論生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與檢察公益訴訟的銜接

詹金峰 湯維婷

摘 要：生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和檢察公益訴訟雖然主體不同、各成體系，但兩者在目的、訴求、適用范圍等方面高度契合，因此探索建立兩者的銜接具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。然而司法實(shí)踐中存在立法缺位、損害鑒定困難、賠償金管理混亂等問題，建立兩者銜接機(jī)制必須首先解決這些問題，確立銜接機(jī)制及順位，探索合理方式替代鑒定評(píng)估并采用合理、陽光透明之方式對(duì)賠償金加以管理。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害賠償制度 檢察公益訴訟 銜接 損害鑒定 賠償金

一、問題背景

在檢察公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度出臺(tái)前，我國環(huán)境資源損害的調(diào)整和救濟(jì)在制度供給上呈現(xiàn)一種“結(jié)構(gòu)性跳躍”和“功能性缺失”。行政機(jī)關(guān)只能追究致害方的行政責(zé)任（如罰款、責(zé)令改正、停產(chǎn)停業(yè)等），針對(duì)生態(tài)本身的修復(fù)和賠償須徑直進(jìn)入訴訟程序予以解決。且由于社會(huì)組織在人力、物力、財(cái)力、專業(yè)水平上的種種限制，實(shí)際起訴案件相較于各類環(huán)境事件高發(fā)的現(xiàn)實(shí)顯得杯水車薪。因此，傳統(tǒng)上環(huán)境資源損害的調(diào)整模式往往局限于對(duì)致害人“違法行為”的行政懲戒，無法實(shí)現(xiàn)生態(tài)本身的填補(bǔ)性救濟(jì)[1]，或者陷入“企業(yè)污染、百姓受害、政府買單”之困境。[2]譬如，在受到多方關(guān)注的松花江污染事件中，政府對(duì)造成此次事故的吉林石化公司的最終處理僅為糾正其違法行為并處100萬元罰款，這相較于國家后續(xù)累計(jì)投入的78.4億治污資金來說，不過九牛一毛。

在此背景下，2017年6月27日，全國人大常委會(huì)表決通過關(guān)于修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的決定，正式確立檢察公益訴訟制度。8月29日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》），在全國范圍試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

檢察官是公共利益的代表，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不僅符合檢察機(jī)關(guān)作為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的本質(zhì)要求，且較社會(huì)組織在調(diào)查取證、專業(yè)能力、執(zhí)行監(jiān)督等方面具有先天優(yōu)勢(shì)。而根據(jù)公共信托理論，政府負(fù)有以促進(jìn)全體公眾利益最大化為目的保護(hù)公共資源的義務(wù)。[3]政府作為賠償權(quán)利人，以平等協(xié)商之方式在訴訟之前給予生態(tài)環(huán)境損害行為人以非訴方式承擔(dān)損害賠償責(zé)任的機(jī)會(huì)，可以避免司法資源、社會(huì)資源的浪費(fèi)，相較于訴訟，更有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益、經(jīng)濟(jì)利益的最大化，并有利于獲得社會(huì)的認(rèn)同與支持。

此兩項(xiàng)制度中主體雖截然不同，但環(huán)境保護(hù)事業(yè)的實(shí)踐性決定了環(huán)境法律體系的開放性和延展性。在環(huán)境法律體系中，一項(xiàng)制度并不是孤立存在的，而是處在與相關(guān)制度密切合作、有機(jī)配合的關(guān)系中。[4]兩者在性質(zhì)、目的、訴訟請(qǐng)求以及適用范圍上的高度契合以及檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在職權(quán)能力上的互補(bǔ)決定了兩項(xiàng)制度的合作將產(chǎn)生1+1>2的效果。因此，如何處理兩者的銜接是一個(gè)事關(guān)兩者功能發(fā)揮、極為重要的現(xiàn)實(shí)問題，具備予以專門探討的理論和實(shí)踐意義。對(duì)此，目前雖無具體規(guī)制，但從《改革方案》到各地文件，均已對(duì)探索建立兩項(xiàng)制度的銜接機(jī)制作出明確要求。

二、實(shí)踐探索與現(xiàn)實(shí)難題

[案例]2017年底，浙江省衢州市龍游縣檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)：2014年至2015年間，福建某環(huán)保產(chǎn)業(yè)開發(fā)公司管理人員明知何某某無危險(xiǎn)廢物處置資質(zhì)，仍將其公司接收的200余噸危險(xiǎn)廢物交何某某處置。何某某先后四次將上述危險(xiǎn)廢物運(yùn)至龍游縣境內(nèi)予以丟棄，致使環(huán)境受到嚴(yán)重污染。2017年，上述違法行為人雖被追究刑事責(zé)任，但涉案現(xiàn)場(chǎng)的環(huán)境功能損害等未得到修復(fù)或賠償，案發(fā)時(shí)龍游縣環(huán)保局等單位代為處置現(xiàn)場(chǎng)遺留危險(xiǎn)廢物而支出的代履行費(fèi)用55萬余元亦未追償。

由于案發(fā)時(shí)間久，現(xiàn)場(chǎng)變動(dòng)較大，土壤中污染物含量通過環(huán)境自凈大幅度下降，鑒定現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境功能損害較為困難，衢州市檢察院探索以生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商方式推動(dòng)環(huán)境修復(fù)或損害賠償。2018年7月2日，市檢察院向市政府發(fā)出檢察建議，建議其開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商。市政府采納該檢察建議后指定龍游縣環(huán)保局負(fù)責(zé)具體磋商工作。衢州市、龍游縣檢察院在后續(xù)調(diào)查取證、損害結(jié)果認(rèn)定中提供法律支持，并現(xiàn)場(chǎng)支持龍游縣環(huán)保局與涉案公司代表一行開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商。最終，根據(jù)專家意見，雙方達(dá)成協(xié)議：涉案公司全額承擔(dān)龍游縣環(huán)保局等單位墊付的代履行費(fèi)用55萬余元，并支付生態(tài)環(huán)境損害賠償23萬元。7月27日，涉案公司如約支付上述款項(xiàng)。

上述案件的辦理反映出在檢察公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的銜接中存在以下問題：

（一）銜接機(jī)制立法缺位

在上述案例中，衢州市檢察院通過“檢察建議”的方式督促市政府開展磋商。事實(shí)上，自生態(tài)環(huán)境損害賠償在全國開展以來，以這種方式銜接公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的不止衢州市檢察機(jī)關(guān)，如臺(tái)州市黃巖區(qū)檢察院辦理的王某某等人非法傾倒廢物礦油污染水體案等。

前述“檢察建議”的問題是難以明確定性。檢察機(jī)關(guān)發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議的前提是行政機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)且違法行使職權(quán)或不作為，但目前生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)只是原則性地要求賠償權(quán)利人“主動(dòng)與賠償義務(wù)人磋商”，并規(guī)定賠償權(quán)利人“有權(quán)”起訴，并無“應(yīng)當(dāng)”等強(qiáng)制性規(guī)定。故開展或指定有關(guān)部門開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作并非省、市地級(jí)政府之法定“職責(zé)”，更談不上“違法行使職權(quán)或不作為”。因此，以行政公益訴訟訴前檢察建議督促政府開展磋商不符合行政公益訴訟條件。而目前“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定的民事公益訴訟訴前程序廢除了試點(diǎn)期間的“督促起訴意見書”和“檢察建議”，變?yōu)榻y(tǒng)一的“公告”形式，缺乏針對(duì)性。

在這種制度困境下，檢察機(jī)關(guān)無法以檢察公益訴訟的現(xiàn)行程序針對(duì)性地督促政府開展磋商。因此，目前的實(shí)踐探索中檢察機(jī)關(guān)大多如上述案例一樣模糊處理向政府發(fā)出的“檢察建議”之性質(zhì)。但此終非長(zhǎng)久之計(jì)，制度的長(zhǎng)期缺位必然導(dǎo)致實(shí)踐的混亂，甚至滋生違法行為，因此，對(duì)現(xiàn)行檢察公益訴訟制度進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整以建立與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的合法銜接機(jī)制具有現(xiàn)實(shí)緊迫性。

（二）損害鑒定評(píng)估困難

《改革方案》規(guī)定：“賠償權(quán)利人根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告，就損害事實(shí)和程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間和期限……與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商?！边@一規(guī)定表明目前賠償權(quán)利人開展磋商仍需進(jìn)行鑒定評(píng)估，并依據(jù)報(bào)告進(jìn)行磋商。這一限制性規(guī)定存在以下問題：

第一，鑒定困難以及成本過高是我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度發(fā)展中長(zhǎng)期存在的問題。2014年以來環(huán)保部、最高人民檢察院先后發(fā)布了百余家環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦機(jī)構(gòu)、司法鑒定機(jī)構(gòu)名錄，然而面對(duì)全國環(huán)境事件高發(fā)的現(xiàn)狀，這些機(jī)構(gòu)的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要。[5]而目前司法審判對(duì)不具備上述資質(zhì)的機(jī)構(gòu)出具的鑒定報(bào)告采信度較低——雖然《改革方案》并未對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)作出要求，但如果磋商不成，該報(bào)告不為法庭所采信，會(huì)極大地加重行政和司法的金錢、時(shí)間成本。另一方面，環(huán)境案件具有很強(qiáng)的時(shí)效性，污染或破壞狀態(tài)隨著時(shí)間的推移快速發(fā)生變化，如前述案例中，何某某傾倒在河流、田埂中的危險(xiǎn)廢物隨河流的流動(dòng)、土壤的自凈，已無法檢出，只能以虛擬治理成本初步估算修復(fù)費(fèi)用，難以出具有效鑒定報(bào)告，給案件辦理帶來極大困難。此外，目前我國環(huán)境損害鑒定評(píng)估成本極高，費(fèi)用動(dòng)輒數(shù)十萬上百萬，在部分案件中甚至出現(xiàn)鑒定評(píng)估費(fèi)用接近乃至超過損害賠償數(shù)額的情形。

第二，在磋商行為中，行政機(jī)關(guān)是以生態(tài)環(huán)境損害求償人的身份進(jìn)行平等協(xié)商，以期在雙方合意的基礎(chǔ)上達(dá)成賠償協(xié)議。[6]賠償權(quán)利人有權(quán)在磋商中作出一定程度的讓步，以期協(xié)議的順利達(dá)成。因此，磋商雙方以初步評(píng)估結(jié)果為依據(jù)進(jìn)行協(xié)商，亦符合生態(tài)環(huán)境損害賠償之原則。鑒定評(píng)估報(bào)告之必要性，有待商榷。

（三）損害賠償金管理缺失

《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》和《改革方案》對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理均作出了要求，但各地?fù)p害賠償金管理仍存在混亂、模糊甚至空白的情況。部分尚無管理規(guī)定的地區(qū)，行政機(jī)關(guān)、法院在收到當(dāng)事人繳納的賠償金后不知該作何處理，只能任其“凍結(jié)”在賬戶中，如案例中涉案公司繳納的賠償金，直至數(shù)月后《浙江省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法》出臺(tái)并落實(shí)后，才從環(huán)保局賬戶中“解凍”。

而已有相關(guān)規(guī)定的各地區(qū)的賠償金管理制度也是各不相同，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)同一市內(nèi)各縣（市、區(qū)）之管理制度都不盡相同的情況。管理的混亂導(dǎo)致后續(xù)使用和流通的困難。因此，有必要在全國范圍對(duì)環(huán)境損害賠償金的使用和監(jiān)管實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以明確的規(guī)范保障賠償金的順利流通使用。

三、制度完善與機(jī)制構(gòu)建

環(huán)境保護(hù)事業(yè)具備極強(qiáng)的實(shí)踐性。一些重要制度往往由黨和政府先提出政策，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再上升為法律。[7]生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和檢察公益訴訟就是兩個(gè)典型例子。由于相關(guān)制度建設(shè)的缺位，目前的司法實(shí)踐案例中存在很多含糊之處，但也為相關(guān)制度構(gòu)建提供了空間。

（一）構(gòu)建銜接機(jī)制及起訴順位

目前，我國的生態(tài)環(huán)境損害求償方式分為三種：一是由社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟；二是由檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟；三是由省、市地級(jí)政府開展的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商。

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是在雙方合意的基礎(chǔ)上，以生態(tài)修復(fù)優(yōu)先，貨幣賠償補(bǔ)充，綜合考慮成本效益、賠償義務(wù)人賠償能力、治理方案可行性等因素，達(dá)成賠償協(xié)議。相較訴訟，其需要參與的部門、花費(fèi)的時(shí)間和精力較少，生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)效果較好，有利于節(jié)約行政成本、司法成本。因此，筆者認(rèn)為綜合考慮效率原則和效益原則，應(yīng)確立磋商優(yōu)先的原則。這一原則表現(xiàn)為兩方面：

第一，檢察機(jī)關(guān)履行民事公益訴訟訴前程序時(shí)應(yīng)特別兼顧磋商。建議參照試點(diǎn)期間訴前程序，在公告的同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以以檢察建議方式督促省、市地級(jí)政府開展磋商。省、市地級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)回復(fù)是否開展磋商，若不開展，需說明理由。

第二，若省、市地級(jí)政府決定開展磋商的同時(shí)有社會(huì)組織起訴，法院應(yīng)不予立案。若磋商和訴訟分別進(jìn)行，必然會(huì)過度損耗人民法院相對(duì)有限的審判資源。[8]但良好的生態(tài)環(huán)境是全社會(huì)的公共產(chǎn)品，公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)既是義務(wù)也是權(quán)利，[9]并且公眾參與可以一定程度上避免利益不平衡導(dǎo)致的協(xié)議無效。此外，《改革方案》亦規(guī)定鼓勵(lì)“邀請(qǐng)專家和利益相關(guān)的公民、法人、其他組織參加生態(tài)環(huán)境修復(fù)或賠償磋商工作”。因此，應(yīng)當(dāng)允許社會(huì)組織參與磋商程序。同時(shí)若政府磋商不成，提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)允許社會(huì)組織作為共同原告參與訴訟。若生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商或訴訟的請(qǐng)求不能涵蓋社會(huì)組織的訴求，則可向政府、人民法院提出，要求增加請(qǐng)求或等待磋商、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟結(jié)束后另行起訴，以切實(shí)、全面保障環(huán)境利益。

在磋商優(yōu)先的前提下，檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，應(yīng)當(dāng)是維護(hù)公共利益的最后一道防線。因此，若省、市地級(jí)政府不開展磋商，則檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行職責(zé)，提起民事公益訴訟。

另外，應(yīng)當(dāng)建立檢察機(jī)關(guān)支持磋商、起訴制度。檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察官作為公共利益的代表，對(duì)相關(guān)實(shí)體、程序性法律法規(guī)較為熟悉，由其參與支持磋商、起訴，有利于提高效率和效益。

（二）健全專家輔助人參與磋商制度

我國目前環(huán)境損害鑒定評(píng)估相關(guān)制度尚不完善，鑒定技術(shù)有限、成本高昂且鑒定周期較長(zhǎng)，極大增加了行政、司法成本。且生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商之平等協(xié)商的本質(zhì)決定了在磋商過程中一份有效的鑒定評(píng)估報(bào)告并非必須。因此，可以參考最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第9條的規(guī)定，引入專家輔助人制度。

直接邀請(qǐng)專家參與磋商并出具意見作為雙方協(xié)商之依據(jù)可以極大減輕雙方在鑒定方面的壓力，且亦符合《改革方案》鼓勵(lì)公眾參與之原則。建議可以在全國建立統(tǒng)一專家?guī)?，以暢通檢察機(jī)關(guān)、政府以及社會(huì)組織和專家之間的聯(lián)系渠道。

此外，在訴訟中適用虛擬成本法評(píng)估修復(fù)費(fèi)用時(shí)，采用的系數(shù)應(yīng)由司法機(jī)構(gòu)根據(jù)案件具體情況確定——江蘇徐州市人民檢察院訴徐州市鴻順造紙有限公司環(huán)境民事公益訴訟案中法院的判決對(duì)此有所明確。而在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中，筆者認(rèn)為可由檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)這一角色，針對(duì)采用系數(shù)問題出具意見作為雙方磋商依據(jù)之一，保障磋商結(jié)果社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一。