淺析我國環(huán)保非政府組織的發(fā)展

莊沁雨

一、環(huán)保NGO的淵源

早在20世紀(jì)40到60年代，國際上出現(xiàn)了許多影響惡劣的環(huán)境“公害事件”，例如倫敦?zé)熿F事件、日本水俁病事件等等，引起了世界的廣泛關(guān)注。美國海洋生物學(xué)家Ro卡遜于1962年出版的《寂靜的春天》，深刻的反映了當(dāng)時(shí)污染對(duì)生態(tài)環(huán)境的深遠(yuǎn)影響，得到巨大反響。該書明確提出人類應(yīng)當(dāng)與其他生物共享地球家園，應(yīng)建立人與自然相協(xié)調(diào)這一具有遠(yuǎn)見力的思想。自此之后，西方發(fā)達(dá)國家掀起了聲勢(shì)浩大的群眾性“環(huán)境運(yùn)動(dòng)”，例如1970年4月22日于美國舉行的“地球日”游行活動(dòng)，堪稱歷史規(guī)模最大、影響最廣。1972年6月5日，在瑞典的斯德哥爾摩召開了聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議，期間有千人參加了相關(guān)的NGO論壇，在這次會(huì)議上也通過了《人類環(huán)境宣言》。到了1992年6月，在巴西里約熱內(nèi)盧舉辦的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)，注冊(cè)該輪NGO論壇的人數(shù)已多達(dá)一萬七千多人，來自165個(gè)國家。而2002年在南非約翰內(nèi)斯堡召開的聯(lián)合國世界可持續(xù)發(fā)展首腦會(huì)議，參會(huì)的NGO代表已多達(dá)五萬余人。在國際環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域里，環(huán)保NGO正扮演著越來越重要的角色。

中國的環(huán)保NGO發(fā)展只有十余年的時(shí)間，最早誕生于知識(shí)分子之手，當(dāng)時(shí)中國已經(jīng)具有如慈善基金會(huì)、紅十字基金會(huì)等多種半官方色彩的社會(huì)團(tuán)體，而環(huán)保領(lǐng)域機(jī)構(gòu)的空缺，則完全由民間力量彌補(bǔ)。如90年代初期，中國最早的民間環(huán)保組織——自然之友，開始只有一個(gè)志愿者，后來有了十個(gè)人，和一些“沙發(fā)上的思想”。

90年代后期伴隨經(jīng)濟(jì)騰飛而層出不窮的的環(huán)境問題，加速了中國環(huán)保NGO的發(fā)展，用綠家園創(chuàng)辦者汪永晨的話來說，“環(huán)境意識(shí)，從傷痛中來”。通過積極向西方、向香港等地的學(xué)習(xí)借鑒，歷經(jīng)了十余年艱苦摸索的滄海桑田，中國的環(huán)保NGO完成了從開始毫無經(jīng)驗(yàn)的“觀鳥、種樹、撿垃圾”等“淺綠”狀態(tài)，到推動(dòng)政府和公眾走向“中綠”繼而“深綠”的巨大轉(zhuǎn)變。直到今天，據(jù)不完全估計(jì)，中國的環(huán)保NGO早已突破了3500家，由于很多“草根組織”沒有注冊(cè)，難以統(tǒng)計(jì)，其實(shí)際數(shù)值應(yīng)該達(dá)到更大。

二、在我國大力發(fā)展環(huán)保NGO的現(xiàn)實(shí)需要

當(dāng)前要在我國發(fā)展環(huán)保NGO以幫助實(shí)現(xiàn)環(huán)境的保護(hù)與改善，具有十分緊迫的現(xiàn)實(shí)意義，一方面是出于現(xiàn)有客觀條件的迫切需要——我國的生態(tài)環(huán)境狀況不容樂觀，在巨大的人口和工業(yè)化壓力之下，出現(xiàn)了諸如水土流失嚴(yán)重、沙漠化迅速發(fā)展、草原退化加劇、森林資源銳減、生物物種加速滅絕、水體和大氣污染急劇加重等多層次多方面的生態(tài)環(huán)境問題；并且隨著農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程的加快，環(huán)境污染也向著城市郊區(qū)和農(nóng)村快速蔓延。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和外部不經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，也加劇了政府防治環(huán)境污染的難度，造成了我國生態(tài)環(huán)境“總體環(huán)境在惡化，局部環(huán)境在改善，治理能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上破壞速度，生態(tài)赤字在逐漸擴(kuò)大”的基本狀況。就目前形式來說，單靠政府和市場(chǎng)已經(jīng)不能完全有效應(yīng)對(duì)生態(tài)破壞問題，對(duì)于環(huán)保NGO的協(xié)助功能已成急需態(tài)勢(shì)。

另一方面，發(fā)展我國環(huán)保NGO也是順應(yīng)了當(dāng)前我黨和我國政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的政策號(hào)召。黨的十七屆五中全會(huì)中明確要求“樹立綠色、低碳發(fā)展理念”，要求發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、綠色礦業(yè)、綠色消費(fèi)模式等?！熬G色發(fā)展”也被明確寫入“十二五”規(guī)劃當(dāng)中。

黨的十八大中再次論及生態(tài)文明，也明確指出：建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。環(huán)保、資源節(jié)約和循環(huán)經(jīng)濟(jì)等概念被十八大報(bào)告吸收并列入“生態(tài)文明”，后者作為踐行科學(xué)發(fā)展觀的要義，被提升至戰(zhàn)略層面，與經(jīng)濟(jì)政治文化社會(huì)并列“五位一體”，在報(bào)告中單獨(dú)列為一章進(jìn)行闡釋，從10個(gè)方面描繪了該建設(shè)的宏偉藍(lán)圖，成為中國特色社會(huì)主義的重要內(nèi)容。

黨的十八屆三中全會(huì)又提出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明體系，強(qiáng)調(diào)用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，繼而引出劃定生態(tài)保護(hù)紅線、實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度等有關(guān)要求，“生態(tài)紅線”成為了繼“18億畝耕地紅線”之后又一條被提升為國策的紅線。諸如以上所述，無不體現(xiàn)出黨和國家對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染防治工作的重大決心，而在這些戰(zhàn)略目標(biāo)之下，抱有相同愿景的環(huán)保NGO無疑是相關(guān)政策有效施行的堅(jiān)實(shí)主力軍。

三、發(fā)展環(huán)保非政府組織的必要性

通過非政府組織在其他國家的發(fā)展實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)其具備在公共政策過程中充當(dāng)“公民代言人”、“政策參與設(shè)計(jì)者”、“社會(huì)輿論形成者”、“政策實(shí)施監(jiān)督者”等角色的巨大潛力，且鑒于較大程度的非營(yíng)利性，以至于其在對(duì)污染重災(zāi)區(qū)的治理和發(fā)展工作中能供給低成本協(xié)助、對(duì)多樣性的環(huán)保公益事業(yè)做出及時(shí)的反應(yīng)等方面，非政府組織有明顯的優(yōu)勢(shì)，在一定程度上彌補(bǔ)了現(xiàn)有體制的局限。

（一）發(fā)展環(huán)保NGO，可以彌補(bǔ)現(xiàn)有公共決策體制在民主性與科學(xué)性方面的缺陷。

決策民主化和科學(xué)化往往要求決策機(jī)構(gòu)結(jié)合實(shí)際情況，充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)及方法進(jìn)行決策。而在現(xiàn)實(shí)中，我國政府在制定公共政策時(shí)信息收集和技術(shù)力量?jī)煞矫娑加兄卮蟛蛔恪Ｒ环矫媸抢娣只膫€(gè)體數(shù)量多且分散，統(tǒng)計(jì)意見極有難度；另一方面，我國政府決策部門當(dāng)前所具備的的知識(shí)、信息、智能等軟硬件設(shè)施條件尚且分配不均且受到多方面限制。在我國當(dāng)前最急需環(huán)境保護(hù)工作開展的往往是經(jīng)濟(jì)落后的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府部門或囿于傳統(tǒng)政績(jī)觀念，或困于經(jīng)濟(jì)、技術(shù)困乏，很難在公共政策的制定過程中傾斜于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。發(fā)展環(huán)保NGO能夠在一定程度上彌補(bǔ)上述決策難題。我國環(huán)保NGO本身發(fā)起于并多數(shù)代表草根階層，方便整合并以團(tuán)體組織的形式集中反映不同的政策建議及要求，使公民的利益需求和愿望得到充分表達(dá)，有效降低政府收集信息的成本，提高決策的科學(xué)性和民主性。

（二）發(fā)展環(huán)保NGO，可以為實(shí)現(xiàn)公共政策對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的有效傾斜。

我國的環(huán)保NGO以志愿者形式儲(chǔ)備了巨大的人才與智力資源，依靠其組織成員的經(jīng)驗(yàn)、智慧、知識(shí)和技術(shù)資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮其專業(yè)技術(shù)特長(zhǎng)，可以在極大程度上彌補(bǔ)政府決策部門在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域知識(shí)和技能的匱乏。此外，環(huán)保NGO聚焦于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的實(shí)時(shí)觀測(cè)，也能在很大程度上監(jiān)督和確保公共政策實(shí)施過程中，對(duì)生態(tài)環(huán)境的政策性傾斜能夠落到實(shí)處。

四、當(dāng)前我國的環(huán)保非政府組織的困境

中國環(huán)保非政府組織起步較晚，伴之以資金短缺、人力資源不足等主觀原因，注冊(cè)登記困難、監(jiān)管環(huán)境嚴(yán)苛等客觀原因，較之發(fā)達(dá)國家的ENGO顯得有些先天不足。

首先，資金和人才的嚴(yán)重短缺。

一般NGO的資金來源主要有政府撥款、捐贈(zèng)收入、運(yùn)營(yíng)收入三方面，而目前在我國的情況是，政府基于財(cái)政預(yù)算壓力，只能提供相當(dāng)有限的財(cái)政撥款；并且我國捐贈(zèng)氛圍并不濃厚，捐贈(zèng)行為沒有長(zhǎng)效機(jī)制支持，資金運(yùn)營(yíng)狀況不透明，“郭美美”等事件層出不窮加劇惡劣影響，致使此類資金來源也較不穩(wěn)定；再者我國的非政府組織的運(yùn)作能力較弱，運(yùn)營(yíng)收入也較少，再加上我國目前大量的環(huán)保NGO將自己的運(yùn)營(yíng)模式界定為非營(yíng)利性質(zhì)，因此絕大多數(shù)組織只能通過向官方或半官方的國際、國內(nèi)基金組織申請(qǐng)資金以進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，而這一類組織本身資金量也較為有限，每年對(duì)每一種類的NGO可能只提供一到兩家的基金支持，導(dǎo)致大多數(shù)環(huán)保NGO資金長(zhǎng)期短板，在幾年前的一次環(huán)保NGO發(fā)展?fàn)顩r的調(diào)查中，不乏有一些規(guī)模較小的“草根組織”，辦公地點(diǎn)和居住地點(diǎn)混用，條件惡劣，且長(zhǎng)期瀕于搬遷的不穩(wěn)定狀態(tài)。

資金的困乏繼而導(dǎo)致人力資源匱乏情況較為嚴(yán)重。大部分無法保證穩(wěn)定項(xiàng)目基金的中小型環(huán)保NGO都缺少人力資源開發(fā)的資源與條件，所以同時(shí)面臨著高素質(zhì)專業(yè)人員稀缺、流失的困境。

其次，資源分配極不平均，監(jiān)督工作缺乏有效機(jī)制。

筆者在對(duì)大量的訪談和調(diào)研文獻(xiàn)的查閱過程中發(fā)現(xiàn)，很多剛剛起步，規(guī)模較小，發(fā)展較不完善的環(huán)保NGO人員都提到了資源分配極不平均的現(xiàn)象十分普遍。一些發(fā)展成熟，規(guī)模較大的組織長(zhǎng)期較為容易的獲取大量資金，但由于監(jiān)督機(jī)制的不健全，導(dǎo)致其環(huán)保項(xiàng)目的開展存在大量浪費(fèi)的現(xiàn)象。然而真正在投身于環(huán)保工作的草根組織，一方面由于經(jīng)驗(yàn)不足，組織自身建設(shè)能力偏弱，內(nèi)部治理能力不足，不少組織缺乏正式的決策機(jī)制——盡管有些組織是采取全體成員共同協(xié)商的方式進(jìn)行決策，但由于沒有制度保證，“志愿失靈” 問題普遍體現(xiàn)的較為嚴(yán)重。一方面由于資金及其他必備資源的匱乏，而不得不放棄含金量較高的環(huán)保項(xiàng)目和成長(zhǎng)機(jī)會(huì)。我國現(xiàn)存大量中小型環(huán)保NGO，外部協(xié)調(diào)能力弱、資源分散、創(chuàng)新力差、同質(zhì)化的情況較為普遍，整體活力不高，這又致使這類組織在政府購買服務(wù)的選擇過程中，因?yàn)闃O少能提供符合政府要求的公共服務(wù)而慘遭淘汰，喪失通過提供服務(wù)獲得政府資金支持的途徑，進(jìn)一步加劇中小型環(huán)保NGO發(fā)展機(jī)會(huì)的窘迫。

再次，缺乏政策保護(hù)，門檻高。

我國政府缺乏針對(duì)NGO從業(yè)人員的人事、社保政策，也導(dǎo)致專職人員生活水平難于保證，工作流動(dòng)性大，極大地限制了我國環(huán)保NGO的生存發(fā)展空間。

我國針對(duì)NGO的立法工作始終落后于NGO本身的發(fā)展。在我國，相關(guān)總體法律框架主要由《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理辦法》《宗教社會(huì)團(tuán)體登記管理實(shí)施辦法》等法律法規(guī)，再加上民政部有關(guān)社團(tuán)管理的部門規(guī)章以及數(shù)量眾多的地方性法規(guī)構(gòu)成。但是從整體的法律框架看，對(duì)應(yīng)NGO的高位法缺乏，只有法律位階較低的行政性法規(guī)在實(shí)際操作中發(fā)揮作用。而針對(duì)不同類別NGO的稅收、財(cái)政、人事、社保等一系列配套政策規(guī)定缺乏，也令實(shí)際執(zhí)行層面障礙重重。此外，伴隨雙重管理體制變成統(tǒng)一直接登記制度，針對(duì)非政府組織的監(jiān)管制度改革方案尚未出臺(tái)。過去主要強(qiáng)調(diào)事前審批，如今更需要加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管，這需要政府多個(gè)部門如財(cái)政、稅收部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但目前政府部門對(duì)非政府組織的管理職能不明確，缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制。

當(dāng)前我國環(huán)保NGO面臨的最為棘手的問題體現(xiàn)在門檻高、注冊(cè)困難。事實(shí)上，我國不少已經(jīng)發(fā)展至相當(dāng)規(guī)模的組織當(dāng)前仍舊掛靠在某些不相干的企業(yè)、事業(yè)單位，這直接影響其生存和發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)，我國現(xiàn)存的環(huán)保NGO絕大多數(shù)沒有正當(dāng)身份，他們?cè)谫Y金申請(qǐng)，項(xiàng)目開展等工作的各個(gè)環(huán)節(jié)中都會(huì)面臨因社會(huì)關(guān)系不夠明確而被叫停的困境。

五、對(duì)發(fā)展我國環(huán)保非政府組織的幾點(diǎn)建議

第一，環(huán)保NGO本身應(yīng)充分組織和利用低成本資源。

針對(duì)當(dāng)前我國環(huán)保NGO（某種程度上說是所有種類的非政府組織都有涉及）所面臨的重大難題——資金短缺，筆者認(rèn)為首先應(yīng)當(dāng)調(diào)動(dòng)一切積極因素，充分利用低成本資源。首先低成本人力資源，或可以直接稱之為“志愿者”——在當(dāng)前中國，其實(shí)志愿者隊(duì)伍具有有相當(dāng)大的發(fā)掘潛力，譬如高校社團(tuán)就是一個(gè)規(guī)模很大的志愿者群體，當(dāng)代大學(xué)生大多具備較高的理論知識(shí)和社會(huì)責(zé)任感，擁有較強(qiáng)創(chuàng)造力且易于組織，環(huán)保非政府組織即可首先著力于與各大高校相關(guān)校園社團(tuán)建立長(zhǎng)期有效的合作關(guān)系，有針對(duì)性的組織實(shí)施形式多樣的環(huán)保活動(dòng)，如公益宣傳影片及歌曲的征集、義賣集資活動(dòng)、組織志愿者撿拾垃圾、開展公益講座、參與環(huán)境問題調(diào)查研究等，這些活動(dòng)其實(shí)在每一個(gè)高校的社團(tuán)里都可以見到，但大多只是單兵作戰(zhàn)，規(guī)模與影響力都較小。如果同正規(guī)的環(huán)保NGO合作，進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度與組織，一方面既可以滿足高校大學(xué)生對(duì)于社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)的大量需求，另一方面則可以集中力量，具有針對(duì)性的開展具有較大影響力的環(huán)境保護(hù)工作。

將互聯(lián)網(wǎng)作為重要的信息平臺(tái)加以充分利用。低廉、便捷的門戶網(wǎng)站和社交網(wǎng)站具備覆蓋范圍廣、傳播能力強(qiáng)等天然的優(yōu)勢(shì)，在環(huán)保NGO需要開展公益宣傳活動(dòng)，組織大規(guī)模倡議時(shí)，可以最大可能的降低成本，滿足項(xiàng)目需求。

第二，政府部門加強(qiáng)立法，健全監(jiān)管機(jī)制，完善非政府組織備案登記制度，積極創(chuàng)造有利于非政府組織發(fā)展的法律制度環(huán)境。

這是解決當(dāng)前非政府組織分類和定性定位不清、管理措施操作性弱、行政監(jiān)管不到位的根本。首先，需要盡快制定有關(guān)非政府組織統(tǒng)一規(guī)范的基本法規(guī)，明確我國非政府組織的法律地位、性質(zhì)、基本權(quán)利，并“對(duì)非政府組織的分類、登記監(jiān)督、行政指導(dǎo)、社會(huì)監(jiān)督、稅收減免、政府采購等各個(gè)方面做出原則性規(guī)定，用以指導(dǎo)各項(xiàng)專門的行政法規(guī)”；其次，盡快修訂和改進(jìn)針對(duì)非政府組織的專項(xiàng)管理法規(guī)，如行業(yè)協(xié)會(huì)、海外非政府組織等的專項(xiàng)立法。法律環(huán)境完善是政府行政監(jiān)管合法性的基礎(chǔ)，制度明確才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)非政府組織的科學(xué)有效監(jiān)管。因此，政府必須進(jìn)一步設(shè)立好行政監(jiān)管制度，加強(qiáng)審查和監(jiān)管能力。這要求各級(jí)政府積極探索和推進(jìn)非政府組織統(tǒng)一登記、分類管理、行為控制等制度化的政策措施。為此，首先需要，政府應(yīng)鼓勵(lì)各類非政府組織到民政部登記備案，在沒有明顯違法犯罪事實(shí)的情況下，民政部應(yīng)給予所有備案注冊(cè)的民間組織合法存在的基本權(quán)利。其次，針對(duì)備案注冊(cè)的民間組織進(jìn)行正確分類，針對(duì)不同類型的組織進(jìn)行分類監(jiān)管，如對(duì)于那些影響大、活動(dòng)范圍廣、涉及公民政治參與的重要組織，需要按特別的規(guī)范進(jìn)行審批登記，并賦予法人資格；對(duì)于從事社會(huì)公益事業(yè)的民間組織，可以實(shí)行嚴(yán)格的公益法人認(rèn)證，以便其享受國家在財(cái)政稅收上的政策優(yōu)惠。再次，完善財(cái)稅制度、審計(jì)規(guī)定、信息報(bào)告制度等，并建立部門聯(lián)合監(jiān)管的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。（作者單位：山東師范大學(xué)）

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