從法律政策匹配性問題看中國公共行政中的形式主義

陳曦

摘 要：里格斯提出過渡社會公共行政的重疊性和異質(zhì)性特點(diǎn)必然導(dǎo)致其整個(gè)行政系統(tǒng)的“形式主義”。轉(zhuǎn)型期的中國社會，人治逐漸向法治過渡。但是，在法律的執(zhí)行上存在著嚴(yán)重的“形式主義”，主要體現(xiàn)在法律和政策匹配性不夠。通過具體事例，指出了法律和政策的銜接問題的現(xiàn)狀。

關(guān)鍵詞：法律；政策；匹配性；形式主義

“法規(guī)不如文件，文件不如批示，批示不如暗示”，在地方執(zhí)行層面，執(zhí)行力的強(qiáng)弱，往往并不取決于政策的重要性或法律的權(quán)威，而取決于頂頭上司的態(tài)度。在一些地方，國家的大政方針可以束之高閣，法律法規(guī)可以置若罔聞，但貫徹領(lǐng)導(dǎo)的指示卻是壓倒一切的任務(wù)，往往能在執(zhí)行各種決策起到?jīng)Q定性作用。如今，地方主要領(lǐng)導(dǎo)對各種問題的批示和最新指示，已然成為當(dāng)?shù)孛襟w日常報(bào)道的頭版頭條，各地各部門的重視程度與執(zhí)行力度、執(zhí)行進(jìn)展等內(nèi)容，通常也要跟蹤報(bào)道數(shù)天。這既為推動(dòng)工作提供動(dòng)力，也為層層執(zhí)行暢通“保駕護(hù)航”。法律規(guī)定少人問津，工作重心圍著上級批示轉(zhuǎn)，群眾要解決問題，千方百計(jì)通過信訪找領(lǐng)導(dǎo)求得批示，法律法規(guī)解決不了的信訪難題，通過領(lǐng)導(dǎo)批示往往迎刃而解。這種現(xiàn)象不僅是對建立法治社會的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，更給信訪部門帶來了巨大的壓力。2010年5月，陜西榆林違法征地建工業(yè)區(qū)的土地違法案件被國土部曝光仍未停工的消息引起輿論嘩然。榆林因違法征地被國土資源部通報(bào)批評，區(qū)長王某等10 名責(zé)任人受到處分。盡管如此，這起部辦大案并未阻斷當(dāng)?shù)卣^續(xù)錯(cuò)誤執(zhí)行的步伐，工地上依然熱火朝天，被老百姓稱為“地方官根本沒買國土資源部的賬”……法律上執(zhí)行上的形式主義使我國憲法和法律權(quán)威掃地。

改革開放以后，我國的經(jīng)濟(jì)制度，國家治理方式，社會環(huán)境發(fā)生了很大變化，尤其是1997年黨的十五屆代表大會提出了將“依法治國”作為國家的治國方略之后，黨、國家和人民不僅對之前用政策代替法律，抵消法律，否定法律的做法予以摒棄，對提高政策和法律匹配性的呼聲越來越高。然而，在執(zhí)行層面上，仍然存在著地方政府為了當(dāng)?shù)氐睦?，片面追求?jīng)濟(jì)利益的最大化，對法律法規(guī)進(jìn)行“篩選”，對不利于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)束之高閣，取而代之的是制定或者是實(shí)行由當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)人制定的方針政策。尤其是黨的十八屆四中全會之后，地方性法規(guī)的制定權(quán)由原來的較大的市下放到了設(shè)區(qū)的市一級，而方針政策的制定權(quán)在我國是到基層政府一級即縣鄉(xiāng)政府一級，這中間就出現(xiàn)了關(guān)于政策和法律的不匹配性的問題。具體地，這種不匹配在我國體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一、政策和法律概念的混同

政策和法律作為對社會生活調(diào)控的兩種手段，在價(jià)值取向、最終目的等方面具有一致性，但是二者規(guī)范形式、實(shí)施方式和穩(wěn)定程度等方面有很大的差別。但是目前存在著政策和法律概念混同的現(xiàn)象。表現(xiàn)在，對于國家以及社會生活中出現(xiàn)的問題或者某些內(nèi)容，政府無法判定是用方針政策還是法律法規(guī)來進(jìn)行調(diào)節(jié)，即使知道訴諸于法律還是政策，由于政策和法律的概念不清仍然會導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)者不能靈活運(yùn)用政策和法律的作用，一方面導(dǎo)致執(zhí)法依據(jù)混亂，由于法律法規(guī)具有強(qiáng)制性的特點(diǎn)，方針政策常常被用來當(dāng)做法律法規(guī)對社會事務(wù)進(jìn)行調(diào)節(jié)，以達(dá)到管理者部門利益最大化的目的；而另一方面由于政策和法律的執(zhí)行主體不同，對二者概念的混同，在現(xiàn)實(shí)生活中常常出現(xiàn)執(zhí)法主體混亂和執(zhí)法權(quán)限重疊現(xiàn)象的出現(xiàn)，這也就造成了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、無人執(zhí)法、越位執(zhí)法等現(xiàn)象的出現(xiàn)。這些情況在基層政府尤為常見。

二、政策不合法的現(xiàn)象仍然存在，土政策大量存在

政策和法律相匹配相協(xié)調(diào)的最基本要件是政策必須具有合法性，政策的合法性是指政策的內(nèi)容以及制定政策的程序必須在憲法和法律的框架之下，在建設(shè)法治國家的進(jìn)程中，任何超出了憲法和法律框架的政策都是偽命題。不合法的政策的出臺和實(shí)施會對我國的社會秩序造成巨大的混亂。

但是，在我國的實(shí)際操作中，在經(jīng)歷了文革之后“政策大于一切”的錯(cuò)誤理念之后，政策不合法的現(xiàn)象仍然存在。主要表現(xiàn)在由于政策制定缺乏嚴(yán)格的政策合法性審查機(jī)制和責(zé)任倒追機(jī)制，我國基層政府的領(lǐng)導(dǎo)者在制定政策的過程中往往是“拍腦袋”決策，由此產(chǎn)生的“土政策”不利于我國社會全局利益的考慮，擴(kuò)大了行為方式上政策考量的隨意性。為追求小團(tuán)體利益，地方政府制定的“土政策”甚至與法律法規(guī)相互沖突、抵觸?；鶎诱疅o視上一級政府的法規(guī)或者政策，出現(xiàn)“上有政策，下有對策”的惡性循環(huán)。這對我國建設(shè)法治社會是最大的障礙。

三、法律本身的缺陷

通過前文可知，政策和法律的在穩(wěn)定性上有很大的差別。我國法律的制定和修改具有嚴(yán)格的程序，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性。從另一個(gè)方面來講，法律的穩(wěn)定性也就說明法律具有一定的滯后性。但是政策的制定和修改必須適應(yīng)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)厍闆r的變化，具有較強(qiáng)的時(shí)效性和靈活性。再加之立法技術(shù)等原因，法律不可能對社會的所有方面都輻射到，立法空白是不可避免的現(xiàn)象。這時(shí)就需要靠靈活性更強(qiáng)的政策來對法律進(jìn)行有益性的補(bǔ)充和完善。這是由二者的特征決定的。但是，在建設(shè)法治中國的今天，法律仍然是調(diào)節(jié)社會關(guān)系的根本性工具，政策作為輔助工具不應(yīng)該出現(xiàn)越位的現(xiàn)象。

但是在現(xiàn)實(shí)情況下，法律本身的滯后性被人為地夸大了，造成了地方領(lǐng)導(dǎo)人“堂而皇之”地將政策取代法律。他們借口法律法規(guī)太抽象、不易執(zhí)行、不符合本地實(shí)際情況等，將法律法規(guī)束之高閣，轉(zhuǎn)而制定更多的政策、方針、指示等不具有前瞻性和科學(xué)性的“土政策”，打著追求本地經(jīng)濟(jì)效益的借口，大大降低了法律法規(guī)的權(quán)威性，嚴(yán)重阻礙了我國依法治國的進(jìn)程。（作者單位：東北大學(xué)文法學(xué)院）

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