中國(guó)政策研究的困境
——對(duì)智庫(kù)建設(shè)運(yùn)動(dòng)之反思

文/酈菁

中國(guó)政策研究的困境
——對(duì)智庫(kù)建設(shè)運(yùn)動(dòng)之反思

文/酈菁

從2014年10月以來(lái)，一場(chǎng)前所未有的智庫(kù)建設(shè)“大躍進(jìn)”高調(diào)展開。2015年初，中央正式出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見》。緊隨其后，各類政府內(nèi)外、特別是大學(xué)內(nèi)部的研究力量和準(zhǔn)研究機(jī)構(gòu)，紛紛以智庫(kù)的名目重組，以便在財(cái)政支持的政策研究體系中分一杯羹。與此同時(shí)，各路媒體和民間機(jī)構(gòu)雖也加入了智庫(kù)建設(shè)運(yùn)動(dòng)，但在影響和資源上無(wú)法與前者相提并論，而少數(shù)聲音略大的亦有千絲萬(wàn)縷的官方背景。然而，在這大約一年半左右的時(shí)間里，在巨量的財(cái)政投入之后，想象中百花齊放、異說(shuō)競(jìng)起的局面并沒有出現(xiàn)。無(wú)怪乎鄭永年對(duì)于中國(guó)政策研究的尖刻批評(píng)一經(jīng)刊出，就激起了學(xué)界內(nèi)外激烈的爭(zhēng)論。那么，智庫(kù)建設(shè)運(yùn)動(dòng)到底出了什么問題？還是中國(guó)當(dāng)代政策研究體系的痼疾？

政策研究的政治根源

從智庫(kù)問題開始討論，必然先要考察這一舶來(lái)品的制度基礎(chǔ)和美國(guó)經(jīng)驗(yàn)。實(shí)際上，智庫(kù)作為一種政策研究的組織方式，正是在美國(guó)特殊的權(quán)力結(jié)構(gòu)和制度安排中生長(zhǎng)出來(lái)的，并且抓住了二戰(zhàn)前后對(duì)新型戰(zhàn)略研究的需求、20世紀(jì)60年代社會(huì)政策擴(kuò)張和70年代保守主義重新興起等政治機(jī)會(huì)，得以成為美國(guó)政治制度中不可或缺的一個(gè)部門。而從比較的視野來(lái)看，智庫(kù)既不是公共政策研究場(chǎng)域中必不可少的參與者，也并不必然要采用美國(guó)的組織方式，且本身的歷史也沒有想象中那么長(zhǎng)。智庫(kù)沒有發(fā)揮核心作用，或無(wú)法恰逢其時(shí)地供給政策知識(shí)，并不代表政策研究體系總體的失敗。而政策研究的效能如何，最終還要取決于研究制度與權(quán)力結(jié)構(gòu)的相契，以及是否有足夠多的機(jī)會(huì)窗口（windows of opportunity）和進(jìn)入點(diǎn)（access point）。

先以美國(guó)為例。智庫(kù)是美國(guó)政治制度的一大發(fā)明。概而言之，智庫(kù)的誕生首先得益于美國(guó)獨(dú)特的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)。美國(guó)民眾天然就對(duì)“國(guó)家”這一權(quán)力中心不甚信任，而早熟的民主制更是造就了所謂的“黨派分贓制度”，使得美國(guó)很晚才形成職業(yè)官僚體系，且其專業(yè)化程度和法國(guó)、日本等國(guó)家不能相提并論，因而常有“弱國(guó)家”一說(shuō)。至今，美國(guó)的聯(lián)邦層面還有很多非職業(yè)官僚，特別是總統(tǒng)的班底。因此，國(guó)家內(nèi)部的研究力量是不足的。在政黨層面，由于黨內(nèi)初選制度的存在造成候選人中心制，以及本身組織的相對(duì)松散，民主黨和共和黨也無(wú)法建立專門的政策研究機(jī)構(gòu)。這些特征使得獨(dú)立于國(guó)家和政黨之外的政策研究組織——智庫(kù)——有了很大的生長(zhǎng)空間。

此外，由于權(quán)力制衡的政治思想和制度安排，美國(guó)的立法過程也比世界上任何一個(gè)政治體都要來(lái)得冗長(zhǎng)復(fù)雜。一個(gè)草案要最終變成法案，必須先提交兩院分別審議、修改和投票，還要相互審閱，進(jìn)行漫長(zhǎng)的政治協(xié)商和妥協(xié)。20世紀(jì)70年代之后，立法環(huán)節(jié)不減反增，比如國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（CBO）就是新設(shè)機(jī)構(gòu)之一。這一復(fù)雜冗長(zhǎng)、權(quán)力高度分散制衡的立法過程有一個(gè)重要的政治后果，即造成了多個(gè)“進(jìn)入點(diǎn)”（access point）和“否決點(diǎn)”（veto point）。這給社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)運(yùn)動(dòng)、工會(huì)組織、各類游說(shuō)公司，特別是智庫(kù)提供了相當(dāng)大的政治空間。包括智庫(kù)在內(nèi)的各類組織完全可以依靠較少的預(yù)算和政治資源作為“杠桿”，通過一兩個(gè)節(jié)點(diǎn)或少數(shù)幾個(gè)政治精英來(lái)進(jìn)入政策過程或阻礙特定法案。這與法國(guó)、日本和中國(guó)等政策制定過程相對(duì)比較封閉、政策理念主要在政治精英網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部形成和流通的局面相當(dāng)不同。

最后，由于美國(guó)從19世紀(jì)末謝爾曼法案開始實(shí)施反壟斷政策，企業(yè)之間的政治協(xié)商和集體行動(dòng)本來(lái)就比歐洲要少得多。例如在德國(guó)這樣的法團(tuán)主義國(guó)家，特定行業(yè)都有統(tǒng)一的行業(yè)協(xié)會(huì)（peak association）來(lái)代表其政治經(jīng)濟(jì)利益，在各類政策委員會(huì)中也有集中的代表。而美國(guó)的企業(yè)從來(lái)沒有統(tǒng)一的聲音，而是各自獨(dú)立從事游說(shuō)活動(dòng)。這也促使各類企業(yè)轉(zhuǎn)而支持各類智庫(kù)來(lái)推動(dòng)和宣傳他們自己的政策主張，而不是通過行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)進(jìn)行政策研究或游說(shuō)。

相比之下，大多數(shù)成熟政治體的權(quán)力結(jié)構(gòu)、立法程序與政治協(xié)商的方式與美國(guó)不盡相同，毋寧說(shuō)，美國(guó)國(guó)家容易被社會(huì)力量滲透的局面，也許是一個(gè)特例。像法國(guó)和日本這樣官僚系統(tǒng)制度化程度高和政治精英網(wǎng)絡(luò)相對(duì)封閉的國(guó)家，智庫(kù)起的作用其實(shí)并不大，研究質(zhì)量和政治影響也很難一概而論。由于歷史上官僚的高素質(zhì)和專業(yè)化，官僚系統(tǒng)內(nèi)部承擔(dān)了大量的政策研究工作，很少會(huì)像美國(guó)那樣外包研究任務(wù)或依靠外腦。比如在日本，至少在20世紀(jì)90年代行政改革之前，官僚系統(tǒng)只招募精英大學(xué)的頂尖畢業(yè)生，且各部門都有研究調(diào)查的傳統(tǒng)，定期要業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)或去國(guó)外培訓(xùn)，尤以通產(chǎn)省等核心經(jīng)濟(jì)部門為盛。20世紀(jì)60年代日本經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)開始進(jìn)入高速期，背后并不是依靠智庫(kù)和強(qiáng)大的外部專家，而是官僚本身的研究力量。當(dāng)時(shí)，經(jīng)濟(jì)官僚甚至創(chuàng)建了一個(gè)新學(xué)派，即所謂的“官?gòu)d經(jīng)濟(jì)學(xué)”。而同時(shí)期日本的經(jīng)濟(jì)學(xué)界基本對(duì)政策沒有影響，研究也以馬克思主義理論為主。又如，在德國(guó)，政黨專屬的研究機(jī)構(gòu)是相當(dāng)制度化的，政黨為其提供資金，研究質(zhì)量也很高，美國(guó)式智庫(kù)發(fā)展的空間相對(duì)也小。當(dāng)然，20世紀(jì)90年代以來(lái)，日本和歐洲主要國(guó)家也出現(xiàn)了智庫(kù)建設(shè)的小熱潮，但政治影響和運(yùn)作模式與美國(guó)智庫(kù)差異甚大。這一變化，顯然也和美國(guó)政治影響的提升以及新自由主義范式的擴(kuò)張有關(guān)。

這充分說(shuō)明，政策研究的制度安排，包括研究力量是建構(gòu)在政府內(nèi)部還是外部，研究者具有怎樣的訓(xùn)練和才能，提供怎樣的研究和政策話語(yǔ)，很大程度是由政治過程本身決定的。拋開政治情境來(lái)看智庫(kù)及其他研究機(jī)構(gòu)的質(zhì)量和政治影響，無(wú)異于緣木求魚。當(dāng)然，這只是硬幣的一面。從另一面來(lái)看，政策研究一旦相對(duì)制度化，其內(nèi)部的病癥、偏頗和怪象，亦會(huì)反過來(lái)形塑公共政策的理念和技術(shù)，最終影響現(xiàn)實(shí)利益的分配。再以美國(guó)為例。20世紀(jì)70年代之后，美國(guó)智庫(kù)在資金來(lái)源和研究方式等方面發(fā)生了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。由于私人資本的大規(guī)模介入和保守主義力量的支持，智庫(kù)日益淪為資本意識(shí)形態(tài)的傳聲筒，概念販?zhǔn)酆兔襟w文宣代替了實(shí)證研究，且從參與政策形成的前期研究轉(zhuǎn)為后期的利益分配和國(guó)會(huì)辯論并協(xié)商的階段。這些結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型當(dāng)然是美國(guó)政治變遷的鏡像，但反過來(lái)又深刻影響了具體政策的范式和分配結(jié)果，與80年代后保守主義占據(jù)主導(dǎo)，社會(huì)政策全面衰落和貧富差距進(jìn)一步彰顯關(guān)系莫大。還有一個(gè)以色列的例子。在20世紀(jì)50年代，以色列的外交政策研究主要依靠阿拉伯裔的情報(bào)人員，對(duì)于實(shí)際政治中的關(guān)節(jié)和情況相對(duì)了解。但此后因強(qiáng)調(diào)國(guó)家建構(gòu)和中東局勢(shì)的改變，政府轉(zhuǎn)而依靠大學(xué)內(nèi)部從事“東方學(xué)”研究的智庫(kù)，其中最重要的就是特拉維夫大學(xué)的夏洛學(xué)院。東方學(xué)學(xué)者慣于從文本分析中揣測(cè)推究“真實(shí)”的動(dòng)機(jī)，但對(duì)于現(xiàn)實(shí)政治并不了解。這一政策研究方式和技術(shù)的轉(zhuǎn)變，使得以色列對(duì)于周邊國(guó)家政治領(lǐng)袖的意圖出現(xiàn)了不少誤判，進(jìn)一步激化了矛盾。

中國(guó)當(dāng)下的政策研究

由此來(lái)看，簡(jiǎn)單地說(shuō)中國(guó)的知識(shí)分子“不夠獨(dú)立客觀，和政府靠得太近”，而中國(guó)的智庫(kù)“面臨知識(shí)短缺”，“沒有建設(shè)性的研究產(chǎn)品”，只是一個(gè)表面的批評(píng)，莫能深究其本。和上述各國(guó)的例子相類，中國(guó)的政策研究也是深刻嵌入于權(quán)力結(jié)構(gòu)與政治制度之中的，而智庫(kù)只是其中一部分新興的研究力量。鄭永年的這種批評(píng)，既脫離了中國(guó)當(dāng)下的政治情境，也沒有抓住根本的問題。

首先，盡管有學(xué)者聲稱醫(yī)療、五年計(jì)劃等政策領(lǐng)域?qū)嵭辛恕肮沧R(shí)性決策”，但概而言之，中國(guó)的政策過程還是相對(duì)封閉的，主要的決策權(quán)在政治精英和高級(jí)官僚手中，特別是議程設(shè)定的權(quán)力。公眾輿論固然對(duì)政策影響巨大，有時(shí)甚至超過所謂的西方民主政體，但并沒有系統(tǒng)化地表達(dá)多元社會(huì)利益的渠道。特別是資本的力量近年來(lái)日益高調(diào)，但企業(yè)家也沒有制度化的管道來(lái)影響政策，很多時(shí)候還是通過官僚系統(tǒng)內(nèi)部的代理人來(lái)介入政策過程，而行業(yè)協(xié)會(huì)的作用始終是管控大于代表。此外，這些掌握政策權(quán)力的黨內(nèi)精英和官僚群體內(nèi)部也是相對(duì)同質(zhì)的。或明或暗的派系斗爭(zhēng)并不能改變一個(gè)基本事實(shí)，即國(guó)家的政治權(quán)力、意識(shí)形態(tài)權(quán)力和軍事權(quán)力始終是相對(duì)統(tǒng)一的，而經(jīng)濟(jì)權(quán)力處于以上權(quán)力的統(tǒng)攝之下。這種結(jié)構(gòu)有一個(gè)直接的表現(xiàn)，就是國(guó)家權(quán)力相對(duì)集中，與法國(guó)和日本類似，而不像美國(guó)不同精英掌握不同的權(quán)力基礎(chǔ)，且有相當(dāng)一部分精英沒有進(jìn)入國(guó)家。因之，對(duì)于從事政策研究的專家來(lái)說(shuō)，不管他們是代表廣泛的社會(huì)利益還是特殊利益，能夠影響政策的所謂“進(jìn)入點(diǎn)”并不多，能夠利用的權(quán)力縫隙和“機(jī)會(huì)之窗”也很少。

另一方面，中國(guó)國(guó)家內(nèi)部已具有功能完備、規(guī)模龐大的研究力量，雖然研究質(zhì)量參差不齊。在執(zhí)政黨的建制中，各級(jí)的政策研究室亦是重要的組成部分。這些機(jī)構(gòu)雖然大部分的工作是整合既有材料和撰寫報(bào)告，但也有相對(duì)獨(dú)立的調(diào)查能力。此外，政黨的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)——各級(jí)黨校，也部分負(fù)有政策研究功能，特別是對(duì)于政策話語(yǔ)建構(gòu)和意識(shí)形態(tài)管理方面，具有相當(dāng)影響。再有，非制度化的各種政策領(lǐng)導(dǎo)小組也可以就特定政策議題抽調(diào)重組分散于黨內(nèi)和政府各部門的研究力量，為政策設(shè)計(jì)服務(wù)。而在政府內(nèi)部，技術(shù)官僚本身的職業(yè)素質(zhì)和研究能力也是相對(duì)較強(qiáng)的，也許并不輸于日本20世紀(jì)60年代的情形。所以，和日本與法國(guó)類似，很多政策研究的功能是由中下級(jí)官僚本身來(lái)承擔(dān)的。比如，發(fā)改委內(nèi)部各主要計(jì)劃部門的研究能力是相當(dāng)了得的，技術(shù)官僚完全可以操作復(fù)雜的預(yù)測(cè)模型，對(duì)于信息的掌握和敏感程度也遠(yuǎn)在學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)家之上。在此之外，具體職能部門從20世紀(jì)八九十年代以來(lái)基本都建立了自己專屬的研究機(jī)構(gòu)，比如財(cái)政部的財(cái)研所、衛(wèi)生部下的衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究所（衛(wèi)生發(fā)展研究中心），等等，雖然內(nèi)部也有很多閑職。而在超部門的層面，還有國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心等研究力量，最近10年都以引進(jìn)專業(yè)博士研究人員為主。

因此，中國(guó)當(dāng)下政策研究的組織方式與美國(guó)智庫(kù)大規(guī)模影響政策的模式本是截然不同的，與中國(guó)國(guó)家權(quán)力的組織方式和官僚體系本身的性質(zhì)密切相關(guān)。回顧來(lái)看，目前的政策研究體系是在江澤民、朱镕基時(shí)期逐漸成形，在胡錦濤、溫家寶時(shí)期進(jìn)一步鞏固擴(kuò)張而成的。依照與國(guó)家權(quán)力場(chǎng)域的關(guān)系，大約可以分為三個(gè)圈層，而每一圈層所擁有的信息與資源、政治上的影響度以及專家的性質(zhì)都是不盡相同的。最核心的圈層大略是上述的黨政直屬研究機(jī)構(gòu)，部門領(lǐng)導(dǎo)可以直接列席政策會(huì)議；第二圈層是各級(jí)社科院、黨校等培訓(xùn)系統(tǒng)，一般有自己獨(dú)立的內(nèi)參系統(tǒng)；最外層的則是各地的精英大學(xué)，沒有制度化的進(jìn)言渠道。從目前來(lái)看，2014年底開始的智庫(kù)建設(shè)運(yùn)動(dòng)對(duì)這一基本格局沖擊不大。對(duì)于既有的政府內(nèi)研究機(jī)構(gòu)如國(guó)研中心等，還有社科院這樣本來(lái)就承擔(dān)智庫(kù)功能的機(jī)構(gòu)，重組研究力量的措施并不多，雖然財(cái)政投入的確增加了。變化最大的也許要數(shù)大學(xué)系統(tǒng)：20世紀(jì)80年代大學(xué)與政策領(lǐng)域的關(guān)系相對(duì)較遠(yuǎn)，90年代學(xué)術(shù)與政治進(jìn)一步分開，直到最近10年，精英大學(xué)又重新進(jìn)入了政治領(lǐng)域的外圍。而智庫(kù)建設(shè)的風(fēng)潮無(wú)疑用財(cái)政投入為杠桿，持續(xù)改變了大學(xué)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、研究導(dǎo)向和人員配備。

以此觀之，僅僅觀察一些外圍的智庫(kù)和學(xué)者就判斷中國(guó)當(dāng)下政策知識(shí)短缺，確是有失公正的。要全面評(píng)估政策的研究能力，也許要把三個(gè)圈層的研究機(jī)構(gòu)都納入其中；更加重要的是，對(duì)于官僚系統(tǒng)本身的研究能力也不可低估。話雖如此，筆者也沒有否認(rèn)目前智庫(kù)的理念貧乏，這本來(lái)就和中國(guó)政策場(chǎng)域進(jìn)入點(diǎn)不多有關(guān)，而且要知道，美國(guó)式智庫(kù)也不會(huì)成為政策知識(shí)生產(chǎn)的主導(dǎo)形式。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)家外部的專家缺乏制度性的代表，往往依靠和官僚以及黨內(nèi)精英的私人網(wǎng)絡(luò)來(lái)進(jìn)入政策場(chǎng)域，所發(fā)揮的影響也差異很大。此外，這一輪智庫(kù)建設(shè)的主要目的也許有三個(gè)：第一是對(duì)中國(guó)相對(duì)過剩的政策研究力量進(jìn)行重組，做大做強(qiáng)，但目前看來(lái)成效甚微；第二是羈糜和管控科研系統(tǒng)的人員，用財(cái)政投入來(lái)引導(dǎo)社科和其他領(lǐng)域研究，使之處于主流意識(shí)形態(tài)框架內(nèi)，宛若“丸之走盤”；第三是通過智庫(kù)來(lái)進(jìn)一步論證和宣傳既定的政策話語(yǔ)，起到文宣的效果，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的順暢溝通。目前看來(lái)，后兩個(gè)目的是部分達(dá)到了。因此，智庫(kù)和專家們?nèi)羰敲τ陉U釋解讀政策而不是創(chuàng)造政策知識(shí)，也是中國(guó)語(yǔ)境下智庫(kù)的“題中之義”了。畢竟什么樣的政治結(jié)構(gòu)和政治文化，就會(huì)產(chǎn)生什么樣的專家，而智庫(kù)在不同政治體系中的功能也有不盡同。

如此說(shuō)來(lái)，“知識(shí)短缺”并沒有抓住中國(guó)政策研究體系的內(nèi)在病癥，而“缺乏獨(dú)立性”也許是一個(gè)更有效的批評(píng)。竊以為，影響政策研究效率和效能的最主要問題可能恰是以下兩點(diǎn)。

首先，目前三個(gè)圈層的研究機(jī)構(gòu)，包括官僚系統(tǒng)內(nèi)部的研究力量，并沒有統(tǒng)籌整合，很多時(shí)候不免低效率重復(fù)。一個(gè)“一帶一路”的研究項(xiàng)目，從中央到地方的各種研究機(jī)構(gòu)蜂擁而上，在研究側(cè)重上鮮有合理分工，倒是常有過度的競(jìng)爭(zhēng)。而法國(guó)等固然也主要依靠國(guó)家內(nèi)部的研究力量或官辦的智庫(kù)，但分工明確，不同機(jī)構(gòu)之間競(jìng)爭(zhēng)并不常見。此外，為了保持差序格局，中國(guó)不同圈層的研究機(jī)構(gòu)能夠得到的信息和政治資源也是極不平衡的。結(jié)果是，它們之間少有人員的溝通，分享關(guān)鍵信息和資源的契機(jī)也缺乏。這些都影響了政策研究的統(tǒng)籌和效率。

其次，即便有一個(gè)如此龐大的研究系統(tǒng)，大部分的政策還是缺乏公共討論的。各級(jí)研究機(jī)構(gòu)和各種性質(zhì)的專家與官僚系統(tǒng)溝通的多，對(duì)社會(huì)大眾代表的少。并且由于政治市場(chǎng)的封閉，少數(shù)專家可能會(huì)進(jìn)入個(gè)別政治精英的恩庇網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮較大影響，而不是平衡公開地提供政策知識(shí)。在這種格局下，公眾參與的缺乏愈發(fā)成為弊病。這恰是由于，專家往往被專業(yè)所限，并之后將要詳述的社會(huì)科學(xué)本身的病癥，很多時(shí)候僅有“有限理性”，而缺乏全面考察政策問題的“情境理性”（contextual rationality）。只有讓不同專業(yè)背景和代表不同社會(huì)群體的專家之間公開質(zhì)辯，在公共平臺(tái)而不是封閉政治網(wǎng)絡(luò)內(nèi)進(jìn)行政策技術(shù)和價(jià)值的討論，才能避免重大的決策失誤或利益分配的明顯不公。比如，此前艾滋病防治問題，政府一度諱莫如深，相關(guān)決策部門通過自己的網(wǎng)絡(luò)延請(qǐng)專家測(cè)算艾滋病可能的爆發(fā)率及對(duì)策。然而事實(shí)最終證明，專家的測(cè)算模型參數(shù)錯(cuò)誤，醫(yī)療資源發(fā)生了錯(cuò)誤配置。如果對(duì)此有相當(dāng)?shù)墓灿懻?，也能邀?qǐng)不同立場(chǎng)和見解的專家質(zhì)詢各自的技術(shù)方案，與大眾之間民主溝通，也許這樣的決策失誤就能大大減少。當(dāng)然公共政策討論不可避免會(huì)帶來(lái)別的問題，如輿論的過度影響，各種形式的“政治正確”，等等。

作者單位：（復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)系；摘自《文化縱橫》2016年第2期；原題為《政策研究困境與價(jià)值缺失的中國(guó)社會(huì)科學(xué)》）