對(duì)官僚制的批判與繼承—新公共管理運(yùn)動(dòng)

蘆成雨

摘 要：自馬克斯·韋伯創(chuàng)立了官僚制，隨著官僚制應(yīng)用范圍的擴(kuò)大，人們對(duì)官僚制的關(guān)注度越來(lái)越大，其弊端也不斷顯現(xiàn)出來(lái)。官僚制講求原則，進(jìn)行機(jī)械性管理，導(dǎo)致官僚機(jī)構(gòu)辦事效率低下。這迫使各個(gè)國(guó)家開(kāi)始了改革。20世紀(jì)70年代的新公共管理運(yùn)動(dòng)引起了很大的轟動(dòng)。新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)將企業(yè)的科學(xué)管理方及競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到政府中來(lái)，以顧客為導(dǎo)向，重視顧客的滿意度。新公共管理運(yùn)動(dòng)取得了一定的成就，但各國(guó)的學(xué)者及專(zhuān)家對(duì)之也有批判。本文列舉了新公共管理運(yùn)動(dòng)的主要內(nèi)容、學(xué)者的批判以及自己的意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：官僚制；改革；新公共管理運(yùn)動(dòng)

一、官僚制的弊端

官僚制強(qiáng)調(diào)等級(jí)劃分、正式的組織結(jié)構(gòu)、下屬對(duì)上級(jí)的絕對(duì)服從，嚴(yán)格的按照規(guī)章制度辦事以及非人性化的人事管理，把組織視為一個(gè)辦事工具，忽略了它的人格性質(zhì)，它是組織成員實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一個(gè)集體，也有利于組織成員進(jìn)行信息、情感溝通。

（一）辦事效率低下

首先，官僚制嚴(yán)格的按照規(guī)章制度辦事，這樣會(huì)產(chǎn)生大量的繁文縟節(jié)，嚴(yán)重降低了組織成員的辦事效率。其次，官僚制的非人性化管理。在這里不得不講到目標(biāo)管理，以此與官僚制形成對(duì)比。目標(biāo)管理是將組織總目標(biāo)細(xì)分為每個(gè)組織成員的小目標(biāo)，通過(guò)目標(biāo)管理可以充分發(fā)揮組織成員的積極性與創(chuàng)造性，提高工作效率。而官僚制下的組織成員，只是按照規(guī)則辦事，缺乏積極性，從而導(dǎo)致效率低下。

（二）官僚制阻礙人的發(fā)展

“俾斯麥在他漫長(zhǎng)的執(zhí)政生涯中消滅了所有不羈的政治家，把他的內(nèi)閣同僚們置于無(wú)條件的官僚制衣服狀態(tài)，出乎他意料的是，在他辭職時(shí)，他們卻表現(xiàn)得漠不關(guān)心，鎮(zhèn)定自若的繼續(xù)照管著，仿佛他們丟棄的不是他們這些工具的足智多謀的主子和創(chuàng)造者，而只是這部官僚機(jī)器中可以用其他人物換掉的某個(gè)具體人物?！雹?gòu)倪@里可以看出，官僚制嚴(yán)重壓抑了人性的發(fā)展，使人們除了工作還是工作。嚴(yán)格按制度辦事。成了一個(gè)機(jī)器人，沒(méi)有了思想，是一臺(tái)有血有肉的機(jī)器。

二、對(duì)官僚制有這么多的批判，一直沿用至今的原因

“官僚制一旦得到確立，就會(huì)成為最難以摧毀的社會(huì)結(jié)構(gòu)。官僚制是把共同體行動(dòng)改成社會(huì)行動(dòng)的特定手段。因此，作為理性的組織權(quán)威關(guān)系的工具，官僚制曾經(jīng)是、而且至今是官僚機(jī)器控制者頭等重要的權(quán)力工具。如果這部機(jī)器停止了運(yùn)轉(zhuǎn)或者遭到暴力阻斷，隨后產(chǎn)生的混亂將是從被治理者當(dāng)中臨時(shí)出現(xiàn)的替代物難以應(yīng)付的。”②

官僚制存在這么多的問(wèn)題及弊端，我們不僅思考這到底是現(xiàn)實(shí)還是問(wèn)題？現(xiàn)實(shí)與問(wèn)題的區(qū)別在于：如果某種情況是一種現(xiàn)實(shí)，那么改善這種情況的努力會(huì)顯得十分無(wú)力，因?yàn)楦淖儾涣?。如果某種情況是一種問(wèn)題的話，那么我們就有必要找出解決的方法，來(lái)改善目前的狀況。官僚制一再出現(xiàn)的種種狀況實(shí)際上是一種問(wèn)題，這些問(wèn)題阻礙了政府更好地提供公共服務(wù)。

接下來(lái)我想說(shuō)下自己的觀點(diǎn)。官僚制有這么多的弊端，但還是一直沿用至今，有它的歷史必然性。首先，官僚式可以是統(tǒng)治階級(jí)維護(hù)其統(tǒng)治的工具，實(shí)現(xiàn)他們的利益。其次，各國(guó)也對(duì)自己的管理模式進(jìn)行了改革。例如20世紀(jì)70年代出現(xiàn)的新公共管理運(yùn)動(dòng)，這是因?yàn)楦鲊?guó)的公共管理出現(xiàn)了危機(jī)，使得他們不得不進(jìn)行改革。根據(jù)當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，各國(guó)政府對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)以及管理的方法進(jìn)行改變。當(dāng)時(shí)，資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，使得個(gè)人主義意識(shí)不斷增強(qiáng)，人民對(duì)政府管理的意見(jiàn)不斷增多。通過(guò)改革，使得官僚制可以順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，得以生存下來(lái)。

三、新公共管理的內(nèi)容

（一）政府應(yīng)該放松管制，不必親力親為

新公共管理的倡導(dǎo)者認(rèn)為，政府應(yīng)該擺脫落后的公共行政管理模式，將主要精力集中于掌舵，而不是劃槳。換句話說(shuō)，政府應(yīng)該將一部分權(quán)力下放，增加社會(huì)和私人企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，增加市場(chǎng)的活力，這樣更加有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）政府應(yīng)該以顧客為導(dǎo)向

政府的功能就是為人民提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品與服務(wù)，要想為公眾提供滿意的產(chǎn)品與服務(wù)，就必須以人民需求為導(dǎo)向。只有通過(guò)顧客驅(qū)動(dòng)政府，才能提高政府的辦事效率與辦事質(zhì)量，還可以加強(qiáng)對(duì)政府工作的監(jiān)督。

（三）將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府管理中

在傳統(tǒng)的公共行政管理模式中，公共服務(wù)與產(chǎn)品是只能由公共部門(mén)供給的。這種供給方式必然導(dǎo)致產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量的下降。所以，新公共管理主張引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓更多的私人部門(mén)參與進(jìn)來(lái)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)外包等。這樣可以提高公共產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量，也能夠提高人民的滿意度。

（四）政府應(yīng)該更加注重產(chǎn)出而不是投入

效率與效益是衡量政府工作質(zhì)量的兩項(xiàng)重要指標(biāo)。在傳統(tǒng)的公共行政下，政府把重點(diǎn)放在投入，認(rèn)為高投入等于高產(chǎn)出，結(jié)果導(dǎo)致了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。新公共管理主張，政府應(yīng)該把產(chǎn)出放在更加重要的位置，重視政府提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的質(zhì)量。還主張將政府的公共資源利用與工作人員的業(yè)績(jī)與報(bào)酬結(jié)合起來(lái)，提高資源的利用率。

（五）實(shí)行明確的績(jī)效評(píng)估

改變傳統(tǒng)公共行政下的報(bào)酬模式，將工作人員的報(bào)酬與他們的工作結(jié)果結(jié)合起來(lái)。實(shí)行明確科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系，將個(gè)人績(jī)效與目標(biāo)的完成聯(lián)系起來(lái)，并根據(jù)績(jī)效來(lái)確定個(gè)人晉升、工資福利待遇結(jié)合起來(lái)。

（六）改革公務(wù)員管理制度，公務(wù)員不必保持中立

在傳統(tǒng)的公共行政下，為了保持政府的穩(wěn)定，使其不會(huì)因?yàn)檎蔚淖儎?dòng)使其混亂，因此當(dāng)時(shí)的制度規(guī)定，公務(wù)員是中立的。而新公共管理認(rèn)為，政治與行政不會(huì)決然分開(kāi)的，所以，要想使公務(wù)員中立也是不可能的。因此，他們主張，公務(wù)員適當(dāng)?shù)貐⑴c到政治中來(lái)，讓高級(jí)公務(wù)員參與到政治中來(lái)，讓他們承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任，這樣也有利于政治的執(zhí)行。

四、對(duì)新公共管理的評(píng)價(jià)及自己的看法

（一）對(duì)新公共管理的評(píng)價(jià)

新公共管理運(yùn)動(dòng)的出現(xiàn)及在各國(guó)的具體應(yīng)用所遭到的挫折，使新公共管理遭到了世界各國(guó)學(xué)者的批評(píng)。學(xué)者們普遍認(rèn)為，新公共管理運(yùn)動(dòng)忽視了政府的公共性，一味地強(qiáng)調(diào)建立企業(yè)型政府，把企業(yè)的管理方法引入到政府中來(lái)，雖然它也強(qiáng)調(diào)政府與企業(yè)的異質(zhì)性。

（二）自己對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的觀點(diǎn)

但新公共管理真的是流行一時(shí)的時(shí)尚嗎？它致力于建立一個(gè)企業(yè)家政府，但這樣卻使政府迷失了方向，失去了公共性。在這里，我不禁思考，如何把握好政府公共性與建立以服務(wù)為導(dǎo)向之間的關(guān)系？或許這個(gè)理想的實(shí)現(xiàn)還需要很長(zhǎng)的時(shí)間。所以，現(xiàn)在與其說(shuō)實(shí)現(xiàn)這個(gè)理想，不如先從新公共管理中吸取它有益的東西。

首先，新公共管理運(yùn)動(dòng)具有一定的挑戰(zhàn)性，從而具有一定的創(chuàng)新性。它提出了顧客導(dǎo)向、企業(yè)家政府等理論，將公共部門(mén)之外的東西引入到公共部門(mén)，為公共部門(mén)的管理增添活力。

其次，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是一個(gè)具有創(chuàng)新性的舉措。個(gè)人認(rèn)為，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到政府管理中，有利于提高政府的辦事效率。新公共管理主張應(yīng)該用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，公共服務(wù)的供給不再單靠政府，讓更多的私營(yíng)部門(mén)參與進(jìn)來(lái)，以提高政府的服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。

在我看來(lái)，新公共管理運(yùn)動(dòng)并不是流行一時(shí)的時(shí)尚。就像歐文·休斯所說(shuō)的：“如此重要的變革存在激烈的爭(zhēng)論并不令人感到驚訝，這種變革的運(yùn)行當(dāng)然不會(huì)完美無(wú)缺，當(dāng)然會(huì)出現(xiàn)某種錯(cuò)誤，在新型的公共管理變革當(dāng)然會(huì)產(chǎn)生某種問(wèn)題。”③雖然有很多不足之處，但直到現(xiàn)在，許多國(guó)家還在借鑒新公共管理的方法。（作者單位：黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院）

注釋?zhuān)?/p>

① 馬克斯·韋伯著 閻克文譯 馬克斯·韋伯社會(huì)學(xué)文集，第217頁(yè)，人民出版社，2010年6月1日。

② 馬克斯·韋伯著 閻克文譯 馬克斯·韋伯社會(huì)學(xué)文集，第216頁(yè)，人民出版社，2010年6月1日。

③ [澳]歐文·E·休斯：《公共管理導(dǎo)論》（第二版），87頁(yè)。

參考文獻(xiàn)：

[1] [德]馬克斯·韋伯. 馬克斯·韋伯社會(huì)學(xué)文集[M]人民出版社，2010.

[2] [美]麥克爾·巴澤雷. 突破官僚制：政府管理的新愿景[M]中國(guó)人民大學(xué)出版社， 2001.

[3] 陳天祥. 新公共管理—政府再造的理論與實(shí)踐[M]中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007.