國際視野中的延遲退休演進(jìn)

文/劉文 焦佩

國際視野中的延遲退休演進(jìn)

文/劉文 焦佩

歐洲地區(qū)

作為老齡化最早、最為嚴(yán)重的地區(qū)，歐洲在推進(jìn)老齡人口的勞動(dòng)參與上走在了世界最前列。英國和德國先后于20世紀(jì)30年代、70年代進(jìn)入老齡社會(huì)，并預(yù)計(jì)在2020年前后進(jìn)入超老齡社會(huì)。在人口年齡結(jié)構(gòu)變化的背景下，20世紀(jì)70年代起歐洲各國就開始思考老齡人口就業(yè)問題，并先后出臺(tái)了相應(yīng)的政策。英國代表歐洲海洋國家，德國代表歐洲大陸國家，通過對(duì)英、德兩國的具體分析，即可把握歐洲延遲退休的演進(jìn)歷程。

20世紀(jì)70年代至90年代早期，提前退休成為經(jīng)合組織（OECD）國家的普遍趨勢(shì)，英、德兩國亦是如此。直至90年代后期英國政府才開始改變其鼓勵(lì)老齡人口提前退休的政策。1997年，與工會(huì)關(guān)系密切的新工黨重新執(zhí)政，并連續(xù)4次組閣直至2010年。新工黨推行市場(chǎng)導(dǎo)向和政府干預(yù)相結(jié)合的“第三條道路”，在福利層面提出將國家投資和個(gè)人發(fā)展結(jié)合在一起的“積極福利”概念，推行延遲退休政策，鼓勵(lì)資方自愿實(shí)施延遲退休計(jì)劃，并就招聘、晉升、培訓(xùn)、非工資福利、退休等方面存在的年齡歧視進(jìn)行廣泛調(diào)查，于2003年發(fā)行了《通向平等和多樣性》老齡人口就業(yè)報(bào)告書。 2006年進(jìn)一步出臺(tái)《就業(yè)平等（年齡）法規(guī)條例》，規(guī)定不得非法解雇65歲以下的勞動(dòng)者。

德國在1992年前也鼓勵(lì)老齡人口提前退休。為了解決勞動(dòng)力市場(chǎng)供大于求的問題，德國政府鼓勵(lì)提前退休并支付全額退休金。由于國家承擔(dān)提前退休的成本，工會(huì)和雇主在提前退休政策協(xié)商上達(dá)成一致，在東西德統(tǒng)一后的勞動(dòng)力市場(chǎng)轉(zhuǎn)型時(shí)期該方法被更廣泛地使用，領(lǐng)取退休金的最低年齡甚至一度降為男性61歲、女性58歲，55-65歲老齡人口的勞動(dòng)參與率由20世紀(jì)70年代中期的75%下降到80 年代的50%、90年代的52.7%。然而，這種提前退休的模式逐漸給德國政府造成巨大的財(cái)政壓力。1992年，德國政府決定將鼓勵(lì)提前退休變?yōu)橄拗铺崆巴诵?，再進(jìn)一步推行延遲退休：首先， 限制提前退休資格，除參保時(shí)間超過35年或喪失勞動(dòng)能力的人群以外，不再給提前退休者發(fā)放全額退休金；其次，改變?nèi)~退休金的計(jì)算方法，薪酬基礎(chǔ)由退休前的稅前收入變?yōu)槎惡笫杖搿?/p>

東亞地區(qū)

目前，日本是世界上人口老齡化最嚴(yán)重的國家，韓國老齡化程度較高并擁有最快的老齡化速度，再加上老齡人口最多的中國，東亞地區(qū)將很可能變成世界人口老齡化最嚴(yán)重的地區(qū)。社會(huì)保障制度在東亞地區(qū)發(fā)展緩慢，日、韓兩國作為東亞發(fā)達(dá)和準(zhǔn)發(fā)達(dá)國家的典型，養(yǎng)老制度系統(tǒng)相對(duì)先進(jìn)。隨著人口老齡化的加深，兩國的養(yǎng)老制度變革和老齡就業(yè)成為東亞的典型示范。

日本從20世紀(jì)70年代就開始調(diào)整退休年齡、促進(jìn)老齡就業(yè)、改革養(yǎng)老制度，其發(fā)展歷程大體可以劃分為二個(gè)時(shí)期。第一時(shí)期以1971年出臺(tái)的《中老齡雇用促進(jìn)特別措施法》為標(biāo)志，制定出以中老齡勞動(dòng)者為特定對(duì)象的專門法。第二時(shí)期從1986年起，通過多次修改《老齡雇用安全法》，將企業(yè)設(shè)置的退休年齡規(guī)定為60歲以上，使60-65歲的老齡雇用問題法律義務(wù)化。第三時(shí)期，議會(huì)通過對(duì)《老齡雇用安全法》的新一輪修改，要求企業(yè)必須在2013 年4月前逐步將退休年齡提高為65歲。在逐步提高老齡雇用的同時(shí)，為了緩解退休金財(cái)政壓力，提高了領(lǐng)取退休金的年齡和繳費(fèi)率；同時(shí)，采取多種促進(jìn)老齡就業(yè)的政策，包括創(chuàng)立銀色人力資源中心。

韓國應(yīng)對(duì)人口老齡化的措施也可以大致分為三個(gè)時(shí)期。第一時(shí)期以1991年制定的《老齡雇用促進(jìn)法》為標(biāo)志，規(guī)定企業(yè)在雇用和解聘時(shí)沒有正當(dāng)理由不得對(duì)老齡（55歲以上）和準(zhǔn)老齡（50-55歲）人群年齡歧視，企業(yè)須努力將退休年齡設(shè)置在60歲以上。第二時(shí)期從2004年開始，韓國政府提出60歲退休法律義務(wù)化的方案并計(jì)劃從2008年起實(shí)施，但由于企業(yè)的強(qiáng)烈反對(duì)而擱淺。2008年修改后的《老齡雇用促進(jìn)法》努力將退休年齡提高到60歲。第三時(shí)期，2013年韓國國會(huì)再次提出60歲退休法律義務(wù)化法案，在朝野激烈爭(zhēng)論下最終通過《老齡雇用促進(jìn)法》修正案。在法定退休年齡提高的同時(shí)，2012年也提高了國民年金領(lǐng)取的最低年齡，2013年起1953-1956年出生的參保人將從61歲起領(lǐng)取退休金，1957-1960年出生的參保人將從62歲起領(lǐng)取退休金，1961-1964年出生的參保人將從63歲起領(lǐng)取退休金，1965-1968年出生的參保人將從64歲起領(lǐng)取退休金，1969年以后出生的人將從65歲起領(lǐng)取退休金。

韓國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌跡和人口老齡化軌跡都緊隨日本之后，再加上韓、日企業(yè)傳統(tǒng)上相似的論資排輩制度和終身雇用制度，韓國在應(yīng)對(duì)老齡化問題上很大程度借鑒了日本經(jīng)驗(yàn)，都采用了強(qiáng)制延長(zhǎng)退休年齡和提高領(lǐng)取退休金最低年齡的方法。然而，日本工會(huì)在老齡化政策上與企業(yè)和政府達(dá)成了妥協(xié)，成為推動(dòng)積極老齡化的力量。相反，韓國工會(huì)與企業(yè)和政府針鋒相對(duì)，在延遲退休而帶來的工資制度改革和退休金領(lǐng)取年齡提高問題上，成為阻礙退休年齡調(diào)整的力量。

北美地區(qū)

與日本和歐洲國家相比，由大量移民支撐的美國，人口老齡化現(xiàn)象并不明顯。然而，與相對(duì)滯后的老齡化水平相比，美國政府在應(yīng)對(duì)方面卻走在了歐洲之前，其應(yīng)對(duì)人口老齡化的成功方案體現(xiàn)在養(yǎng)老金改革和老齡雇用政策兩個(gè)方面。

美國從1935年開始建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，經(jīng)過多次修訂，覆蓋范圍逐漸擴(kuò)大，形成了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)成的相對(duì)完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。20世紀(jì)70年代前是聯(lián)邦政府雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)初建時(shí)期，70年代至80年代提高了養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次。由于越戰(zhàn)和石油危機(jī)，美國社保入不敷出，為解決養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政壓力，里根總統(tǒng)成立了由兩黨參與構(gòu)成的格林斯潘委員會(huì)。1983年，國會(huì)通過其提出的聯(lián)邦政府雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)“并軌”、開征社保福利稅等修訂案，短期內(nèi)緩解了財(cái)政壓力，但引起工會(huì)的激烈反對(duì)。

美國的養(yǎng)老制度自始就對(duì)老齡人口的提前退休沒有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，老齡人口更可能在他們自己定義的福利退休金權(quán)限最大的年齡點(diǎn)上退休，而不是更早地離開，或者選擇工作更長(zhǎng)時(shí)間。為了鼓勵(lì)老齡人口繼續(xù)工作，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定滿62歲提前領(lǐng)取退休金時(shí)，只能領(lǐng)取正常退休（65歲）養(yǎng)老金的80%，每延遲一個(gè)月，養(yǎng)老金增加0.56%，63歲時(shí)能領(lǐng)取86%，64歲能領(lǐng)取93%，同時(shí)配偶獲得的收入也相應(yīng)遞增。

美國提前積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的做法取得了很好的效果，既避免了歐洲國家先提前退休后延遲退休帶來的社會(huì)后遺癥，又避免了日、韓同步提高退休年齡和領(lǐng)取退休金最低年齡時(shí)受到的雙向壓力，其老齡就業(yè)狀況較好，無論是55-64歲的就業(yè)率，還是65-69歲的就業(yè)率，美國都高出歐盟和OECD的平均水平，甚至在高齡就業(yè)的性別平等上也同樣優(yōu)于歐盟和OECD的平均水平。另外，55-64歲的就業(yè)質(zhì)量，美國高齡勞動(dòng)者的兼職比和臨時(shí)工比也低于同期歐盟和OECD的平均水平。美國在解決延遲退休問題上的相對(duì)成功，得益于其工會(huì)的配合和老齡人群的就業(yè)積極性。

結(jié)論

通過分析英、德、日、韓、美等國的發(fā)展演變軌跡，我們可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：

（一）退休年齡調(diào)整蘊(yùn)含多重目標(biāo)，漸進(jìn)式、彈性化延遲退休成為共同發(fā)展趨勢(shì)。漸進(jìn)式延遲退休通過比較緩慢穩(wěn)妥的方式減小了退休年齡調(diào)整對(duì)社會(huì)和不同群體帶來的影響，彈性化延遲退休則滿足了老齡人口的個(gè)體需求。

（二）退休年齡的調(diào)整伴隨著養(yǎng)老金制度的系列改革。為適應(yīng)退休年齡凋整，各國都改變了養(yǎng)老金支付時(shí)間和方式，通過改革養(yǎng)老金制度結(jié)構(gòu)，提高養(yǎng)老金繳費(fèi)率，降低養(yǎng)老金替代率，改變養(yǎng)老金參數(shù)等，對(duì)其養(yǎng)老金體系進(jìn)行了形式多樣、內(nèi)容豐富的改革。多層次公共養(yǎng)老保障體系成為各國的發(fā)展方向，其宗旨就是要通過多種渠道來實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金可持續(xù)性與充足性的雙重目標(biāo)。

（三）老齡就業(yè)的現(xiàn)實(shí)性成為各方力量博弈的核心。歐洲國家都經(jīng)歷了從鼓勵(lì)提前退休到延遲退休年齡的轉(zhuǎn)變。延遲退休年齡后，老齡人口從過去的提前退休變?yōu)殚L(zhǎng)期失業(yè)，領(lǐng)取退休金之前的生活無法得到保障，工會(huì)的反對(duì)聲音高漲。歐美國家延遲退休年齡并不會(huì)直接導(dǎo)致原企業(yè)負(fù)擔(dān)的增加，老齡勞動(dòng)力再就業(yè)非常普遍，但日、韓延遲退休年齡就會(huì)直接增加原企業(yè)薪酬負(fù)擔(dān)，老齡勞動(dòng)力基本要所屬企業(yè)內(nèi)部消化。由此，與歐美政府相比，日、韓政府在提出延長(zhǎng)退休年齡時(shí)就會(huì)遭遇更多的來自企業(yè)的反對(duì)，所以，只有先以企業(yè)為單位在老齡就業(yè)問題上達(dá)成勞資妥協(xié)，才可能真正將政府的延遲退休政策落到實(shí)處。

（四）政府是延遲退休的主導(dǎo)力量，各種社會(huì)力量的參與、博弈和支持必不可少。

（五）借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建適合中國國情的延遲退休制度。應(yīng)借鑒和吸收發(fā)達(dá)國家延期退休年齡的基本理論和政策設(shè)計(jì)，在對(duì)我國人口老齡化趨勢(shì)分析的基礎(chǔ)上，構(gòu)建適合中國國情的延遲退休制度：發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，重視各種社會(huì)力量的支持和參與，培養(yǎng)各種力量的均衡能力，充分發(fā)揮工會(huì)在勞動(dòng)者工作階段的社會(huì)保障作用，以及勞動(dòng)者選擇退休方面的自主性作用。

【劉文單位：山東大學(xué)東北亞研究中心，焦佩單位：山東大學(xué)（威海）商學(xué)院；摘自《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2016年第1期】