社會組織治理結構與管理模式的縱向維度分析

孫瑩

合作治理是一項以合作為核心的包容性發(fā)展策略，政府通過自上而下的權威體系來整合社會利益，精準定位共同的目標，以對話、反思、談判等互動方式，與社會組織等共同承擔公共責任與風險。合作治理關注多元主體聯(lián)合行動的過程，強調(diào)建立在相互認同和依賴基礎上的主體權威，注重溝通協(xié)商所形成的共創(chuàng)共享型合作秩序。作為一種指導政府與社會組織行為的框架，合作治理涉及到如何為利益相關者設定正式和非正式的游戲規(guī)則，并在規(guī)則運行過程中調(diào)和參與者不同的偏好和利益，轉化為統(tǒng)一的行動或有效的政策選擇。

一、縱向合作維度下政社之間的權力結構

社會管理權力由政府向社會組織分散化配置，其理論前提是強調(diào)國家與社會的合作互補關系，希望建立一種以“公共權力——制度化利益”為特征的合作制度，通過政府與社會組織的制度化合作，化解現(xiàn)代社會由于組織化與分工化所帶來的結構性沖突，超越傳統(tǒng)自由主義所倡導的“競爭性均衡”，實現(xiàn)制度化利益整合的“合作性均衡”。即國家與社會并不對立，兩者之間也不存在內(nèi)在沖突，從而在社會組織與政府之間建立起相互支持、高度合作的關系。

（一）內(nèi)生型依附權力結構

這種權力結構是指政府部門主導成立社會組織，并通過為其提供組織正常運轉所需的各種資源而建立起來的依附與被依附的關系。在學術研究中，這樣的組織一般被稱為官辦社會組織，或被稱作政府的“白手套”。內(nèi)生型依附權力結構一般具有如下特點：

第一，在組織的產(chǎn)生方式和存在形式方面，一般由政府部門“自上而下”推動成立；

第二，在管理方式方面，政府基本上都是把這類社會組織當成下屬單位來進行管理；

第三，這些組織因不同程度地承擔其所屬的政府部門的部分職能而在某種程度上成為政府職能部門的延伸。同時，這些社會組織也會不同程度地承擔相應社會組織職能；

第四，在人力資源、組織項目、開展活動或者活動資金來源方面，這些組織也都幾乎完全依賴于政府的撥款或項目支持。

（二）工具型互惠權力結構

這種權力結構是指社會組織具有專業(yè)能力或者其他方面的相對優(yōu)勢，政府具有掌握大量社會資源的優(yōu)勢，雙方從各自需要出發(fā)而結成的一種交換關系。需要說明的是，此種條件下的互惠是 “工具性”的，也就是雙方僅以一定程度上的資源交換來達成這種互動關系，如果任何一方認為自身不能從與對方的互動中獲益，那么這種關系就可能會終結，或者會轉換成其他形式而存在。這種權力結構的主要特點有：

第一，在組織的產(chǎn)生方式和存在形式方面，此種權力結構下的社會組織幾乎都成立于政府出臺相應支持政策之后，絕大部分都是由民間個人創(chuàng)辦，在專業(yè)方面具有一定的優(yōu)勢，但是規(guī)模較小。

第二，在管理方式方面，雖然雙方的權力對比是非常不平衡的，但是雙方一般都能通過合同契約的方式進行互動。除此之外，有關政府部門還會通過各種形式，諸如社會工作者聯(lián)合會、社會工作者協(xié)會等，對這些社會組織進行間接的管理和引導。

第三，在具體職能方面，政府將需要由社會組織承擔的職能以項目外包等方式放到公開市場上，而有關的社會組織則憑借自身在相關領域內(nèi)的專業(yè)知識、資源和能力等提供服務，政府按照其服務完成情況支付費用或給予補貼、資金資助等。

第四，在人力資源、組織項目、開展活動或者活動資金來源方面，雙方是基于合同契約的市場交換關系。這表明政府是承認社會組織具有自身所需要的專業(yè)能力和社會資源，政府和社會應該合理的分工，按照各自的比較優(yōu)勢各司其職，各負其責，并愿意為社會組織提供的服務支付費用或給予資助。這種權力結構存在的問題是，政府仍然是社會資源的絕對掌控者和主導者，由于政府對于社會組織可能存在偏見以及社會組織自身的一些客觀問題，使得政府與社會組織的合作實質(zhì)上不可能處于完全平等。

（三）壓力型競爭權力結構

具體來說，政府與社會組織的競爭主要體現(xiàn)在兩個方面：在宏觀層面上，社會組織基于自身對社會問題的認知對有關政策進行批評，并通過輿論傳播等途徑在客觀上對政府形成一定程度的壓力。在微觀層面，雖然可能不會直接和政府形成競爭關系，但是因為部分官辦社會組織也承擔一些具體的公共服務任務，所以其他社會組織就可能與之發(fā)生競爭關系。這種權力結構有如下特點：

第一，從社會組織方面來看，這種權力結構下的社會組織成立較早，已在相關領域內(nèi)工作較長時間，具有較為豐富的與政府往來合作的經(jīng)驗。

第二，此類組織具有較為穩(wěn)定的資源籌集渠道，即使在短期內(nèi)失去政府購買項目或相關資助，也能夠找到資源支撐自身的發(fā)展。

第三，從政府方面看，這些組織往往可能會因為被認為與既有的一些組織（多為政府主導成立的官辦社會組織） 功能重合而導致其注冊困難甚至不能注冊。

第四，此類組織往往會因為公開發(fā)表一些對于政府不利的言論而成為政府眼中的重點關注對象，所以在對社會組織的日常管理中會被多加關注。

（四）低認同疏離權力結構

這種權力結構反映了社會組織在滿足基本條件的前提下與政府處于不同程度的脫離狀態(tài)。處于此類關系中的社會組織一般是指那些從事非營利事務，但是卻未能在民政成功注冊而采取工商注冊的社會組織。

二、縱向合作維度下對政府工具的理性選擇

（一）基礎保障型工具

基礎保障型工具是指政府為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造基礎性的條件，將資金或場所、設備等給予原本沒有這一資源的社會組織，以提高社會組織的資金充裕程度或為其發(fā)展提供基本的保障條件。這類工具包括放松管制、建立法規(guī)、提供基礎設施等。

（二）市場配置型工具

市場化工具是政府利用市場機制的作用實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，為社會組織提供間接支持的一種方式。這類工具包括政府購買、憑單制、貸款擔保、稅收優(yōu)惠、政府保險、頒發(fā)許可證等。如政府購買，政府劃出一部分資金專門用于扶持社會組織的發(fā)育，從而通過政府購買引導社會組織的項目活動等的設計方向，使其與國家宏觀戰(zhàn)略部署步調(diào)相一致，并在基本面上控制各種類型項目的數(shù)量和范圍。如稅收優(yōu)惠，這是指對部分社會組織及其活動給予稅收優(yōu)惠，以鼓勵相關活動的開展和項目的創(chuàng)立。反之，如不給予某些社會組織或活動稅收優(yōu)惠，不僅將使部分社會組織遭受損失，發(fā)展受挫。所以，這種工具同時也是一種倡導及反對型政策信號的傳遞。

（三）引領支持型工具

這種工具是政府承擔引領者、倡導者或協(xié)作者的角色，以社會化的方式促進社會組織的發(fā)展。這類工具包括伙伴關系、信息傳播、組建聯(lián)盟、獎賞鼓勵等。

三、未來的發(fā)展趨勢

社會組織與政府的關系有一個大致的發(fā)展趨勢：一方面，在未來很長一段時間內(nèi)政府仍然將是社會生活中的主導力量，仍然是最多社會資源的占有者和支配者，而這也意味著“內(nèi)生依附性”權力結構將在未來很長一段時間內(nèi)繼續(xù)存在；另一方面，隨著社會組織在專業(yè)能力、獨立性、資源利用等方面的進步和發(fā)展，隨著社會組織與政府對各自功能定位認識的逐漸明晰，雙方正在磨合進入一種基于比較優(yōu)勢而不是不對稱權力分布的合作關系。（作者單位：遼寧行政學院）