關(guān)于寧夏行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移的實(shí)證研究
——基于自治區(qū)52家行業(yè)協(xié)會(huì)的定性比較分析

文/中共寧夏黨校信息技術(shù)部 葉娜

關(guān)于寧夏行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移的實(shí)證研究
——基于自治區(qū)52家行業(yè)協(xié)會(huì)的定性比較分析

文/中共寧夏黨校信息技術(shù)部 葉娜

政府職能轉(zhuǎn)變作為行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行運(yùn)作最為重要的模式，同時(shí)也是行業(yè)協(xié)會(huì)不斷提升自己能力的機(jī)遇。 寧夏位處西部，屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，行業(yè)協(xié)會(huì)承接智能轉(zhuǎn)移目前還處在探索時(shí)期，本文根據(jù)近些年來(lái)寧夏行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移的案例進(jìn)行分析，綜合應(yīng)用文獻(xiàn)研究、比較研究等等多種方法，通過(guò)多角度進(jìn)行分析，對(duì)其意義、現(xiàn)狀以及存在問(wèn)題進(jìn)行探討，并在這個(gè)基礎(chǔ)上提出了相關(guān)解決措施。

行業(yè)協(xié)會(huì)；職能轉(zhuǎn)移；調(diào)研

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“要加快轉(zhuǎn)變政府職能，推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)?！薄霸诂F(xiàn)代社會(huì)體系中，無(wú)論政府多強(qiáng)大，都無(wú)法包攬社會(huì)事務(wù)全部，窮盡社會(huì)一切?！痹谡母锏拇蟊尘跋拢苯犹峁┕卜?wù)的減少有利有弊，在提高效率的同時(shí)也遭到公平程度的質(zhì)疑。鑒于此，筆者緊緊圍繞寧夏行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的情況，結(jié)合我區(qū)區(qū)情，將政府職能和行業(yè)協(xié)會(huì)健康有序發(fā)展整體考慮，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境等方面如何承接政府轉(zhuǎn)移職能進(jìn)行調(diào)研探討，以供決策部門(mén)出臺(tái)相關(guān)政策參考。

一、促進(jìn)我區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移的重要意義

行業(yè)協(xié)會(huì)是指由同行業(yè)的企業(yè)為維護(hù)行業(yè)成員的共同利益、增進(jìn)社會(huì)共同福祉，在自愿協(xié)商基礎(chǔ)上依法設(shè)立的非政府性、非營(yíng)利性社會(huì)組織。其主要特征是行業(yè)性、自愿性、非營(yíng)利性、非政府性、互益性，其本質(zhì)屬性是社會(huì)團(tuán)體。

尤其是隨著2014年自治區(qū)政府《政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)暫行辦法》的出臺(tái)，促進(jìn)我區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移已迫在眉睫，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。一是促進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能的必然要求。我區(qū)的公共服務(wù)主要依靠政府設(shè)立機(jī)構(gòu)，出現(xiàn)了許多越位現(xiàn)象，服務(wù)效率低、機(jī)構(gòu)臃腫等弊端越來(lái)越顯現(xiàn)。通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)政府職能的轉(zhuǎn)移，使得行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域，改變政府大包大攬的傳統(tǒng)做法，提高政府管理和服務(wù)社會(huì)的效率。二是實(shí)現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型政府的有效途徑。隨著經(jīng)濟(jì)和群眾公共服務(wù)需求的不斷增加，人民群眾對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量需求的不斷提升，政府職能的轉(zhuǎn)移、行業(yè)協(xié)會(huì)的承接可以更好地滿(mǎn)足新形勢(shì)下公共服務(wù)的多樣化、個(gè)性化、專(zhuān)業(yè)化需求，提供多元化公共服務(wù)，這樣既能加快解決公共服務(wù)短缺的問(wèn)題，又能形成提供公共服務(wù)的新機(jī)制，有利于促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。三是行業(yè)協(xié)會(huì)的自身發(fā)展的有效途徑。我區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展相對(duì)于全國(guó)其他省份仍然比較滯后。行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移既是對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)本身發(fā)展的一種促推，也是對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的有效措施。承接政府職能可以推進(jìn)我區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)的健康發(fā)展，另一方面，政府職能轉(zhuǎn)移，可以為我區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展提供更加廣闊的、市場(chǎng)化的空間。這些對(duì)我區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展有這積極的意義。

二、我區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀及其特點(diǎn)

（一）我區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展概況。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，我區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展較快，截至2014年，全區(qū)共有行業(yè)協(xié)會(huì)587家，較去年增加了119家。其中，全區(qū)性行業(yè)協(xié)會(huì)146家，增加了2家，市、縣（區(qū)）行業(yè)協(xié)會(huì)由2013年的324家增加到441家，增加了117家。行業(yè)協(xié)會(huì)涉及全區(qū)機(jī)械、醫(yī)藥、羊絨、石膏、奶業(yè)、房地產(chǎn)、鎂業(yè)、枸杞、牛羊肉、石油化工、電力、能源、物流等多個(gè)領(lǐng)域，基本涵蓋了我區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)門(mén)類(lèi)。在規(guī)劃行業(yè)發(fā)展、反映行業(yè)訴求、提供行業(yè)服務(wù)、促進(jìn)社會(huì)就業(yè)等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，起到銜接政府和社會(huì)（企業(yè)）的橋梁作用，已成為寧夏社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一支不可或缺的力量。

2008年，自治區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)主管部門(mén)在自治區(qū)建設(shè)廳、經(jīng)信委、水利廳開(kāi)展了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)行會(huì)民間化試點(diǎn)工作，制定了《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)民間化試點(diǎn)方案》。通過(guò)試點(diǎn)，68家行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與政府職能部門(mén)脫鉤，116名公職人員從行業(yè)協(xié)會(huì)中脫離出來(lái)，行業(yè)協(xié)會(huì)民間色彩大大增強(qiáng)。2009年，為探索建立行業(yè)協(xié)會(huì)評(píng)估和優(yōu)勝劣汰的退出機(jī)制，自治區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)主管部門(mén)在30家全區(qū)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)中開(kāi)展了評(píng)估試點(diǎn)工作，通過(guò)評(píng)估委員會(huì)和評(píng)估專(zhuān)家組，評(píng)選出了5A 級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)5家、4A級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)7家、3A級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)8家，為積極探索建立寧夏行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)綜合評(píng)價(jià)體系，確保行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)規(guī)范化發(fā)展積累了經(jīng)驗(yàn)。

（二）我區(qū)政府職能轉(zhuǎn)移行業(yè)協(xié)會(huì)的承接方向。調(diào)查統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，我區(qū)僅有26.3%的行業(yè)協(xié)會(huì)承接了部分政府職能。各行業(yè)協(xié)會(huì)能承接的政府職能也各不相同，比較廣泛。如寧夏消費(fèi)者協(xié)會(huì)可承接的職能是保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益；寧夏中小企業(yè)擔(dān)保協(xié)會(huì)可承接監(jiān)管職能；寧夏機(jī)械工業(yè)學(xué)會(huì)可承接國(guó)際互認(rèn)工程師資格培訓(xùn)、行業(yè)規(guī)劃調(diào)研和評(píng)估、行業(yè)（企業(yè)）統(tǒng)計(jì)調(diào)查職能；寧夏就業(yè)促進(jìn)會(huì)可承接勞動(dòng)就業(yè)政策理論研究，工作信息、經(jīng)驗(yàn)交流職能等。以上可承接的都是政府邊緣性職能，而且大多與行業(yè)協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)范圍有所重合。具體的承接流程和制度也不明確，大多根據(jù)政府部門(mén)的臨時(shí)需要，行業(yè)協(xié)會(huì)承接內(nèi)容的確定缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，無(wú)法實(shí)現(xiàn)職能的有效轉(zhuǎn)移和承接。

從行業(yè)協(xié)會(huì)了解到，通過(guò)招標(biāo)、談判、特許經(jīng)營(yíng)方式獲得政府委托項(xiàng)目的行業(yè)協(xié)會(huì)非常少，所占比重不足30%，70%以上的協(xié)會(huì)都是通過(guò)其他方式獲得項(xiàng)目。因此可以看出，雖然寧夏行業(yè)協(xié)會(huì)改革做了許多工作，但是與廣州、上海、溫州等省市相比，寧夏行業(yè)協(xié)會(huì)還處于探索階段。

（三）我區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)承接的政府轉(zhuǎn)移具備的條件。當(dāng)前適合行業(yè)協(xié)會(huì)承接的職能主要有三大類(lèi)：一是行業(yè)準(zhǔn)入條件與資格的職能轉(zhuǎn)移，如行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)政策專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)和從業(yè)資質(zhì)的初審；二是行業(yè)規(guī)劃方面的職能，如行業(yè)發(fā)展調(diào)研與分析報(bào)告，行業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告，行業(yè)培訓(xùn)，行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)排查等；三是政府審批職能方面，如初審或預(yù)審工作可以轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織承接。

三、我區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移中存在的主要問(wèn)題

現(xiàn)代行政管理體制改革的核心是加快政府職能轉(zhuǎn)移。雖然目前還處于起步階段，無(wú)論在思想認(rèn)識(shí)的廣度和深度上，制度設(shè)計(jì)與原體制的銜接上，還是實(shí)際操作層面上，都存在不少問(wèn)題與困難，如：政府部門(mén)轉(zhuǎn)移放權(quán)還不夠主動(dòng)；政府向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能的工作機(jī)制不健全，影響到實(shí)際可操作性；政府轉(zhuǎn)移職能沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的財(cái)政預(yù)算，剛性約束不強(qiáng)，政策配套不夠完善；行業(yè)協(xié)會(huì)還存在運(yùn)作流程不夠規(guī)范，專(zhuān)業(yè)運(yùn)作水平還不高，承接能力不足等。

（一）內(nèi)容局限方式單一是影響我區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移的瓶頸。目前，我區(qū)面向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能主要局限于事務(wù)性、輔助性的職能事項(xiàng)。雖然《政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)暫行辦法》明確提出了政府可向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)事項(xiàng)6類(lèi)、56款243項(xiàng)，但是目前能夠真正承擔(dān)或參與行使實(shí)質(zhì)性職能的還比較少，針對(duì)政府部門(mén)應(yīng)該轉(zhuǎn)移的職能，行業(yè)協(xié)會(huì)無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)的職能項(xiàng)目，行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)職能轉(zhuǎn)移和承接的具體智能界定不清。只能承擔(dān)如行業(yè)培訓(xùn)、行業(yè)評(píng)比、行業(yè)調(diào)研等方面，而且發(fā)展緩慢，普遍存在擁有會(huì)員單位少，公信力不高等問(wèn)題。

（二）長(zhǎng)效機(jī)制的缺失是影響我區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移的軟肋。我區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)的管理體制是傳統(tǒng)的雙重管理。不建立政府職能轉(zhuǎn)移長(zhǎng)效機(jī)制，會(huì)出現(xiàn)行政推動(dòng)不力，完全靠各具體部門(mén)的需要和“自覺(jué)性”，往往大量臨時(shí)性、偶然性的職能事項(xiàng)會(huì)被作為行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)，使得改革舉措無(wú)法落到實(shí)處。

（三）能力不夠過(guò)硬是影響我區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移的制約因素。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我區(qū)全區(qū)性行業(yè)協(xié)會(huì)146家，能有序開(kāi)展工作的不到28%、勉強(qiáng)維持的占35%；剩下的47%基本上名存實(shí)亡。發(fā)展基礎(chǔ)差、專(zhuān)業(yè)性服務(wù)缺失，行業(yè)協(xié)會(huì)分布不合理等等問(wèn)題，因此，行業(yè)協(xié)會(huì)直接獨(dú)立承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移職能存在不同程度的困難。

四、促進(jìn)我區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)有效承接政府職能的對(duì)策建議

（一）盡快出臺(tái)我區(qū)促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的地方性法規(guī)。應(yīng)做好促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的地方性立法準(zhǔn)備工作，規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)的成立、登記、監(jiān)管、評(píng)審等具體事項(xiàng)，增加相應(yīng)的實(shí)體性?xún)?nèi)容，促進(jìn)我區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)規(guī)范有序發(fā)展。

（二）明確政府職能轉(zhuǎn)移的具體內(nèi)容和承接對(duì)象。行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府轉(zhuǎn)移職能和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是以政府職能清理為條件的，為了真正實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，需要對(duì)存量職能進(jìn)行進(jìn)一步的梳理和挖掘。行業(yè)協(xié)會(huì)歸口管理部門(mén)進(jìn)行互相協(xié)商，真正明確行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府職能的具體內(nèi)容和承接主體。

（三）強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)管理，建立健全長(zhǎng)效機(jī)制。首先，要建立財(cái)政保障機(jī)制。參照借鑒國(guó)內(nèi)外政府采購(gòu)或政府委托公共服務(wù)的做法，建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)基金和行業(yè)協(xié)會(huì)扶持發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金，完善財(cái)政資金劃撥方式，加強(qiáng)資金使用的監(jiān)管和審計(jì)，為行業(yè)協(xié)會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供財(cái)政支撐。按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一原則，結(jié)合自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力，將向行業(yè)協(xié)會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政年度預(yù)算，推廣利用財(cái)政資金支持行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移的示范項(xiàng)目。堅(jiān)持財(cái)政資金與職能承接的績(jī)效評(píng)估結(jié)果掛鉤，采用政府向行業(yè)協(xié)會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式后，原安排給該職能部門(mén)的相應(yīng)財(cái)政資金轉(zhuǎn)移給提供服務(wù)的行業(yè)協(xié)會(huì)，為行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)移提供有力保障。其次，健全完善管理機(jī)制。針對(duì)政府可轉(zhuǎn)移職能和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄，制定完善相關(guān)政策措施，如對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府職能購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的原則、承接范圍、承接條件、承接方式和程序、承接時(shí)限、績(jī)效評(píng)審、后續(xù)監(jiān)管等，形成行業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化的政策配套體系。結(jié)合自治區(qū)實(shí)際情況，深入分析我區(qū)在行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府職能上，哪些環(huán)節(jié)可實(shí)現(xiàn)突破，哪些領(lǐng)域可優(yōu)先發(fā)展，哪些行業(yè)可率先試點(diǎn)，最后確定一些發(fā)展較好的行業(yè)作為試點(diǎn)，分步實(shí)施，有序推進(jìn)。

（四）全方位引導(dǎo)扶持行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展和壯大。提升行業(yè)協(xié)會(huì)公共服務(wù)能力是開(kāi)展行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)性工作。行業(yè)協(xié)會(huì)自身要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高工作人員素質(zhì)，并健全財(cái)務(wù)管理等內(nèi)控制度。政府也要給予適當(dāng)?shù)恼咧С?，比如支持行業(yè)協(xié)會(huì)的基本工作條件，給新成立行業(yè)協(xié)會(huì)一定開(kāi)辦經(jīng)費(fèi)，稅務(wù)部門(mén)要積極落實(shí)和完善行業(yè)協(xié)會(huì)公益性捐贈(zèng)稅前扣除、自身收入免稅等扶持政策，幫助更多符合條件的行業(yè)協(xié)會(huì)取得免稅資格，減輕負(fù)擔(dān)。同時(shí)，要借鑒外省的成功做法，進(jìn)一步做好行業(yè)協(xié)會(huì)等級(jí)評(píng)估工作。在此基礎(chǔ)上，建立有效的行業(yè)協(xié)會(huì)信用評(píng)估制度和可公開(kāi)核查的信用檔案，以評(píng)估促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)自我管理和自我發(fā)展，更多地參與承接政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。政府要積極引導(dǎo)扶持行業(yè)協(xié)會(huì)健全治理結(jié)構(gòu), 加大對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)從業(yè)人員的培訓(xùn)力度，提升公信力，提高專(zhuān)業(yè)水平，為行業(yè)協(xié)會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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