行政違法行為檢察監(jiān)督制度的困境與完善

摘 要 在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出：“檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正?！睓z察機關(guān)在全面推進(jìn)依法治國的過程中，如何適應(yīng)檢察改革的需要，對行政違法行為進(jìn)行有效監(jiān)督，已成為急需解決的問題。本文通過對行政違法行為檢察制度的現(xiàn)實構(gòu)建進(jìn)行分析，剖析制度實行困境，對完善制度建設(shè)提出建議，希望對實際工作提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞 行政違法行為 檢察監(jiān)督制度 困境

作者簡介：劉曉珊，天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院法警隊干部。

中圖分類號：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.304

孟德斯鳩對權(quán)力擴張本質(zhì)曾有過如下闡述：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！比魏螜?quán)力都要有相應(yīng)的制度對其加以約束，在我國，為有效制約、控制和監(jiān)督行政權(quán)的使用，建立了包括：行政監(jiān)察、行政復(fù)議、行政訴訟等在內(nèi)的制度體系，但仍有大量的行政違法行為無法得到有效監(jiān)督，從而損害人民群眾的切身利益，也阻礙了依法治國方略的實施。

一、行政違法行為檢察監(jiān)督的重要意義

通常，我們把檢察機關(guān)確保法律正確有效實施，依法對行政主體實施的違法行政行為所進(jìn)行的法律監(jiān)督稱為行政違法行為檢察監(jiān)督。目前在我國，根據(jù)監(jiān)督主體的不同可分為外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督兩大類。外部監(jiān)督包括國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、國家司法機關(guān)的監(jiān)督、社會群眾及社會輿論監(jiān)督；內(nèi)部監(jiān)督包括上下級縱向監(jiān)督、行政監(jiān)察、審計監(jiān)督、物價監(jiān)督等行業(yè)性行政監(jiān)督。但是在我國現(xiàn)有的立法體系中，并沒有對監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督措施等方面作出具體規(guī)定，導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)在行使過程中遇到很大阻礙，特別是一些涉及多部門、多行業(yè)、多地區(qū)的重大行政違法案件，在監(jiān)督過程中就會出現(xiàn)責(zé)任不明、相互推諉的情況。

檢察機關(guān)行使的監(jiān)督權(quán)是區(qū)別于行政監(jiān)督的獨立監(jiān)督，即可以防止因行政內(nèi)部監(jiān)督所帶來的監(jiān)督不到位情況發(fā)生，又可以運用法律規(guī)定方式、程序行使檢察權(quán)，從而達(dá)到客觀、公正的監(jiān)督效果。同時，在行政訴訟階段引入檢察監(jiān)督這一機制，一方面可以使監(jiān)督權(quán)相對獨立；另一方面也便于督促行政機關(guān)及時完善制度建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為，并將隱藏在背后的不作為、亂作為、徇私枉法等職務(wù)犯罪行為，移送紀(jì)檢監(jiān)察部門或依法追究刑事責(zé)任。

二、現(xiàn)階段行政違法行為檢察監(jiān)督面臨的困境

（一）可供監(jiān)督的案件數(shù)量較少

從我國當(dāng)前實踐情況看，《行政訴訟法》對提起行政訴訟的條件有著嚴(yán)格規(guī)定，能夠進(jìn)入到訴訟階段的行政案件數(shù)量非常少，從而造成檢察機關(guān)的監(jiān)督職能得不到充分發(fā)揮和行使。即便是在行政訴訟案件如此之少的情況下，行政案件的撤訴率仍相當(dāng)高。通過對相關(guān)數(shù)據(jù)分析，我們發(fā)現(xiàn)，行政相對人非正常撤訴的原因主要有以下兩方面：一方面行政相對人考慮到自己處于弱勢地位，要面對強大的行政權(quán)，不僅擔(dān)心在審判擔(dān)心耗費過多的訴訟成本后，得不到期望的結(jié)果，根據(jù)法律規(guī)定，檢察機關(guān)只能對人民法院的判決結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，無法對整個訴訟過程進(jìn)行監(jiān)督，行政相對人的擔(dān)心也正是因此產(chǎn)生的。因此可以看出，在實踐工作中，檢察機關(guān)對審判機關(guān)在行政檢察方面的監(jiān)督工作力度不夠，尚不能充分行使檢察監(jiān)督職能。

（二）檢察監(jiān)督的對象范圍有待擴展

在當(dāng)前的工作實踐中，檢察機關(guān)的監(jiān)督對象僅局限于對具體行政行為生效裁決的監(jiān)督，屬于事后監(jiān)督。但此種監(jiān)督的具體內(nèi)容，是針對人民法院作出的判決是否正確，并未涉及到違法行政行為本身的合法性，從而不能真正有效的維護行政相對人的合法權(quán)益。另外，局限的監(jiān)督范圍導(dǎo)致檢察監(jiān)督職能不能夠全面而廣泛的行使，所以監(jiān)督的對象不僅包括對具體行政違法行為的監(jiān)督，也應(yīng)包括對抽象行政違法行為的監(jiān)督，這樣才能更加全面而有效的行使檢察監(jiān)督權(quán)，并發(fā)揮其真正的作用。

（三）檢察監(jiān)督方法單一

目前，檢察機關(guān)行使對行政違法行為監(jiān)督權(quán)并沒有太多有效方法，主要是根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定行使對行政判決、裁定的抗訴權(quán)，就是通過對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定按照審判監(jiān)督程序提起抗訴的方式對行政違法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督，但是關(guān)于如何提起抗訴、提起抗訴的方式、程序，都沒有做出具體規(guī)定。檢察機關(guān)在對判決結(jié)果提出抗訴的同時，一般還會向行政機關(guān)發(fā)出檢察意見、檢察建議和糾正違法通知書，但這些監(jiān)督方式不具有強制性，行政機關(guān)不能引起重視，收到的效果也并不明顯。

三、建立行政違法行為檢察監(jiān)督制度的設(shè)想

（一）行政違法行為檢察監(jiān)督的對象范圍

1.實施行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍應(yīng)該是檢察機關(guān)在履行職責(zé)時發(fā)現(xiàn)的行政違法行為。在我國，行政權(quán)力大、涉及范圍廣、規(guī)范化程度不一致，檢察機關(guān)雖然可以對行政違法行為行使法律監(jiān)督權(quán)，但法律監(jiān)督權(quán)的實施應(yīng)在一定范圍內(nèi)進(jìn)行，不能夠侵犯其他權(quán)利的正常行使。

2.實施行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍不僅包括具體行政行為，還應(yīng)包括抽象行政行為。檢察機關(guān)在履職過程中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為，大多是侵犯行政相對人合法權(quán)益或作出行政處罰程序不合法的具體行政行為，這些自然應(yīng)當(dāng)屬于行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍。但是對于人民政府及其內(nèi)設(shè)部門制定頒布的對不特定的相對人具有普遍約束力的抽象行政行為，檢察機關(guān)能否對其實施檢察監(jiān)督？筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)頒布機關(guān)的不同，采取不同的監(jiān)督方式。國務(wù)院各部委及地方人民政府制定的行政法規(guī)，由于制定機關(guān)具有立法權(quán)限，所以應(yīng)按照《立法法》的有關(guān)規(guī)定處理，檢察機關(guān)對此不具有監(jiān)督權(quán)；但是，對于行政機關(guān)制定頒布的具有普遍約束力的規(guī)范性文件，檢察機關(guān)如果在履職過程中發(fā)現(xiàn)其制定程序或內(nèi)容違法，則可以行使檢察監(jiān)督權(quán)。

（二）監(jiān)督手段的運用

在監(jiān)督過程中，自然需要相應(yīng)的監(jiān)督手段保證監(jiān)督權(quán)正常行使，這其中最為重要、也是一直困擾和阻礙行政違法行為檢察監(jiān)督的是調(diào)查權(quán)的行使。

1.在檢察機關(guān)中，按照工作職能分工，對行政違法行為實行檢察監(jiān)督是在民事行政檢察科的職能范圍內(nèi)，其履行監(jiān)督職責(zé)所依據(jù)法律法規(guī)主要是《民訴法》、《行政訴訟法》及“兩高”的會簽文件等，但這些法律法規(guī)中規(guī)定的調(diào)查權(quán)只限于辦理民事行政案件時，向案件當(dāng)事人和案外人調(diào)查案情使用，其本身不具有強制性，與檢察機關(guān)自偵部門的調(diào)查權(quán)存在不同。

2.受傳統(tǒng)觀念和認(rèn)識程度的影響，實踐中被調(diào)查的單位或個人對民事行政檢察科的職能范圍了解的非常少，自然在主觀上的重視程度不夠強，這無疑會影響調(diào)查取證的震懾力和效果。筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)應(yīng)對外統(tǒng)一行使調(diào)查權(quán)，在行政違法行為檢察監(jiān)督的過程中，通常會發(fā)現(xiàn)隱藏的貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪線索，這就更需要檢察機關(guān)實施統(tǒng)一調(diào)查權(quán)來保障調(diào)查取證的順利開展，而不應(yīng)出現(xiàn)因部門不同，造成同樣權(quán)力使用效果不同的尷尬局面。另外，在特殊情況下，檢察機關(guān)行使檢察權(quán)會遇到被調(diào)查單位和個人的無理由拒絕、甚至百般阻撓，這尚需要法律進(jìn)行進(jìn)一步完善規(guī)定，賦予檢察機關(guān)采取強制措施的權(quán)力，以保障檢察調(diào)查權(quán)的充分行使。

（三）行政違法行為檢察監(jiān)督的方式

1.檢察建議書。在司法實踐中，檢察機關(guān)對行政違法行為實施檢察監(jiān)督通常采取下達(dá)檢察建議書的方式，但由于檢察建議書并不具有強制執(zhí)行力，因此往往達(dá)不到預(yù)期的監(jiān)督效果。如果將行政違法行為檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督、上下級的垂直監(jiān)督等方式結(jié)合使用，將會使監(jiān)督效果得到有力提升。例如，檢察機關(guān)向行政違法行為實施單位所下達(dá)的檢察建議書，同時向上一級檢察機關(guān)進(jìn)行備案，并抄送同級人大常委會。行政違法行為實施單位如果未采納檢察機關(guān)的檢察建議或未按規(guī)定時間進(jìn)行回復(fù)，檢察機關(guān)應(yīng)進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督，可以提請上一級檢察機關(guān)向被建議單位的上級主管部門發(fā)出建議；也可以報請同級人大進(jìn)行個案監(jiān)督，以達(dá)到預(yù)期的監(jiān)督效果。

2.移送或協(xié)助查辦職務(wù)犯罪線索。導(dǎo)致行政違法行為產(chǎn)生的原因多種多樣，有些是因為執(zhí)法能力和執(zhí)法水平不高產(chǎn)生的違法行為，有些則是由于以權(quán)謀私、徇私枉法、權(quán)錢交易等行為的存在，甚至是職務(wù)犯罪行為的發(fā)生。檢察機關(guān)在進(jìn)行監(jiān)督過程中，為追求良好的法律效果，要避免個別部門單打獨斗，應(yīng)形成檢察機關(guān)民事行政檢察部門與反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局之間的監(jiān)督合力。在對行政違法行為監(jiān)督過程中，民事行政檢察部門介入早，能夠獲取最原始的材料，對違法行為發(fā)生的原因、造成的后果可以作出全面、具體的判斷，而自偵部門在發(fā)現(xiàn)線索和偵查技巧上有較大優(yōu)勢，部門之間通力合作、各自發(fā)揮所長，不僅能大大提升監(jiān)督力度，而且能實現(xiàn)打擊違法行為背后職務(wù)犯罪的目的和效果。