檢察機(jī)關(guān)案件流程監(jiān)控相關(guān)問題研究

摘 要 流程監(jiān)控是強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約，確保檢察權(quán)規(guī)范運(yùn)行的重要途徑。作為流程監(jiān)控的組織協(xié)調(diào)和具體實(shí)施者，案件管理部門應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握定位，深入分析現(xiàn)狀，探索完善路徑，切實(shí)發(fā)揮流程監(jiān)控的職能作用。

關(guān)鍵詞 流程監(jiān)控 功能定位 檢察機(jī)關(guān)

作者簡介：高麗，河南省三門峽市陜州區(qū)人民檢察院。

中圖分類號：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.342

一、案件流程監(jiān)控的功能定位

（一）訴訟程序定位：非訴訟程序監(jiān)督制約

《人民檢察院案件流程監(jiān)控工作規(guī)定（試行）》第一條明確規(guī)定了流程監(jiān)控的目的，加強(qiáng)對人民檢察院司法辦案工作的監(jiān)督管理，進(jìn)一步規(guī)范司法辦案行為，促進(jìn)公正高效司法。顯而易見，監(jiān)督制約是流程監(jiān)控的當(dāng)然之義。案件管理部門是案件流程監(jiān)控工作的組織協(xié)調(diào)者和具體實(shí)施者，其通過對辦案活動履行監(jiān)督檢查、預(yù)警反饋、分析引導(dǎo)等職能實(shí)施流程監(jiān)控。也就是說流程監(jiān)控是以“第三人”的獨(dú)立姿態(tài)進(jìn)行的審視監(jiān)督，而不直接參與辦案，以保證這種監(jiān)督來源于辦案部門之外，成為一種訴訟程序之外的監(jiān)督，從而有效避免辦案環(huán)節(jié)之中的利害關(guān)系，以超脫者的身份來保證監(jiān)督的公正客觀性。

（二）運(yùn)行模式定位：集中管理與過程控制相依托

流程監(jiān)控是檢察機(jī)關(guān)案件管理機(jī)制改革對現(xiàn)代管理學(xué)理論的吸收和運(yùn)用。一方面，吸收了過程控制理論。檢察機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門相對獨(dú)立，條線性管理特點(diǎn)突出，其弊端顯而易見，內(nèi)部監(jiān)督空泛，外部監(jiān)督乏力。過程控制理論的吸收和運(yùn)用，有助于加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)案件流轉(zhuǎn)全程的監(jiān)督和管理，強(qiáng)化司法行為的監(jiān)督制約。一方面，運(yùn)用了集約化管理理論。過程控制的前提是信息資源共享，案件流程全程始終處于可控范圍，實(shí)現(xiàn)途徑必然是集約化管理，運(yùn)用到檢察實(shí)踐中即為集中管理，通過統(tǒng)一受理和移送案件、辦案行為全程留痕監(jiān)督和管理訴訟流程。流程監(jiān)控的運(yùn)行模式應(yīng)當(dāng)是集中管理前提下的過程控制，過程控制中強(qiáng)化集中管理，二者相依托。

（三）模式功能定位：評價(jià)與引導(dǎo)

流程監(jiān)控能夠充分發(fā)揮科學(xué)的評價(jià)和引導(dǎo)功能，有效激勵檢察人員嚴(yán)格執(zhí)法、文明辦案，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)能的有機(jī)結(jié)合。流程監(jiān)控以法律規(guī)定、相關(guān)司法解釋和規(guī)范性文件等為依據(jù)，通過執(zhí)法活動及辦理程序是否合法、規(guī)范、及時(shí)、完備的監(jiān)督、提示，防控失范執(zhí)法行為的發(fā)生，引導(dǎo)檢察權(quán)在既定軌道規(guī)范運(yùn)行。同時(shí)流程管理和監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的普遍性、傾向性問題則為評價(jià)現(xiàn)有案件流程的適當(dāng)性、規(guī)范性提供依據(jù)，并服務(wù)于進(jìn)一步規(guī)范司法行為的決策和方向，引導(dǎo)整體執(zhí)法辦案進(jìn)一步接近規(guī)范化管理的目標(biāo)。

二、流程監(jiān)控的現(xiàn)狀分析

（一）流程監(jiān)控的監(jiān)督層次膚淺

從流程監(jiān)控的現(xiàn)狀來看，范圍窄、層次淺是突出表現(xiàn)，監(jiān)控的問題大多集中在法律文書錯漏等細(xì)枝末節(jié)上，難以實(shí)現(xiàn)深層次的突破。原因主要有以下三個方面：一是人員問題。案管部門雖被定位為業(yè)務(wù)部門，但其不直接辦理案件，反而是服務(wù)性工作占據(jù)較大比率。在基層院人少案多的困境中，特別是規(guī)范司法行為專項(xiàng)活動后，有辦案經(jīng)驗(yàn)、有法律職稱的干警多被充實(shí)到公訴、偵監(jiān)、反貪、反瀆等主要業(yè)務(wù)部門。相對而言，案管力量就薄弱許多，大多經(jīng)驗(yàn)少、成分新，難以在流程監(jiān)控上有較大作為。二是工作量問題。案件管理部門自成立以來，工作職能和范圍也不斷拓展，至目前除了最初的案件受理、流程監(jiān)控、統(tǒng)計(jì)分析等基礎(chǔ)職能外，還承擔(dān)著案件信息公開、電子卷宗制作、統(tǒng)計(jì)報(bào)表銜接等系統(tǒng)的應(yīng)用及監(jiān)督管理，可謂是點(diǎn)多面廣、頭緒繁多，案管人員疲于應(yīng)付，一人多崗、身兼數(shù)職的現(xiàn)象比比皆是，難以將流程監(jiān)控工作做深做細(xì)。三是意識問題。基于對考評扣分項(xiàng)的忌憚，“關(guān)起門來一家人”的護(hù)短心理普遍存在，即使在流程監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)深層次的程序性問題，首先考慮的是在曝露以前進(jìn)行補(bǔ)救，將影響降至最低，而不是通過統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)大張旗鼓地書面糾正，督促整改。

（二）流程監(jiān)控的系統(tǒng)設(shè)計(jì)局限

一是同步監(jiān)督設(shè)計(jì)不足。經(jīng)過授權(quán)的案管人員，通過統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的“個案監(jiān)控”模塊，可以查看案件的辦理情況，包括所處節(jié)點(diǎn)，案卡信息及已入卷的法律文書，但尚未入卷的法律文書卻無權(quán)查閱，這勢必影響到監(jiān)控的同步性。因文書是否入卷不影響所在節(jié)點(diǎn)的正常運(yùn)行，承辦人則習(xí)慣于在進(jìn)入下一節(jié)點(diǎn)時(shí)被動入卷，案管部門即使發(fā)現(xiàn)問題也至少滯后一個訴訟節(jié)點(diǎn)，難以實(shí)現(xiàn)真正意義上的同步監(jiān)督。二是持續(xù)監(jiān)督缺乏考慮。在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中一旦對案件發(fā)起監(jiān)控，該案件即進(jìn)行流程監(jiān)控頁面，原案件信息及進(jìn)展情況無從查看，只能結(jié)束流程監(jiān)控案件的流程后，才能再次進(jìn)入原案件查看相關(guān)情況。但同時(shí)系統(tǒng)又不允許對同一案件多次發(fā)起監(jiān)控，由此造成的弊端是對案件的訴訟進(jìn)程無法持續(xù)性監(jiān)控。三是反饋糾正無以為繼。因統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)關(guān)于流程監(jiān)控設(shè)計(jì)存在一定的滯后性，案管部門能夠發(fā)現(xiàn)和提出糾正的問題大多為已完成的訴訟行為和已經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)審批入卷后的法律文書，而原文書系統(tǒng)已不允許操作糾正，重新制作文書可能需要回退節(jié)點(diǎn)甚至造成案件超期。同時(shí)，業(yè)務(wù)部門在收到流程監(jiān)控通知后，以怎樣的方式整改糾正沒有統(tǒng)一的規(guī)范，造成辦案人員無所適從，不知也不會將反饋糾正情況體現(xiàn)于統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。

（三）流程監(jiān)控的剛性制約乏力

據(jù)省院統(tǒng)計(jì)，上半年全省案管部門共對82件案件發(fā)送流程監(jiān)控通知書，其中，書面反饋情況的50件，占發(fā)送數(shù)的61%。雖然《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》、《檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范》都對此進(jìn)行了明確規(guī)定“辦案部門收到案件流程監(jiān)控通知書后，應(yīng)當(dāng)在十日以內(nèi)將核查情況書面回復(fù)案件管理部門”，可仍有超過三分之一的案件未反饋情況。究其原因當(dāng)然是流程監(jiān)控的權(quán)威性不夠，約束力不足，導(dǎo)致對案管部門的流程監(jiān)控通知是否采納和回復(fù)，主要取決于業(yè)務(wù)部門及其分管領(lǐng)導(dǎo)的重視程度。首先，業(yè)務(wù)部門長期處于監(jiān)督者的位置，對于監(jiān)督者到被監(jiān)督者的角色轉(zhuǎn)變還難以適應(yīng)；其次，作為監(jiān)督者的案管部門由于成分新、經(jīng)驗(yàn)少，業(yè)務(wù)能力較之其他部門不具有明顯優(yōu)勢，其監(jiān)督的權(quán)威性受到質(zhì)疑；最后，流程監(jiān)控的效力未予明確，具體來說就是辦案部門收到流程監(jiān)控通知不予回復(fù)、置之不理，如何救濟(jì)的剛性制約措施缺位。

三、流程監(jiān)控的完善路徑

切實(shí)發(fā)揮流程監(jiān)控的職能作用，首先必須在人員素質(zhì)提升上下功夫以適應(yīng)崗位需求，在此不作贅述。筆者試從客觀方面談幾點(diǎn)流程監(jiān)控的完善路徑。

（一）多位一體的流程監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)

案管部門業(yè)務(wù)頭緒繁多，工作條線交織，在人員捉襟見肘的現(xiàn)狀下，僅依靠設(shè)立個別流程管理員來開展多項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)的流程監(jiān)控工作，難免顧此失彼、流于形式。貫穿案件辦理全程是流程監(jiān)控的重要特性，這決定了構(gòu)建以流程管理員為主，其他管理崗相輔的多位一體的流程監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，有利于充分整合資源，統(tǒng)籌案管各業(yè)務(wù)條線，最大效能地發(fā)揮流程監(jiān)控的職能作用。一方面分類設(shè)立案件流程管理員，通過受理案件、巡查統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、跟蹤案件流程開展案件流程監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正。一方面，圍繞流程監(jiān)控這條主線，構(gòu)建案管各職能崗位包括統(tǒng)計(jì)、涉案款物管理、辯護(hù)與代理服務(wù)及案件信息公開等多崗聯(lián)動和補(bǔ)位的監(jiān)控體系，及時(shí)反饋和跟進(jìn)各自履職中發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范現(xiàn)象，有效整合資源，形成合力，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督觸角全覆蓋。

（二）信息智能的流程監(jiān)控載體

檢察機(jī)關(guān)科技信息化建設(shè)的大趨勢下，流程監(jiān)控突破瓶頸困惑的重要途徑，必然是充分依托現(xiàn)代信息化技術(shù)，不斷完善統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，向信息化要戰(zhàn)斗力、以信息化推動工作創(chuàng)新發(fā)展。完善流程監(jiān)控系統(tǒng)功能，授予流程管理員與案件承辦人相同的查閱權(quán)限，可隨時(shí)監(jiān)控在辦事項(xiàng)及文書的進(jìn)展和狀態(tài)，使實(shí)時(shí)監(jiān)控成為可能；辦案界面設(shè)置流程監(jiān)控節(jié)點(diǎn)，一旦對案件發(fā)起監(jiān)控，案件辦理自動進(jìn)入流程監(jiān)控節(jié)點(diǎn)，使監(jiān)控信息及整改情況直接體現(xiàn)于個案信息中，真正實(shí)現(xiàn)全程留痕。提升流程監(jiān)控智能化水平，將檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法工作的相關(guān)規(guī)范最大化植入統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，提升信息化監(jiān)控范圍和內(nèi)容，自動過濾辦案活動，阻卻和提示各種程序瑕疵問題，實(shí)現(xiàn)流程監(jiān)控智能化、信息化覆蓋。

（三）科學(xué)合理的流程監(jiān)控效應(yīng)

在司法責(zé)任制改革的大背景下，對司法辦案活動全程實(shí)施流程監(jiān)控，一方面當(dāng)然是為了規(guī)范司法行為，促進(jìn)公正、高效，另一方面也應(yīng)當(dāng)是考察員額內(nèi)檢察官的履職能力，完善問責(zé)機(jī)制，倒逼職業(yè)精英化的重要途徑。這在《人民檢察院案件流程監(jiān)控工作規(guī)定（試行）》第二十條中得到印證“案件流程監(jiān)控情況應(yīng)當(dāng)納入檢察人員司法檔案，作為檢察人員業(yè)績評價(jià)等方面的重要依據(jù)。”因此，流程監(jiān)控結(jié)果必須落實(shí)和運(yùn)用到檢察人員的業(yè)績評價(jià)中去，獎優(yōu)罰劣，不僅能解決流程監(jiān)控剛性制約乏力的問題，更能營造“能者進(jìn)、平者讓、庸者退”的績效考核氛圍，激勵和引導(dǎo)干警規(guī)范司法行為，提升案件質(zhì)量和效率。