我國地方稅體系建設(shè)的制約因素與完善對策

李克橋

(河北大學(xué) 管理學(xué)院，河北 保定 071002 )

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我國地方稅體系建設(shè)的制約因素與完善對策

李克橋

(河北大學(xué) 管理學(xué)院，河北 保定 071002 )

隨著“營改增”的全面實(shí)施，地方稅收體系中失去了主體稅種，房產(chǎn)稅等小稅種難以承擔(dān)支撐地方稅收體系大任，作為直接稅的所得稅雖然占有比例較高，卻都屬于共享稅。我國地方稅體系之所以難以建立，除了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和收入分配不合理等客觀條件外，主要是其在稅制建設(shè)過程中，受到諸多因素的阻礙，如法治建設(shè)落后、配套制度不健全、征管機(jī)制不完善等。在這一背景下，從我國地方稅收收入影響地方財(cái)力保障的程度入手，對我國地方稅體系建設(shè)中的制度性障礙進(jìn)行分析研究，并提出了基本對策。

分稅制；地方稅體系；地方稅制；稅制建設(shè)

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)指出，我國深化財(cái)稅體制改革的基本目標(biāo)之一，就是完善地方稅體系。要完善地方稅體系，就要明確體系建設(shè)的制約因素，而這些因素，除了經(jīng)濟(jì)因素之外，主要的是稅制結(jié)構(gòu)因素和制度建設(shè)中的制約因素。

一、現(xiàn)行地方稅制結(jié)構(gòu)對地方財(cái)力保障的影響

目前，就我國地方財(cái)力保障而言，主要來源于地方取得的本級財(cái)政收入和中央轉(zhuǎn)移支付撥款，本級財(cái)政收入主要包括地方稅收收入和非稅收入，因此，在地方稅的制度建設(shè)中,稅種的構(gòu)成直接決定著地方財(cái)力保障程度。

(一)我國地方稅收收入對地方基本財(cái)力的保障程度

近年來，隨著事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配度的強(qiáng)化，地方財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重有所增加，由2009年的47.58%提高到2014年的54.05%，提高了6個(gè)百分點(diǎn)(表1)，但是，地方稅收收入作為地方財(cái)政收入主要來源的地位卻不斷減弱，由2009年的80.23%下降為2014年的77.94%，降低了將近3個(gè)百分點(diǎn)(圖1)；同時(shí)，盡管地方財(cái)政收入自我保障率有所提高，由2009年的53.41%上升到2014年的58.76%，但需要中央轉(zhuǎn)移支付的比例平均仍高達(dá)43.6%，說明地方財(cái)政支出對中央的一般轉(zhuǎn)移支付依賴程度仍然較高，結(jié)構(gòu)性矛盾短期內(nèi)仍然難以化解(圖2)。

圖1 2009-2014年地方財(cái)政收入中地方稅收收入與地方非稅收入占比

表1 2009-2014年我國地方稅收收入相關(guān)指標(biāo)

數(shù)據(jù)來源：歷年國家統(tǒng)計(jì)年鑒。

圖2 2009-2014年地方財(cái)政、稅收收入占地方財(cái)政支出的比例

(二)地方稅收收入中非流轉(zhuǎn)稅收入的地位

資料顯示，2009-2014年，在我國地方稅收

收入中,盡管非流轉(zhuǎn)稅收入占有的比重由47%增長到了52%，但總體水平仍然較低，平均占比僅為50%左右，沒有哪一種稅或哪一類稅能夠單獨(dú)成為地方的主體稅種(表2，圖3)。其中，作為占比最大的所得稅類，比重也不過20%，且兩個(gè)所得稅均為共享稅。資源稅類近年來增幅較大，占比達(dá)到15%，其增速較快的稅種是資源稅和土地增值稅，至于財(cái)產(chǎn)稅類和行為稅類一直在10%和6%左右擺動(dòng)，沒有任何起色，目前來說，要想把房地產(chǎn)稅等財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅體系的主體稅種為時(shí)尚早。因此，無論從各類稅收收入與當(dāng)年地方稅收收入的占比分析，還是從各類稅種對地方財(cái)力的保障程度分析，若將現(xiàn)行開征的稅種作為地方財(cái)力的主要支柱，任重道遠(yuǎn)。

表2 2009-2014年我國地方非流轉(zhuǎn)稅收入構(gòu)成

續(xù)表2

項(xiàng) 目年份 2009 2010 2011 2012 2013 2014資源稅類資源稅338.24417.57595.87855.76960.311039.38土地增值稅719.561278.292062.612719.063293.913914.68耕地占用稅633.07888.641075.461620.711808.232059.05城鎮(zhèn)土地使用稅920.981004.011222.261541.711718.771992.62小計(jì)2611.853588.514956.206737.247781.229005.73財(cái)產(chǎn)稅類房產(chǎn)稅803.66894.071102.391372.491581.501851.64契稅1735.052464.852765.732874.013844.024000.70車船稅186.51241.62302.00393.02473.96541.06小計(jì)2725.223600.544170.124639.525899.486393.40行為稅類印花稅402.45512.52616.94691.25788.81893.12城市維護(hù)建設(shè)稅1419.921736.272609.922934.763243.603461.82煙葉稅80.8178.3691.38131.78150.26141.05小計(jì)1500.731814.632701.303066.543393.863602.87合計(jì)12338.0915986.3520994.9524342.5327670.4430781.22

數(shù)據(jù)來源：歷年國家統(tǒng)計(jì)年鑒。

圖3 2009-2014年非流轉(zhuǎn)稅收入占地方稅收收入的比重

二、制約我國地方稅制體系建設(shè)的主要因素

從地方稅收收入結(jié)構(gòu)分析中可以看出，當(dāng)營業(yè)稅滅失后，我國地方稅收失去了由某個(gè)主體稅種為支撐的完整體系，部分直接稅也難以發(fā)揮主體稅種的作用。究其原因，除了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中經(jīng)濟(jì)效益不高、收入分配不合理外，主要是地方稅制的法制體系不完善、配套制度不健全和綜合治稅機(jī)制缺失造成的。

(一)現(xiàn)行分稅制模式成為地方稅制體系建設(shè)的瓶頸

按照1994年制定的分稅制財(cái)政管理體制，為了保障中央和地方的基本財(cái)力，將消費(fèi)稅、關(guān)稅等劃歸中央，將地方企業(yè)的企業(yè)所得稅和營業(yè)稅等劃歸地方，同時(shí)為了兼顧央地財(cái)力調(diào)劑，將增值稅劃分為中央地方共享稅。然而，面對經(jīng)濟(jì)增長帶來的所得稅猛增的勢頭，2002年，中央決定將所得稅實(shí)行中央與地方“五五分成”，2003年改為“六四分成”，“分稅制”演變成了“分成制”，于是，能夠擔(dān)綱主體的大稅只剩下了消費(fèi)稅和營業(yè)稅在中央和地方之間還有較為明確的界限。隨著2012-2016年“營改增”的收官，增值稅實(shí)行“五五分成”，營業(yè)稅作為唯一的地方獨(dú)立主體稅種滅失，地方主體稅種消失殆盡。俗話說“人無頭不走，鳥無頭不飛”，無論是中央還是地方稅收體系，無論采用單一主體還是雙主體，稅收體系或稅制體系都要由某一個(gè)或幾個(gè)主體稅種支撐。失去了主體稅種的稅制體系，難以稱之為“體系”，因此，在現(xiàn)有“分成制”模式下，如果不繼續(xù)推進(jìn)稅制改革，就很難實(shí)現(xiàn)中共十八屆三中全會(huì)明確的“完善地方稅體系”的目標(biāo)[1]。

(二)地方稅制的法制體系不完善

1.地方稅制的立法層次較低,阻礙其法制建設(shè)進(jìn)程。就目前而言，在地方稅收體系的主要稅種中，只有車船稅法屬于全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)以法律形式通過的，個(gè)人所得稅法和企業(yè)所得稅法雖然也屬于法律范疇，但屬于中央地方共享稅，至于房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅等稅收制度，則是由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)授權(quán)國務(wù)院以行政法規(guī)的形式頒布的。至于一些稅種的實(shí)施細(xì)則，是由國務(wù)院授權(quán)級別更低的財(cái)政部和國家稅務(wù)總局等相關(guān)主管部門制定實(shí)施的。由于我國地方?jīng)]有稅收立法權(quán)，地方人民代表大會(huì)要想因地制宜地作出稅種設(shè)置、調(diào)整稅率和稅收減免的規(guī)定，根本不可能。在全面推進(jìn)依法治國方略的背景下，納稅人的“法治”意識不斷增強(qiáng)，尤其是直接稅與其利益休戚相關(guān)，因此，直接稅在稅制建設(shè)中就更加引發(fā)納稅人的關(guān)注。在這場利益博弈過程中，立法層次的變化實(shí)質(zhì)是一種利益權(quán)益的較量，政府作為稅收的既得利益者，納稅人作為稅收的貢獻(xiàn)者，如果由受益者制定稅法，卻失去稅收貢獻(xiàn)者的監(jiān)督制約。這不僅關(guān)乎法律的威嚴(yán)，更關(guān)乎稅制改革的進(jìn)程，所以，立法層次的高低是地方稅制建設(shè)的重要制約因素。

2.地方稅制不落實(shí),稅收法定原則將影響其征收的合法性。稅收法定原則是指國家或政府必須按照法律授予的征稅權(quán)進(jìn)行稅收的征繳。法律作為人民意志的體現(xiàn)，沒有法律依據(jù)的稅收制度，公民有權(quán)利拒絕遵守。稅收法定原則已成為各國建立現(xiàn)代稅收制度的通行原則[2]。但是，在我國，無論是立法還是執(zhí)法過程中，從南京市地方稅務(wù)局2011年擅自征收的“加名稅”*南京地稅局規(guī)定，自2011年8月23日起，需要辦理房屋產(chǎn)權(quán)證加名的均須征收3%的契稅，具體的計(jì)稅方式為“按雙方約定份額的評估價(jià)格×契稅稅率3%”，如沒有約定，則按雙方各占50%來劃分。該行為被財(cái)政部、國家稅務(wù)總局發(fā)文制止(財(cái)稅[2011]82號)。，到財(cái)政部和國家稅務(wù)總局2014年擅自提高成品油的消費(fèi)稅單位稅額*2014年11月28日，在國際油價(jià)下跌，我國出現(xiàn)成品油第11次降價(jià)窗口之時(shí)，財(cái)政部與國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)出關(guān)于提高成品油消費(fèi)稅的通知(財(cái)稅[2014]94號)，此后在2014年12月和2015年1月，又兩次發(fā)文提高油價(jià)(見財(cái)稅[2014]106號和財(cái)稅[2015]11號)，該行為在2015年兩會(huì)期間引發(fā)激烈討論，最后通過《立法法》的修訂，明確了這一行為的權(quán)限。，都存在稅收法定原則得不到落實(shí)的現(xiàn)象。因此，在中共“十八大”以后，新一屆黨政部門也不斷推進(jìn)稅收法定原則。2013年10月，中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“落實(shí)稅收法定原則”，將稅收法定原則首次寫入黨的重要綱領(lǐng)性文件。2014年6月，中共中央政治局審議通過的《關(guān)于深化財(cái)稅體制改革總體方案》，將稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整與改革作為重要內(nèi)容。2014年10月，中共十八屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，明確在立法過程中，要健全有立法權(quán)的人民代表大會(huì)主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。2015年2月，國家稅務(wù)總局發(fā)出《關(guān)于全面推進(jìn)依法治稅的指導(dǎo)意見》，明確要不斷提高稅收制度建設(shè)質(zhì)量，積極推動(dòng)房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅等相關(guān)稅收立法。2015年3月，十二屆人民代表大會(huì)三次會(huì)議審議通過《關(guān)于修改〈立法法〉的決定》，結(jié)束了政府“任性”治稅的歷史。然而，我們必須清楚地認(rèn)識到，上述進(jìn)程只是標(biāo)志著依法治稅、落實(shí)稅收法定原則得到了“制度”上的認(rèn)可，要將制度落到實(shí)處，在利益盤根錯(cuò)節(jié)的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中還有很長的路。事實(shí)證明，兩年前明確的房地產(chǎn)稅立法推進(jìn)速度緩慢，遺產(chǎn)稅立法遙遙無期。這些直接稅不能立法，失去正當(dāng)且權(quán)威的法律支撐，必然會(huì)增加納稅人的不滿和質(zhì)疑，進(jìn)而有損于地方稅制建設(shè)的推進(jìn)和功能的發(fā)揮。

(三)地方稅制配套措施不完備

首先，現(xiàn)行分稅制管理體制制約了稅收職能的充分發(fā)揮。分稅制的財(cái)政管理體制決定了今后無論怎樣變革，都逃不掉職責(zé)與權(quán)力的劃分。一般而言，要使地方稅收效率最優(yōu)，就應(yīng)該堅(jiān)持政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)與財(cái)力相互匹配。然而，現(xiàn)行稅制的立法權(quán)高度集中在中央，地方只有一定的稅法解釋權(quán)和征收管理權(quán)，使得地方無法根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)形勢，及時(shí)調(diào)整有利于開辟財(cái)源的稅制結(jié)構(gòu)。即便是稅收征收管理權(quán)限，就目前稅務(wù)機(jī)構(gòu)管理模式而言，在國、地稅分家的情況下，稅務(wù)機(jī)關(guān)所體現(xiàn)出來的效率也有所不同。例如，由于國稅機(jī)關(guān)掌握著增值稅的征稅權(quán)，那么，處于基本相同稅基的消費(fèi)稅、車輛購置稅等涉稅信息就很容易控制；原營業(yè)稅歸地稅機(jī)關(guān)征收，其相關(guān)的城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、印花稅、土地增值稅等稅源就容易掌控。當(dāng)“營改增”后，增值稅與相關(guān)地稅機(jī)關(guān)征收的稅種出現(xiàn)分離，如果國稅、地稅機(jī)關(guān)不加強(qiáng)信息溝通、聯(lián)合辦稅，地稅機(jī)關(guān)在稅源監(jiān)管上就會(huì)加大困難。再以所得稅為例，企業(yè)所得稅與個(gè)人所得稅雖然都屬于中央地方共享稅，但是，企業(yè)所得稅一般是按照“分征分管”辦法，誰征的稅入誰的庫，個(gè)人所得稅卻是由地稅部門征收，中央與地方六四分成。由于國稅系統(tǒng)直接接受國家稅務(wù)總局領(lǐng)導(dǎo)，受地方政府的干擾較小，而地稅系統(tǒng)受省地方稅務(wù)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，在個(gè)人所得稅征收過程中難免來自地方政府的干預(yù)，抑制了稅收職能的充分發(fā)揮。

其次，征信系統(tǒng)不健全導(dǎo)致了稅收收入的流失。由于我國尚未建立起覆蓋全社會(huì)的征信系統(tǒng)，導(dǎo)致部分群體在不據(jù)實(shí)申報(bào)的情況下，稅收收入流失嚴(yán)重。以個(gè)人所得稅為例，盡管個(gè)人所得稅法明確了年綜合收入達(dá)到12萬元的納稅人要自行申報(bào)，但涉及的納稅人群體有限，大多數(shù)所得還是按照分類分次納稅，這樣，各地稅務(wù)機(jī)關(guān)很難掌握每個(gè)納稅人的全部所得。高收入人群往往取得收入的渠道較多，這些信息難以掌控，納稅人又不自覺申報(bào)，稅務(wù)機(jī)關(guān)很難對其進(jìn)行監(jiān)控。低收入人群收入來源單一，監(jiān)管更為容易，反而成為個(gè)人所得稅的“主力軍”。這種狀況，不僅造成個(gè)人所得稅稅款的流失，也極大的削弱了所得稅調(diào)節(jié)收入分配的功能[3]。

再次，財(cái)產(chǎn)稅相關(guān)的登記與評估制度不完善。盡管2015年3月1日開始實(shí)施《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，但據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)，截止到3月底，全國只有4%的縣域完成了不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的整合。在機(jī)構(gòu)沒有完全整合以前，稅務(wù)機(jī)關(guān)很難從相關(guān)機(jī)構(gòu)得到納稅人完整的房地產(chǎn)信息，也就無從為房地產(chǎn)稅開征提供科學(xué)有效的計(jì)稅依據(jù)。同時(shí)，在個(gè)人財(cái)富急劇增長的當(dāng)今，不同納稅人名下的不動(dòng)產(chǎn)會(huì)不斷發(fā)生變化，沒有科學(xué)有效的財(cái)產(chǎn)評估制度，給今后在房地產(chǎn)稅征收過程中對不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值確認(rèn)帶來困難。另外，如何處理土地國有和集體所有兩種性質(zhì)的地權(quán)，真正做到土地“同質(zhì)同權(quán)”和“同權(quán)同稅”，也是擺在有關(guān)部門的一個(gè)難題。

(四)地方綜合治稅征管機(jī)制相對落后

在地方稅制建設(shè)中，不僅涉及到地方稅種的設(shè)置，還涉及到這些稅種的征收管理機(jī)制。而稅收的征收管理，絕不僅是地方財(cái)政、稅務(wù)部門的職責(zé)，它涉及稅務(wù)、財(cái)政、工商、國土、住建、房管、公安、民政、科技、人社、安監(jiān)、人行、供電等多部門的協(xié)調(diào)配合，需要建立一個(gè)綜合治稅的保障機(jī)制。目前，全國各地綜合治稅已經(jīng)初見成效，山東、湖南等地由人民代表大會(huì)或政府頒布了《稅收保障條例》或《稅收保障辦法》。然而，對于全國來說，仍然存在很多問題：首先，大部分省市仍然沒有山東、湖南等地的綜合治稅制度，不能建立起有效地綜合治稅保障機(jī)制；其次，政府部門缺乏涉稅協(xié)商機(jī)制，各部門之間缺乏有效的溝通，同級國地稅部門也沒有完全建立協(xié)調(diào)機(jī)制；再次，各部門之間涉稅數(shù)據(jù)系統(tǒng)有待進(jìn)一步完善，不能滿足稅源管理的信息保障。

三、推進(jìn)我國地方稅制體系建設(shè)的基本對策

(一)依據(jù)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則充實(shí)完善地方稅稅種

根據(jù)中共十八屆三中全會(huì)的精神，在進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革過程中，要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，按照“央事央辦、地事地辦，共事共擔(dān)”的原則，明確中央和地方各自的事權(quán)與支出責(zé)任，在基本保持現(xiàn)有中央與地方財(cái)力格局的情況下，結(jié)合稅制改革，不斷充實(shí)完善地方稅相應(yīng)稅種，重新構(gòu)建以環(huán)境稅(含資源稅)和財(cái)產(chǎn)稅為主體的地方稅制體系。

1.重新優(yōu)化簡并稅種。首先，將增值稅與土地增值稅合并。全面實(shí)行“營改增”后，房產(chǎn)和土地使用權(quán)已經(jīng)全部納入到增值稅的課征范圍，專門針對房產(chǎn)和土地使用權(quán)征收的土地增值稅已經(jīng)師出無門，在真假“增值稅”發(fā)生碰撞時(shí)，原來的土地增值稅失去了合法性和正當(dāng)性，因此，適時(shí)取消或?qū)⑼恋卦鲋刀惒⑷氍F(xiàn)行增值稅，是大勢所趨。同時(shí)，通過不斷降低增值稅稅率，減少流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)課稅總量，調(diào)整財(cái)富分配格局，為增加直接稅稅種奠定基礎(chǔ)。其次，將房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅進(jìn)行整合。根據(jù)國際慣例，大多數(shù)國家的地方稅制體系以財(cái)產(chǎn)稅和資源稅為主體，而城鎮(zhèn)土地使用稅既有土地資源稅的性質(zhì)，又有財(cái)產(chǎn)稅的屬性。因此，為了強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)稅的征收力度，在適時(shí)推出房地產(chǎn)稅法之前，只有將土地使用稅進(jìn)行合理定性，才能做好現(xiàn)行房產(chǎn)稅和土地使用稅的整合。再次，進(jìn)一步擴(kuò)大資源稅的征收范圍。目前，國務(wù)院已經(jīng)決定在河北省試點(diǎn)開征水資源稅，并適時(shí)向全國推開。除此之外，還要不斷擴(kuò)大征收范圍，將森林、灘涂等國有資源并入資源稅[4]。

2.進(jìn)一步推進(jìn)費(fèi)稅改革。首先，堅(jiān)持推進(jìn)“費(fèi)改稅”。為了增加地方稅源，強(qiáng)化地方稅收的正當(dāng)性，應(yīng)該繼續(xù)大力推進(jìn)“費(fèi)改稅”進(jìn)程，不僅要將環(huán)境保護(hù)費(fèi)改征環(huán)境保護(hù)稅，還要在適宜的時(shí)候?qū)⑸鐣?huì)保險(xiǎn)基金改征社會(huì)保障稅或社會(huì)保險(xiǎn)稅，將現(xiàn)行征收的教育費(fèi)附加、地方教育費(fèi)附加和文化建設(shè)基金合并征收教育文化稅或文化教育稅。其次，進(jìn)一步推進(jìn)費(fèi)稅合并。在稅費(fèi)并存的現(xiàn)行財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，政府一方面宣稱要不斷的“減稅清費(fèi)”，而另一方面非稅收入?yún)s突飛猛進(jìn)的增長，其正當(dāng)性飽受詬病。因此，將部分稅費(fèi)進(jìn)行簡并，不僅有利于清費(fèi)，也有利于強(qiáng)化征收的法制性和規(guī)范性。例如，將現(xiàn)行城市維護(hù)建設(shè)稅由附加稅變成獨(dú)立的稅種，同時(shí)改稱“城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅”，并將現(xiàn)在征收的鐵路建設(shè)基金、民航建設(shè)基金、港口建設(shè)基金、旅游建設(shè)基金等并入該稅。

(二)落實(shí)稅收法定原則，不斷提高地方稅制的立法層次

盡管通過《立法法》的修訂，將“納稅人、稅種、課征對象、計(jì)稅依據(jù)、稅率”等稅收基本制度內(nèi)容在法律中進(jìn)行了明確，將稅收立法權(quán)回歸到全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，對于包括地方稅制在內(nèi)的稅制改革提供了法律依據(jù)，也為各級政府行使征稅權(quán)明確了基本界限。但是，我們必須清醒的認(rèn)識到，稅收法定原則作為稅法最重要的原則，還沒有得到憲法的確認(rèn)，在全面推進(jìn)依法治國方略的背景下，如何承借東風(fēng)快速推進(jìn)依法治稅的進(jìn)程，對維護(hù)稅法的權(quán)威性和正當(dāng)性有著重要意義。

當(dāng)前，落實(shí)稅收法定原則，要采取“分步走”的辦法，逐步提高地方稅制的立法層次。首先，明確稅收立法層次的時(shí)間表，力爭在5年內(nèi)(即2020年)完成所有屬于法規(guī)性質(zhì)的稅收實(shí)體法的立法任務(wù)；其次，將契稅、印花稅等不屬于持有環(huán)節(jié)的地方稅交由各地人民代表大會(huì)進(jìn)行審議，提請全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，鑒于各稅種當(dāng)初制定時(shí)利益糾葛較為復(fù)雜，可以采取“一稅一議”的辦法，堅(jiān)持民主原則，廣泛聽取各方意見，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)稅體制改革的需要；再次，對于將要合并或新出臺的稅種，如遺產(chǎn)稅、房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅等，則要先行立法，在頒布實(shí)施之前，要將草案公諸于眾，廣泛征求民意，全面直接落實(shí)稅收法定原則。

(三)結(jié)合地方稅種需要，加快配套制度建設(shè)

首先，賦予地方一定的稅收自治權(quán)。為了使地方財(cái)力得到保障，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)的原則，可以通過一定的法律形式，對地方稅權(quán)進(jìn)行界定，經(jīng)過全國人民代表大會(huì)或常務(wù)委員會(huì)授權(quán)，將部分稅種的立法權(quán)和稅收解釋權(quán)給予省級立法部門。這既有利于地方政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展隨時(shí)調(diào)整區(qū)域性稅源，制定相應(yīng)政策，又有利于加強(qiáng)地方立法機(jī)關(guān)對于稅務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)管，防止出現(xiàn)南京市地稅機(jī)關(guān)利用稅法解釋權(quán)隨意擴(kuò)大稅法釋義的現(xiàn)象，將稅務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)進(jìn)法治的籠子里，避免將稅收變成“亂收”和“濫收”。

其次，建立健全社會(huì)征信體系，加大納稅失信成本。進(jìn)一步推進(jìn)納稅信用等級制度，將納稅人會(huì)計(jì)信息審查情況、申報(bào)納稅情況、欠稅情況等作為納稅信用等級評價(jià)指標(biāo)，對于信用等級較低的納稅人實(shí)行重點(diǎn)檢查制度，對重復(fù)違反稅法的納稅人加大懲處力度。還可以仿效發(fā)達(dá)國家建立納稅信用破產(chǎn)懲罰和商業(yè)信用掛鉤制度。

再次，建立健全財(cái)產(chǎn)登記與評估制度。在房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅等稅種立法開征之前，不僅要建立健全統(tǒng)一的財(cái)產(chǎn)登記制度，明確土地使用權(quán)和房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)從取得到轉(zhuǎn)讓的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，統(tǒng)一全國的登記政策與登記程序，還要加快建立財(cái)產(chǎn)評估制度，科學(xué)選擇財(cái)產(chǎn)評估方法和評估周期。這不僅是防止稅收流失、降低征管成本的要求，也是更好的發(fā)揮財(cái)產(chǎn)稅調(diào)控經(jīng)濟(jì)、公平收入分配的要求。

(四)完善地方綜合治稅機(jī)制，提高稅收征管效率

首先，建立健全綜合治稅保障機(jī)制。針對地方稅制建設(shè)過程中缺乏地方綜合治稅保障機(jī)制問題，建議在修訂《稅收征收管理法》時(shí)，增加“建立綜合治稅保障機(jī)制”相關(guān)條款，并在該法的實(shí)施條例中明確如何引導(dǎo)各省、自治區(qū)和直轄市出臺由地方人民代表大會(huì)審議頒布《地方稅收保障條例》。規(guī)范各地綜合治稅的基本規(guī)定，明確涉稅部門的責(zé)權(quán)利，建立健全綜合治稅獎(jiǎng)懲機(jī)制，使地方稅務(wù)機(jī)關(guān)和相關(guān)協(xié)作部門有法可依、有章可循。

其次，深入推進(jìn)稅收信息管理現(xiàn)代化。在大力推進(jìn)金稅三期工程的同時(shí)，不斷擴(kuò)大涉稅信息采集面，開發(fā)數(shù)據(jù)分析模塊，提高數(shù)據(jù)信息的利用效率。通過信息的綜合共享機(jī)制，加強(qiáng)房產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅等稅源管理信息化。強(qiáng)化對重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)地區(qū)等重點(diǎn)稅源的動(dòng)態(tài)監(jiān)測，及時(shí)更新納稅評估數(shù)據(jù)，完善納稅評估模型，有效跟蹤檢測分析。強(qiáng)化對整體形勢的評估，最大限度發(fā)揮數(shù)據(jù)分析功能，發(fā)現(xiàn)征管風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，進(jìn)行有效防范預(yù)警，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，及時(shí)堵塞漏洞[5]。

再次，進(jìn)一步強(qiáng)化政府各部門之間的協(xié)作。綜合治稅是政府各部門、社會(huì)各有關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)同配合的綜合體系，而地方各級政府是凝聚各種力量的核心。因此，為了更加有效的推進(jìn)綜合治稅，各級政府及其所屬部門、社會(huì)組織均應(yīng)負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任。不僅要求各級政府應(yīng)當(dāng)給予綜合治稅政策等方面的鼎力支持，搭建各相關(guān)部門協(xié)同治稅的橋梁，還要求各職能部門按照職責(zé)分工，依法協(xié)助地方稅務(wù)機(jī)關(guān)做好地方稅收保障工作，建立一個(gè)實(shí)現(xiàn)工商、財(cái)政、稅務(wù)、銀行、建設(shè)、房管、國土等部門橫向聯(lián)網(wǎng)、科學(xué)可靠的部門間信息交換系統(tǒng)，推進(jìn)各部門信息共享，實(shí)現(xiàn)綜合治稅信息互聯(lián)互通，進(jìn)而降低稅收征管成本，提高征收效率。

[1]李堃.中國地方稅體系改革研究[D]．長春：吉林大學(xué)，2015:67-69.

[2]施正文.落實(shí)稅收法定原則加快完善稅收制度[J]．國際稅收，2014(3)：21-25．

[3]宋鳳軒，李少龍.推進(jìn)我國直接稅制度建設(shè)的障礙與破解對策研究[J]．財(cái)政研究，2015(7)：75-80.

[4]高麗麗．地方財(cái)力與地方稅體系的相關(guān)度分析——以天津?yàn)槔齕J]．地方財(cái)政研究，2015(4)：45-49．

[5]李克橋，谷彥芳，宋鳳軒.深入推進(jìn)河北省綜合治稅的對策建議[J]．經(jīng)濟(jì)研究參考，2015(63)：13-17.

【責(zé)任編輯 郭 玲】

Restriction Factors and Countermeasures of Local Tax System Construction in China

LI Ke-qiao

(College of Management，Hebei University，Baoding，Hebei 071002，China)

With the full implementation of the “Business Tax Replaced with VAT” and local tax system lost the main taxes，property taxes and other taxes are difficult to bear responsibility of local tax system support.Although they are as a direct tax income tax having a higher percentage，they belong to a Shared tax.The local tax system in China is difficult to establish，in addition to the objective conditions such as the economic structure and unreasonable income distribution，mainly because during the tax system construction process，there are many factors hindering the process，such as the lag of the construction of the rule of law，the imperfect supporting system，and the imperfect management mechanism.In this context，starting with the influence of local tax revenue on local financial resources，this paper analyzes the institutional obstacles in the construction of local tax system in China,and puts forward the basic countermeasures.

tax division system；local tax system；local taxation system tax system construction

2016-04-10

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下我國直接稅制度發(fā)展的約束條件與完善對策研究”(14BJY169)

李克橋(1965—)，男，河北雄縣人，河北大學(xué)管理學(xué)院教授、碩士研究生導(dǎo)師，主要研究方向：財(cái)稅理論與應(yīng)用。

F812.42

A

1005-6378(2016)05-0095-07

10.3969/j.issn.1005-6378.2016.05.014