秦皇島海洋漁業(yè)執(zhí)法形勢分析與對策研究

李鵬

摘要：秦皇島沿海海域蘊(yùn)藏著極為豐富的漁業(yè)資源，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了助力作用。至2016年有近53 000人從事漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，全市漁業(yè)總產(chǎn)值為35.502 7億元。然而面對經(jīng)濟(jì)價(jià)值的巨大誘惑，超出資源承受量的濫捕、偷捕、私自擴(kuò)大養(yǎng)殖范圍等行為屢禁不止，多次為大眾媒體曝光，而海洋漁政執(zhí)法也逐漸被普通百姓所關(guān)注。隨著法律的更新、體制的變革，漁政執(zhí)法也面臨著更為復(fù)雜的局面。鑒于此，對我市海洋漁政執(zhí)法形勢進(jìn)行了梳理、分析，并提出了相關(guān)對策。

關(guān)鍵詞：秦皇島；海洋漁業(yè)執(zhí)法；形勢分析；對策

秦皇島海區(qū)地處遼東灣兩翼，位于渤海中心地帶，海岸線東起山海關(guān)金絲河口，西止昌黎縣灤河口，總長162.7 km。所轄海區(qū)15 m等深線海域面積1 800 hm2，其中蘊(yùn)藏著極為豐富的漁業(yè)資源，是我市自然生態(tài)環(huán)境的“藍(lán)色寶庫”，歷史上曾是渤海重要的經(jīng)濟(jì)魚類產(chǎn)卵場、索餌場和洄游通道。但由于海域生態(tài)環(huán)境污染日趨嚴(yán)重，酷捕濫采等多種原因，漁業(yè)資源嚴(yán)重衰退。雖然采取了增殖放流、建設(shè)海洋牧場、投放人工魚礁和嚴(yán)格執(zhí)行海洋伏季休漁制度等一些列措施，取得了一定成效，可海洋資源的枯竭還是受到了廣泛的關(guān)注。隨著海洋執(zhí)法體制的變革，目前秦皇島市形成了海警、漁政以機(jī)輪底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線為界的分治局面，海洋漁政執(zhí)法形勢更為復(fù)雜。

1秦皇島漁政執(zhí)法的現(xiàn)狀

1.1秦皇島海洋與漁業(yè)環(huán)境概述

秦皇島市漁業(yè)水域面積1萬km2，境內(nèi)有7個(gè)港口、6個(gè)河口及近20個(gè)臨時(shí)停泊點(diǎn)，有證捕撈漁船1 687艘（內(nèi)陸捕撈72艘），養(yǎng)殖機(jī)動(dòng)漁船2 730艘（淡水養(yǎng)殖機(jī)動(dòng)漁船23艘）。轄區(qū)內(nèi)共有近53 000人從事漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，全市漁業(yè)總產(chǎn)值為35.502 7億元。從時(shí)間上來看，漁業(yè)生產(chǎn)主要集中在春、秋及初冬季節(jié)，夏季為伏季休漁期；從空間上來看，我市漁船主要在11、12、24、25、37、38漁區(qū)進(jìn)行生產(chǎn)作業(yè)。主要存在的作業(yè)方式有：小拖網(wǎng)（有翼單囊單船拖網(wǎng)）、地籠網(wǎng)（定置串聯(lián)倒須籠）、三聯(lián)網(wǎng)（漂流三重刺網(wǎng)）等。

2014年全市淺海養(yǎng)殖面積4萬hm2，灘涂養(yǎng)殖0.5萬hm2，底播0.95萬hm2，工廠化養(yǎng)殖210萬 m2，其中循環(huán)水工廠化養(yǎng)殖達(dá)到15萬m2。我市已成為全國最大的海灣扇貝養(yǎng)殖基地和國家優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品（扇貝）產(chǎn)業(yè)帶。同時(shí)，我市的水產(chǎn)品加工量、出口量都位列全省前茅，出口創(chuàng)匯額達(dá)到3.98億美元，占全省出口總量的87.6%。

1.2秦皇島漁政執(zhí)法概述

1.2.1漁業(yè)相關(guān)法律法規(guī)改革開放以來，我國漁業(yè)相關(guān)法律取得了長足發(fā)展。經(jīng)過不斷地完善，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)[1]，到2006年底，我國已制定和頒布《中華人民共和國漁業(yè)法》等14部法律、《漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》等33件法規(guī)、《渤海生物資源養(yǎng)護(hù)規(guī)定》等63件規(guī)章、地方性法規(guī)約200件，簽署雙邊漁業(yè)協(xié)定等幾十個(gè)協(xié)定公約。

秦皇島市漁政執(zhí)法主要以《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《渤海生物資源養(yǎng)護(hù)規(guī)定》《河北省漁業(yè)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)規(guī)章作為執(zhí)法依據(jù)。

1.2.2秦皇島市漁政執(zhí)法力量目前，秦皇島市共有漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)12個(gè)，漁政執(zhí)法人員194人（大專以上學(xué)歷189人），執(zhí)法車輛7臺，大小漁政執(zhí)法船5艘，均配備了執(zhí)法記錄儀。

2秦皇島漁業(yè)行政執(zhí)法目前存在的問題及原因分析

2.1海洋漁業(yè)法律法規(guī)滯后導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)威受挑戰(zhàn)

《漁業(yè)法》制定于1986年，并于2000年進(jìn)行了大篇幅的修改，2004年又一次修改了其內(nèi)容。國務(wù)院于1987年制定了《漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》，其后，農(nóng)業(yè)部又于1996年制定了《漁業(yè)行政處罰規(guī)定》。然而，《漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》的修改卻停滯不前，沒有與大篇幅修改的《漁業(yè)法》相適應(yīng)，造成了諸多內(nèi)容已脫離實(shí)際?！稘O業(yè)行政處罰規(guī)定》所規(guī)定的處罰規(guī)則仍體現(xiàn)在執(zhí)法中，但其自由裁量標(biāo)準(zhǔn)卻早已被沿海各執(zhí)法機(jī)構(gòu)所拋棄，而各地又根據(jù)實(shí)際自行制定了相應(yīng)的裁量標(biāo)準(zhǔn)，這使得全國各地海洋漁政處罰額度差異明顯。除此以外，近20年以來，海洋漁業(yè)頂層設(shè)計(jì)及執(zhí)法實(shí)務(wù)研究相比其他部門法，研究少、成果少，期間內(nèi)容也相對較少。例如，2007年《物權(quán)法》頒布實(shí)施，第一百二十三條規(guī)定“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)”，將捕撈權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)劃歸為用益物權(quán)，但如何保護(hù)卻缺乏有效的部門法支撐。海洋漁業(yè)法隸屬于漁業(yè)法，沒有單獨(dú)列出，因而未能獲得獨(dú)立的發(fā)展與延伸，這不符合我國海洋漁業(yè)大國的地位，更與漁業(yè)發(fā)展的要求不相適應(yīng)[2]。另外海洋捕撈專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，其諸多名詞釋義多樣。由于沒有權(quán)威的解釋，不少執(zhí)法機(jī)構(gòu)按照自己的理解對其擴(kuò)大或縮小范疇，形成了“可以這樣也可以那樣”的做法。海洋漁業(yè)立法的空白將長期制約我國海洋漁業(yè)健康發(fā)展。

2.2執(zhí)法手段落后導(dǎo)致執(zhí)法管理難

雖然全國各地加大了對海洋漁船的監(jiān)控力度，安裝了AIS避碰監(jiān)控系統(tǒng)、北斗終端監(jiān)控系統(tǒng)等，可是卻沒有被相關(guān)各執(zhí)法機(jī)構(gòu)用作取證手段（該兩項(xiàng)的安裝主要是出于安全管理需要，有些省份還強(qiáng)調(diào)不作為執(zhí)法依據(jù)使用而鼓勵(lì)漁民安裝）。對于棄網(wǎng)逃逸、拒不起網(wǎng)的漁船，也缺乏相應(yīng)手段行進(jìn)一步的調(diào)查和處理。相比之下，英國《海洋魚類（保護(hù)）法案》中明確規(guī)定，執(zhí)法人員有相應(yīng)的權(quán)限，如調(diào)取船載各類設(shè)備內(nèi)儲存的數(shù)據(jù)，或者收繳或暫扣上述設(shè)備以作為證據(jù)使用，同時(shí)針對執(zhí)法人員對不予配合的違法當(dāng)事人采取的一些行為有豁免權(quán)，對不予配合的違法當(dāng)事人也規(guī)定了相應(yīng)的罰則。諸多國家對于海洋捕撈業(yè)違法行為的檢查，主要有海岸警備隊(duì)等性質(zhì)的隊(duì)伍予以執(zhí)行，除普通執(zhí)法手段外，且配有水炮、輕型武器等，其巨大的威懾力使得違法行為人暴力抗法的意愿大為減弱。目前我國海洋漁業(yè)執(zhí)法體制正在變革當(dāng)中，在強(qiáng)制手段上有所突破，但仍留下了禁漁區(qū)線內(nèi)外有別的尾巴。執(zhí)法手段的匱乏，導(dǎo)致在執(zhí)法過程中，涉案漁船會(huì)發(fā)生逃跑、丟棄漁獲物和網(wǎng)具，甚至沖撞執(zhí)法船等情況，而執(zhí)法人員無法在不威脅到雙方安全的前提下逼停對方，只能跟隨涉案漁船直至其自行停港或停船。這種情況下，執(zhí)法人員登上漁船后更容易發(fā)生危險(xiǎn)。

2.3海上執(zhí)法隊(duì)伍難整合導(dǎo)致執(zhí)法效率不高

我國涉海執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要有公安邊防海警、中國漁政、中國海監(jiān)、中國海事局、海關(guān)緝私局等，不同的涉海機(jī)構(gòu)執(zhí)行各自行政任務(wù)，既有重疊，又有區(qū)分[3]。2013年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，中國農(nóng)業(yè)部將漁政劃入國家海洋局，連同海警、海監(jiān)一同成立海警局，重組海上執(zhí)法隊(duì)伍。但是，由于各地市不同涉海部門的管理機(jī)制和執(zhí)法體系差異懸殊、執(zhí)法程序和執(zhí)法人員的專業(yè)背景參差不齊等，導(dǎo)致了各省在這項(xiàng)改革中的步伐還未統(tǒng)一[4]。并且由于缺乏長效的情報(bào)、信息交換平臺，使得在執(zhí)法過程中不能高效地對接，再加上海上天氣變化、出船慢等特殊原因，經(jīng)常造成需要其他部門協(xié)助時(shí)要等待很長時(shí)間的局面。

除此之外，海洋漁業(yè)部門與科研部門也缺少必要的、通暢的交流渠道，致使大多數(shù)的海洋漁業(yè)執(zhí)法還停留在多年前的固有思維上，依靠老輩的經(jīng)驗(yàn)執(zhí)法，沒能真正做到與時(shí)俱進(jìn)，帶有很大盲目性，科技含量較低[5]。

2.4違法成本過低導(dǎo)致無視法律規(guī)定“竭澤而漁”

“守法成本高、違法成本低”一直是制約漁業(yè)環(huán)境治理的瓶頸因素。秦皇島市漁業(yè)資源豐富，盛產(chǎn)蝦蛄，春季生產(chǎn)的大馬力漁船每次出海1～2 d產(chǎn)值高達(dá)50萬元左右，經(jīng)濟(jì)效益十分可觀。目前處罰金額從幾千到幾萬元人民幣不等，罰款與每天收獲的利益相比，實(shí)在微不足道。這就使得漁政執(zhí)法存在一個(gè)死結(jié)，單純的提高處罰金額不是根本解決之道，甚至?xí)觿”┝狗ㄐ袨椋挥姓嬲拇驌裟缓蟾床拍苡行У恼饝剡`法行為，而這恰恰需要海上執(zhí)法部門的整合。除此，加強(qiáng)司法震懾力度，強(qiáng)化“兩法”銜接也是必不可少的解決辦法。

3完善秦皇島漁政執(zhí)法的對策建議

3.1歸口港口管理，在源頭上遏制違法行為

陸上管理相較于海上執(zhí)法，具有成本低、受海況條件限制少、有效登檢時(shí)間長，加上陸上通訊手段發(fā)達(dá)，更易于查明情況的特點(diǎn)。所以，對港口的有效管理，是海洋漁業(yè)管理的重點(diǎn)。如要充分發(fā)揮港口監(jiān)管投入少、效率高的特點(diǎn)，要做好以下幾點(diǎn)：

一是要理清、劃清漁港管理職權(quán)。目前各港口停泊點(diǎn)的管理并不一致，管理職能劃歸港航部門、漁政部門或者其他部門，這種職責(zé)模糊的情況使得港口的管理存在漏洞。面對這種情況，政府應(yīng)當(dāng)厘清職權(quán)，建立相應(yīng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將漁船管控職能一并納入港口管理部門，并接受漁業(yè)部門的檢查。

二是加強(qiáng)漁船在港口的綜合檢查力度。對于漁船檢查力度的加強(qiáng)，使得能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并預(yù)防漁業(yè)安全生產(chǎn)事故，有效地避免了漁民的損失，這使得漁民能夠接受該項(xiàng)舉措。當(dāng)然通過港口檢查，也能有效制止“三無”船舶進(jìn)出港、違反伏休的漁船違禁離港，遏制違禁、違規(guī)網(wǎng)具被攜帶出海作業(yè)。盡管目前有眾多漁船采取“不進(jìn)港”等方式來逃避港口檢查，但隨著港口管理的有序推進(jìn)，定能在很大程度上遏制大范圍的違法違規(guī)行為。

3.2歸口漁獲物管理，在根本上遏制違法沖動(dòng)

根據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)[6]，全國海洋捕撈產(chǎn)量中有近1/3為飼料魚（幼魚），這對漁業(yè)資源的破壞性很大。秦皇島也曾接到舉報(bào)，一些加工企業(yè)（冷庫）在幼魚生長期間大量收購飼料魚，并加工成飼料出售。飼料魚成批捕撈，其造成的資源破壞和生態(tài)損害遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其所帶來的經(jīng)濟(jì)利益。正因如此，世界各國在漁業(yè)捕撈管理中，除了捕撈投入控制（控制漁船、漁具數(shù)量）外，也采取捕撈產(chǎn)出控制（捕撈限額，幼魚禁止商用等），或者兩者并用來維持捕撈與生態(tài)間的平衡。針對我國目前的管理現(xiàn)狀，強(qiáng)化產(chǎn)出控制，特別是幼魚產(chǎn)量的控制成為當(dāng)務(wù)之急。

一是要強(qiáng)化捕撈報(bào)告制度的執(zhí)行，亦即根據(jù)《漁業(yè)法》要求，將漁撈日志填寫作為海洋捕撈的一項(xiàng)常態(tài)化事務(wù)來做，并根據(jù)捕撈許可的要求，將漁撈日志作為年審時(shí)收繳的一份重要材料。

二是推廣實(shí)施漁獲物定點(diǎn)上岸制度。目前在中韓漁業(yè)談判中推廣漁獲物定點(diǎn)檢查制度，其目的是防止?jié)O撈日志虛假記載。而在我國大范圍開展?jié)O撈日志的收繳和檢查難度很大，但漁獲物定點(diǎn)上岸，可以有效分揀出飼料魚。需要指出一點(diǎn)，漁運(yùn)收鮮船舶在海洋捕撈作業(yè)中起到的作用也越來越大，部分漁船常年在海上作業(yè)，其補(bǔ)給、漁獲物銷售都由漁運(yùn)船來保障，因而重點(diǎn)監(jiān)控漁運(yùn)收鮮船也能有效控制飼料魚上岸。

三是進(jìn)一步完善相關(guān)法律、法規(guī)，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，除科研等需要外，一律禁止飼料魚（幼魚）商用，包括其運(yùn)輸，加工、銷售等等，從抑制消費(fèi)來遏制捕撈飼料魚行為。有些觀點(diǎn)認(rèn)為漁獲物一旦被捕撈多半死亡，丟棄反而是種浪費(fèi)。但正是這種容忍，導(dǎo)致了飼料魚捕撈屢禁不止。

3.3打破地方保護(hù)，漁政執(zhí)法實(shí)現(xiàn)多地聯(lián)動(dòng)

執(zhí)法過程中會(huì)發(fā)現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象：這邊查處，那邊還在建造；這邊拆解，那邊罰款就行等等。缺乏統(tǒng)一有效的管理模式，導(dǎo)致了漁業(yè)違法違規(guī)行為禁而不止。有鑒于此，打破這種類似于地方保護(hù)的壁壘，合力整治海洋非法捕撈行為非常有必要。

3.3.1要統(tǒng)一海洋執(zhí)法自由裁量標(biāo)準(zhǔn)目前自由裁量標(biāo)準(zhǔn)在沿海各級漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)都不盡相同，這并不符合《行政處罰法》第二章對于行政處罰的種類和設(shè)定，違背了依法行政的精神。另外，沿海各地所制定的自由裁量標(biāo)準(zhǔn)差距較大，對于相近的違法行為處罰畸輕畸重，喪失了漁政執(zhí)法的權(quán)威。

3.3.2要建立違法行為全國聯(lián)網(wǎng)制度目前海上暴力抗法逃逸行為較為普遍，受制于行政執(zhí)法程序，海上現(xiàn)場處置的合法性受挑戰(zhàn)，但如果海上放行，其后續(xù)程序及執(zhí)行都是難題。有必要建立類似公路交通執(zhí)法一樣的聯(lián)網(wǎng)制度，漁船當(dāng)年的違法行為與其捕撈許可證年審掛鉤，從而推動(dòng)對違法行為的懲戒，并促進(jìn)執(zhí)法水平的提高。