明晰央地財政事權(quán)不能只做簡單的加減法

張敬偉

多年以來，中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分并不明晰，這導致了地方“錢少活多”的尷尬，如何破解這一迷局呢？

8月24日，《國務院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》（下稱《指導意見》）明確，要在2020年前完成改革，并研究起草《政府間財政關(guān)系法》，形成保障中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分的法律體系。

《指導意見》和《政府間財政關(guān)系法》，給出了中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的具體時間表。這是新一輪財稅體制改革的重要內(nèi)容，值得期待。

多年以來，中央和地方的財政事權(quán)和支出責任劃分既不明晰，也不合理。一般認為，1994年分稅制改革，造成了公共財政大部分“上傳”到中央，地方留存較少，導致地方錢少但是事多。此外，地方每年的政績考核又非常嚴苛，除了GDP增長指標，國家財政層層下放的任務也非常繁重。

中央財政收去七成，地方政府留下三成，但是地方政府卻又承擔了七成的事權(quán)。

財政和事權(quán)倒掛，產(chǎn)生諸多異化現(xiàn)象：一是為了爭取更多的中央財政轉(zhuǎn)移，各地專門設(shè)立了駐京辦事處，以便“跑部錢進”；二是為了完成中央下達的各項考核任務，地方政府不得不采取竭澤而漁的發(fā)展模式，譬如“賣地財政”；三是支出責任不明確，導致一些重大公共和民生工程投入不多，并滋生一批政績工程。中央財政轉(zhuǎn)移支付沒有到位，地方政府沒有將錢用到該用的地方。公共財政的公共性、公開性和公平性沒有充分體現(xiàn)出來，反而在轉(zhuǎn)移中造成了浪費。

更重要的是，由于地方政府“錢少活多”，各地為了增加財源，除了寅吃卯糧，還導致亂收費現(xiàn)象叢生。

因而，財稅體制改革，明晰央地財政事權(quán)和支出責任是關(guān)鍵。簡言之，中央和地方財政分成不僅要明確，而且要公開透明，支出責任也要明晰下來。誰出錢，誰做事要搞清楚。

中央和地方，是整體和局部的關(guān)系，地方要講大局，中央也要體恤地方。在法治和市場經(jīng)濟環(huán)境下，央地也存在著相應的利益博弈，財政事權(quán)和支出責任分清楚、搞明白、做公平，中央財政和地方財政就能各盡其用，事權(quán)劃分也就順暢無阻。社會民生建設(shè)也不會出現(xiàn)厚此薄彼。

從《指導意見》看，改革后的事權(quán)包括三大部分：

一是中央事權(quán)，涵蓋國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護等基本公共服務類。這些事權(quán)相應的財政支出責任，自然是由國家財政來承擔。

二是地方事權(quán)，包括社會治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務等受益范圍地域性強、信息較為復雜且主要與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務。

三是央地共享事權(quán)：教育、科研、公共文化、養(yǎng)老保險、醫(yī)療衛(wèi)生、醫(yī)保、就業(yè)、糧食安全、跨?。▍^(qū)、市）重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)保與治理等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨省（區(qū)、市）且具有地域管理信息優(yōu)勢的基本公共服務。

明晰了事權(quán)，財權(quán)如何分配？中央事權(quán)容易解決，因為國家財政“不差錢”。但是如何在中央事權(quán)中做好財政支出，依然是一項技術(shù)活——既不能搞平均主義的“撒胡椒面”，又不能厚此薄彼。

地方事權(quán)的支出責任在財稅體制改革前和改革中很難用地方財權(quán)來解決，還是需要中央財政來轉(zhuǎn)移支付。如何轉(zhuǎn)移支付，面對來自地方的公關(guān)和博弈，中央財政面臨著“一碗水如何端平”的難題。

央地共享事權(quán)，中央和地方出錢比例如何設(shè)計？也是問題一樁。

在傳統(tǒng)財稅體制下，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡已成定勢。新的財政事權(quán)和支出責任，如何更好地傾向中西部欠發(fā)達地區(qū)，也是對財稅體制改革的考驗。

央地財政事權(quán)和支出責任要明晰，但解決央地財權(quán)事權(quán)倒掛不是簡單的加減法，而系統(tǒng)性的改革工程。改革之要，除了給予地方更多財權(quán)，也要其承擔和財權(quán)相應的事權(quán)。此外，地方政府不合規(guī)的財源凝聚方式也要摒棄。中央財政，除了承擔相應的獨立事權(quán)和共同事權(quán)外，還應發(fā)揮財權(quán)調(diào)節(jié)器的作用，對于中西部地區(qū)和國家重點工程予以專項資金支持。