從薪酬功能角度芻議我國(guó)公務(wù)員薪酬制度改革

文/山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院　呂夢(mèng)晗

從薪酬功能角度芻議我國(guó)公務(wù)員薪酬制度改革

文/山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院呂夢(mèng)晗

近年來(lái)，公務(wù)員貪污腐敗等負(fù)面新聞?lì)l頻曝光以及“加薪之爭(zhēng)”的未有定論，使得公務(wù)員薪酬制度革新勢(shì)在必行。雖然改革在漸進(jìn)調(diào)適，但仍然存在一些亟待解決的問(wèn)題，使得薪酬功能沒(méi)有得到正向有效的激發(fā)。本文主要從薪酬的四個(gè)功能，即補(bǔ)償功能、配置功能、協(xié)調(diào)功能、激勵(lì)功能的角度淺談目前存在的問(wèn)題并且提出相應(yīng)的解決措施。

公務(wù)員；薪酬制度；薪酬功能；改革

公務(wù)員薪酬是黨政機(jī)關(guān)工作人員在提供公共服務(wù)或開(kāi)展公共管理工作后，由公共財(cái)政部門發(fā)放的貨幣、實(shí)物或其他形式的報(bào)酬，包括職務(wù)工資、級(jí)別工資、各種津補(bǔ)貼和福利等部分。目前通過(guò)改革，我國(guó)已經(jīng)建立起包括比較機(jī)制、決定機(jī)制和正常調(diào)整機(jī)制以及宏觀調(diào)控機(jī)制在內(nèi)的薪酬運(yùn)行機(jī)制，但正在破題的本土化改革未來(lái)將走向何方仍未有定論。

一、公務(wù)員薪酬制度改革的現(xiàn)狀及其必要性

由于政府具有強(qiáng)制力、公益性、服務(wù)性，社會(huì)公眾對(duì)公務(wù)員的“加薪之爭(zhēng)”未曾停息，而公務(wù)員對(duì)工資低的抱怨更是引來(lái)了廣泛爭(zhēng)議。一方面，公務(wù)員收入分配制度是我國(guó)收入分配制度改革的切入點(diǎn)，它為整個(gè)社會(huì)確定工資基準(zhǔn)，也是影響公眾公平感的重要來(lái)源。但由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身固有的分化機(jī)制，加上轉(zhuǎn)型期配套制度缺失，大幅度增加公務(wù)員的薪酬容易造成社會(huì)不安定。另一方面，從政治價(jià)值的高度來(lái)看，國(guó)家公務(wù)人員的言行舉止都有鮮明的政治含義，體現(xiàn)著社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)的核心要素。公務(wù)員的行為失當(dāng)將直接影響全社會(huì)的公眾心理，摧毀政府的合法性、正當(dāng)性基礎(chǔ)。

此外，薪酬本身的功能也增加了改革的緊迫感。公務(wù)員薪酬功能主要包括以下幾個(gè)方面：第一，補(bǔ)償功能，公務(wù)員薪酬是對(duì)公務(wù)員在工作過(guò)程中體力和腦力消耗的補(bǔ)償，也是對(duì)公務(wù)員承擔(dān)家庭責(zé)任和其他家庭開(kāi)支的補(bǔ)償。第二，配置功能，設(shè)置合理的薪酬可以起到引導(dǎo)人才流動(dòng)的作用。第三，協(xié)調(diào)功能，國(guó)家通過(guò)建立公務(wù)員工資的正常增長(zhǎng)機(jī)制，確立合理的職務(wù)和職級(jí)相結(jié)合的原則，保持不同職務(wù)、級(jí)別之間合理薪酬差距，使之盡量體現(xiàn)德、能、勤、績(jī)等因素。第四，激勵(lì)功能，根據(jù)公務(wù)員勞動(dòng)付出量和貢獻(xiàn)值合理核發(fā)的薪酬，將起到調(diào)動(dòng)工作積極性并提高工作質(zhì)量和效率的效果。

二、我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員薪酬制度存在的問(wèn)題

我國(guó)目前公務(wù)員薪酬改革存在一些亟待解決的問(wèn)題，改革缺乏系統(tǒng)性、協(xié)同性，薪酬功能沒(méi)有得到有效的正向激發(fā)，使得現(xiàn)在的社會(huì)公眾誤解多多。

第一，未被納入法制管理的軌道。首先，我國(guó)的公務(wù)員薪酬制度的基本原則和依據(jù)未能以法律的形式系統(tǒng)、完整地表述出來(lái)。比如工資設(shè)計(jì)、調(diào)整、福利補(bǔ)貼等，只是在勞動(dòng)法中籠統(tǒng)模糊地予以體現(xiàn)，其科學(xué)性和合理性受到質(zhì)疑。其次，政府一直壟斷著公務(wù)員工資福利的決策權(quán)，工資制度、工資標(biāo)準(zhǔn)、福利制度、福利項(xiàng)目、福利標(biāo)準(zhǔn)等等。而在某些國(guó)家，公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)、福利支出等方案，必須經(jīng)代議機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)成為法案后，才能實(shí)施。

第二，公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)不科學(xué)，補(bǔ)償功能未能實(shí)現(xiàn)。具體有如下3點(diǎn)：

1．白色薪酬，即合法收入偏低，全國(guó)公務(wù)員職務(wù)工資、級(jí)別工資之和，即基本工資大約只占全部工資的近30%，其余70%多為各種津補(bǔ)貼。灰色薪酬，即由單位統(tǒng)一發(fā)放但是不符合國(guó)家規(guī)定的收入偏亂。公務(wù)員的職務(wù)工資、級(jí)別工資由中央財(cái)政支付，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而津補(bǔ)貼由地方財(cái)政安排，具有一定的浮動(dòng)區(qū)間和靈活性。此外，還存在“黑色”薪酬，即腐敗收入。有一些公職人員利用手中的權(quán)力貪污腐敗獲得了大量非法收入。

2．工資標(biāo)準(zhǔn)起薪點(diǎn)過(guò)低，不同級(jí)別、職務(wù)公務(wù)員之間工資級(jí)差小，工資設(shè)計(jì)上出現(xiàn)“平臺(tái)”現(xiàn)象，對(duì)能力、技術(shù)水平要求高的公務(wù)員起不到有效的激勵(lì)作用。而且，職級(jí)工資結(jié)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于固定，缺乏一定彈性，“平均主義”傾向嚴(yán)重。

3．級(jí)差幅度的地區(qū)間差距明顯。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)，我國(guó)機(jī)關(guān)工資平均水平最高省與最低省在2001年的平均差距達(dá)到近3倍，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)津貼補(bǔ)貼多為主要收入來(lái)源，以基本工資為主的薪酬主系統(tǒng)和以獎(jiǎng)金福利為主的薪酬輔系統(tǒng)倒掛嚴(yán)重。但中西部省級(jí)機(jī)關(guān)、省會(huì)等發(fā)達(dá)城市和財(cái)政困難的地、縣以下地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價(jià)差距更嚴(yán)重。

第三，激勵(lì)導(dǎo)向作用難以有效發(fā)揮。具體如下：

1.增資機(jī)制具有很強(qiáng)的隨意性和非制度化缺陷，實(shí)踐中缺乏正常調(diào)整機(jī)制。公務(wù)員在經(jīng)濟(jì)地位方面的“相對(duì)剝奪感”最強(qiáng)烈，因此公務(wù)員普遍追求工資外收入、非合理收入。在德國(guó)，公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)每年都進(jìn)行調(diào)整，并列入國(guó)家預(yù)算，增加的幅度沒(méi)有法定的比例，主要參考私營(yíng)企業(yè)的工資增長(zhǎng)率，根據(jù)每年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及物價(jià)情況來(lái)確定。

2.薪酬制度設(shè)計(jì)中缺乏可操作的量化考核指標(biāo)和科學(xué)的考核程序，只涉及領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的工資制度考核設(shè)計(jì)，對(duì)專業(yè)核心技術(shù)人員缺乏必要的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃和薪酬提升路徑。核心技術(shù)公務(wù)員，這里指政府內(nèi)的技術(shù)高管，他們具有公共政策水平，同時(shí)在指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和公共服務(wù)外包等工作中，可以管理公司的技術(shù)高管，其補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)具有糾正韋伯悖論的效果(注：韋伯認(rèn)為政府具有壟斷知識(shí)和高效率的特征，但又設(shè)計(jì)了公務(wù)員等級(jí)工資制，用自己的設(shè)計(jì)扼殺了自己的目標(biāo))，給予較高的績(jī)效補(bǔ)償。總之，考核制度的規(guī)范化、科學(xué)性、定期性仍然有待完善。

第四，內(nèi)外部平衡比較機(jī)制不健全，公務(wù)員和組織之間以及公務(wù)員之間關(guān)系不協(xié)調(diào)，矛盾激化。根據(jù)亞當(dāng)斯的公平理論，員工不僅關(guān)心自己經(jīng)過(guò)努力所獲得的報(bào)酬的絕對(duì)數(shù)量，也關(guān)心自己的報(bào)酬和其他人的報(bào)酬之間的關(guān)系，即員工根據(jù)自己的投入產(chǎn)出關(guān)系和他人的投入產(chǎn)出關(guān)系的對(duì)比來(lái)判斷自己所獲得報(bào)酬的公平性。

一是薪酬的外部公平性?！肮珓?wù)員的薪酬到底應(yīng)該處于社會(huì)收入水平中的什么位置？”這個(gè)問(wèn)題遲遲沒(méi)有得到合理的解答和落實(shí)?，F(xiàn)代公務(wù)員工資制度沒(méi)有滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求按市場(chǎng)效率和貢獻(xiàn)提供相應(yīng)的報(bào)酬，工資標(biāo)準(zhǔn)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)前政府部門僅將公務(wù)員的薪酬與國(guó)企職工就籠統(tǒng)的平均數(shù)字進(jìn)行比較是不科學(xué)的。二是薪酬的內(nèi)部公平性或內(nèi)部一致性。行政機(jī)構(gòu)的工作人員薪酬水平明顯高于“服務(wù)機(jī)構(gòu)”。這客觀上誘發(fā)了機(jī)構(gòu)升格等問(wèn)題，也在一定程度上強(qiáng)化了官本位意識(shí)。公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部的分配不公不均，大幅降低公共服務(wù)質(zhì)量和效率，從基礎(chǔ)上破壞了實(shí)現(xiàn)“服務(wù)型政府”建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)。

三、正確激發(fā)薪酬功能的公務(wù)員薪酬制度改革對(duì)策

（一）依法治理、形成共識(shí)與秩序。公務(wù)員薪酬法律是政府及其公務(wù)員與社會(huì)各界就公務(wù)員勞務(wù)價(jià)值、補(bǔ)償方式、水平達(dá)成的社會(huì)共識(shí)。例如，只有建立工資報(bào)告法律制度，才能為工資調(diào)整和比較奠定操作基礎(chǔ)和數(shù)據(jù)平臺(tái)；再如，依法制定薪酬結(jié)構(gòu)，避免混淆工資、津貼和福利的界限。

（二）完善公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)，使薪酬的補(bǔ)償功能最大化。1.明確界定公務(wù)員薪酬各組成部分的比例和作用。包括明確工資主導(dǎo)地位，充分發(fā)揮作為工資的重要補(bǔ)充——津貼的物價(jià)補(bǔ)償、勞動(dòng)補(bǔ)償、收入調(diào)節(jié)的作用，在實(shí)踐中真正落實(shí)對(duì)公務(wù)員勞動(dòng)奉獻(xiàn)的貨幣化物質(zhì)補(bǔ)償與職級(jí)、年功和績(jī)效考評(píng)結(jié)果相掛鉤。此外，獎(jiǎng)金和福利可以借鑒新加坡的“全現(xiàn)金”薪酬支付模式，逐步實(shí)現(xiàn)福利貨幣化改革、社會(huì)化管理、商業(yè)化運(yùn)作。2.中央政府統(tǒng)一規(guī)定公務(wù)員勞動(dòng)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)論在什么部門和崗位，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或欠發(fā)達(dá)地區(qū)，公務(wù)員所付出的勞動(dòng)都是同質(zhì)的，理應(yīng)獲得相同的補(bǔ)償。為降低行業(yè)、地域間的不公平，應(yīng)設(shè)定公務(wù)員津貼國(guó)家控制線，并通過(guò)征收超限基金和財(cái)政補(bǔ)貼低收入地區(qū)的方式進(jìn)行調(diào)節(jié)。此外，要對(duì)處于艱苦崗位、艱苦地區(qū)的公務(wù)員溢出勞動(dòng)和生活質(zhì)量損益進(jìn)行補(bǔ)償。

（三）實(shí)現(xiàn)公務(wù)員薪酬合理化配置。具體如下：

1．采取動(dòng)態(tài)調(diào)整的方法。將各薪酬等級(jí)的限值根據(jù)國(guó)家人事部或者獨(dú)立的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)建議，按照當(dāng)年通貨膨脹情況并參照企業(yè)相應(yīng)職位的薪酬水平進(jìn)行浮動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)了政府部門勞動(dòng)力價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格的接軌。

2．采取“跟蹤”原則平衡比較公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)，即通過(guò)對(duì)在企業(yè)中就業(yè)的與在政府機(jī)關(guān)工作的同類型、同層次人員工資標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查，得到市場(chǎng)工資水平信息。然后，以這種信息為參照系，跟蹤調(diào)整公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)。并且建立對(duì)企業(yè)相當(dāng)人員薪酬水平調(diào)查比較制度。

3．推行職務(wù)職級(jí)并行改革。據(jù)山東省濟(jì)南市委組織部近年組織的一項(xiàng)調(diào)查顯示，近81%的被調(diào)查者認(rèn)為職務(wù)晉升是對(duì)公務(wù)員最有效的激勵(lì)，其中領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的晉升比非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的晉升更具吸引力。公務(wù)員謀求職務(wù)不是為了承擔(dān)責(zé)任，而僅僅是為了獲取權(quán)力。職務(wù)的有限性使得靠職務(wù)晉升提高待遇對(duì)絕大多數(shù)公務(wù)員來(lái)說(shuō)是不現(xiàn)實(shí)的，也是不公平的。2015年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議指出，在職務(wù)之外開(kāi)辟職級(jí)晉升通道，有利于調(diào)動(dòng)廣大基層公務(wù)員的積極性。實(shí)質(zhì)是使職級(jí)真正成為那些不能晉升職務(wù)的公務(wù)員的一條獨(dú)立的職業(yè)發(fā)展通道，從而獲得合理的待遇和尊嚴(yán)。

（四）充分發(fā)揮薪酬的激勵(lì)功能。具體如下：

1．建構(gòu)公務(wù)員薪酬制度，要建立績(jī)效激勵(lì)考核體系，以度量公務(wù)員作出貢獻(xiàn)、價(jià)值大小作為公務(wù)員的薪酬收入的主要依據(jù)。將工作按照費(fèi)用效率、靈活處事能力、工作狀況、工作的數(shù)量與質(zhì)量等因素加以細(xì)化分解和量化處理，并與社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一起構(gòu)建測(cè)算模型。公務(wù)員考核體系應(yīng)該與公務(wù)員的薪酬制度形成“三位一體”的格局，將績(jī)效評(píng)估、薪酬等級(jí)與薪酬結(jié)構(gòu)置于同一體系中。按照目標(biāo)管理的思想，將目的和期望傳遞給公務(wù)員，以便作為將來(lái)實(shí)施考核依據(jù)和基準(zhǔn)的一種方式。同時(shí)運(yùn)用360度和平衡計(jì)分卡的考核方法建立公務(wù)員的績(jī)效考核體系。

2．堅(jiān)持民主協(xié)商原則，最大限度調(diào)動(dòng)公務(wù)員的積極性和參與感。西方國(guó)家在確定和調(diào)整公務(wù)員工資時(shí)，政府要聽(tīng)取咨詢機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，與公務(wù)員工會(huì)進(jìn)行協(xié)商談判。公務(wù)員薪酬制度改革方案的制定應(yīng)在廣泛借鑒其他國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，征求社會(huì)各個(gè)階層的意見(jiàn)和建議，并應(yīng)當(dāng)逐步建立法定的咨詢機(jī)構(gòu)和公務(wù)員工會(huì)組織。

（五）實(shí)現(xiàn)與公務(wù)員薪酬制度完善配套的一體化改革。作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，公務(wù)員工資改革的推進(jìn)需要多個(gè)部門齊心協(xié)力、強(qiáng)化協(xié)同才能完成。各分管部門應(yīng)加快制定初次分配、二次分配、農(nóng)民增收、規(guī)范分配秩序各領(lǐng)域的具體政策并抓好落實(shí)。中國(guó)勞動(dòng)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)蘇海南認(rèn)為，公務(wù)員工資配套改革分為幾個(gè)層次：一是公務(wù)員工資、福利、社保等制度的配套改革；二是與財(cái)政體制等的配套改革；三是完善公務(wù)員制度等方面的配套改革；四是與其他方面的配套改革。總之，整個(gè)收入分配制度改革推進(jìn)得越及時(shí)越到位，公務(wù)員工資改革的環(huán)境條件就越好，矛盾就不會(huì)聚焦。

綜上所述，公務(wù)員薪酬制度革新應(yīng)該以公務(wù)員薪酬功能實(shí)現(xiàn)為突破口，有策略地建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的薪酬管理體制。采取相應(yīng)配套措施，多部門齊心協(xié)力，為公務(wù)員工資改革創(chuàng)造良好的環(huán)境，形成科學(xué)合理并具有持續(xù)活力的公務(wù)員薪酬制度。

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