法》也不例外。它以維護(hù)國家安全為首要宗旨，體現(xiàn)了“國家利益高于一切”的理念。如為保障國家安全工作的有效開展賦予國家安全機(jī)關(guān)以特別權(quán)力，可對公民基本權(quán)利直接進(jìn)行克減，課予公民和社會組織、團(tuán)體等維護(hù)國家安全的積極作為義務(wù)等。值得注意的是，國家安全原則并不是絕對的，在強(qiáng)調(diào)國家利益的同時，必須平衡保護(hù)公民的基本權(quán)利。當(dāng)二者發(fā)生沖突時，不能片面強(qiáng)調(diào)國家利益優(yōu)先而忽視基本權(quán)利保障，而應(yīng)以比例原則對此加以審查。

（四）政黨主治原則。政黨主治即政黨在政治上以及憲法、法律中獲得既定領(lǐng)導(dǎo)地位，黨對國家權(quán)力構(gòu)架可產(chǎn)生決定性、支配性影響，政黨成為建立和運用民主的主要力量。這是我國憲法和憲政實踐特有的原則。《國安法》第四條明文規(guī)定：“堅持中國共產(chǎn)黨對國家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制。”這是憲法上的政黨主治原則在國家安全立法中的直接體現(xiàn)，是基于國家安全工作的現(xiàn)實需要，更是國家安全之內(nèi)在要求。

（五）協(xié)調(diào)發(fā)展與統(tǒng)籌全面原則。《國安法》第八條第一款規(guī)定：“維護(hù)國家安全，應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)?！边@是由人民對國家安全內(nèi)涵之理解的深化、人民國家安全觀之演變、國家安全治理能力的強(qiáng)化三方面的因素決定的?！?國家安全法》第八條第二款規(guī)定：“國家安全工作應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌內(nèi)部安全和外部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全。”可見，國家安全工作必須全面統(tǒng)籌，兼顧內(nèi)外。

（六）多元治理原則。國家安全領(lǐng)域的多元治理原則包括治理主體的多元、治理策略的多元和治理方式的多元三個方面。在治理主體方面，《國安法》第十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各人民團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和其他社會組織，都有維護(hù)國家安全的責(zé)任和義務(wù)?！痹谥卫聿呗苑矫?，《國安法》第六條的規(guī)定：“國家制定并不斷完善國家安全戰(zhàn)略，全面評估國際、國內(nèi)安全形勢，明確國家安全戰(zhàn)略的指導(dǎo)方針、中長期目標(biāo)、重點領(lǐng)域的國家安全政策、工作任務(wù)和措施?！痹谥卫矸绞椒矫?，單一的治理方式難以整體奏效，故必須采用預(yù)防為主、標(biāo)本兼治、專門工作與群眾路線相結(jié)合的方式方法。

（七） 獎懲與教育相結(jié)合的原則。該原則包括針對積極維護(hù)國家安全之相關(guān)主體的嘉獎、對危害國家安全之相關(guān)主體的懲戒、對全體國民的國家安全教育三個方面。嘉獎方面，《國安法》第十二條規(guī)定：“國家對在維護(hù)國家安全工作中作出突出貢獻(xiàn)的個人和組織給予表彰和獎勵?！睉徒浞矫妫秶卜ā芬罁?jù)主體不同與行為性質(zhì)之不同，將基于維護(hù)國家安全目的的懲戒劃分為三類： 一是針對國家安全機(jī)關(guān)工作人員之失誤或失職等行為的懲戒，二是針對個人或社會組織不履行法定的維護(hù)國家安全之義務(wù)的懲戒，三是針對危害國家安全之行為或活動的懲戒。教育方面，《國安法》第十四條將每年4月15日設(shè)定為全民國家安全教育日；第七十六條規(guī)定：“國家加強(qiáng)國家安全新聞宣傳和輿論引導(dǎo)，通過多種形式開展國家安全宣傳教育活動，將國家安全教育納入國民教育體系和公務(wù)員教育培訓(xùn)體系，增強(qiáng)全民國家安全意識?！?/p>

（八）互信互利與平等協(xié)作原則?！秶卜ā返谑畻l規(guī)定：“維護(hù)國家安全，應(yīng)當(dāng)堅持互信、互利、平等、協(xié)作，積極同外國政府和國際組織開展安全交流合作，履行國際安全義務(wù)，促進(jìn)共同安全，維護(hù)世界和平?！贝耸腔趪野踩珕栴}的跨國性、國家安全工作的涉外性、中國大國國際責(zé)任三者的考量。

【周葉中系武漢大學(xué)法學(xué)院教授，龐遠(yuǎn)福系武漢大學(xué)法學(xué)院博士生；摘自《四川師范大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2016年第3期】