黃石精準扶貧政策兜底集中福利供養(yǎng)：問題與對策

鄒煒龍

(中共黃石市委黨校，湖北 黃石 435109)

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精準扶貧研究

黃石精準扶貧政策兜底集中福利供養(yǎng)：問題與對策

鄒煒龍

(中共黃石市委黨校，湖北 黃石 435109)

自習近平總書記向全黨發(fā)出“精準扶貧，不落一人”號令后，黃石市創(chuàng)新精準扶貧政策兜底新模式，積極探索集中福利供養(yǎng)新方式。本文總結了黃石政策兜底集中福利供養(yǎng)存在的主要問題，在此基礎上指出，黃石需從四個方面推動政策兜底集中福利供養(yǎng)工作：一是精準識別，解決“供養(yǎng)對象”的問題；二是精準扛責，解決“誰來供養(yǎng)”的問題；三是精準發(fā)力，解決“怎么供養(yǎng)”的問題；四是精準管理，解決“供養(yǎng)效率”問題。

精準扶貧 政策兜底 集中福利供養(yǎng)

福利，指國家和社會依法提供的、為滿足和保障所有特困人員的物質與精神生活需要的一切物質資源和服務支持。集中福利供養(yǎng)，是指將納入特困人員救助供養(yǎng)范圍的對象集中生活在政府提供的場所,吃穿住用行享受國家照顧的一種供養(yǎng)方式。通過集中供養(yǎng)的方式，讓特困人員衣食不愁，生活得到照料，疾病得到保障，同步過上小康生活。《國務院關于進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》(國發(fā)〔2016〕14號)規(guī)定，城鄉(xiāng)老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，同時具備以下條件的，應當依法納入特困人員救助供養(yǎng)范圍：無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)撫養(yǎng)扶養(yǎng)義務人或者其法定義務人無履行義務能力。

黃石市精準扶貧工作啟動后，工作人員對全市特困人員進行了摸底調查。根據黃石市實際情況，集中福利供養(yǎng)特困人員主要包括農村分散供養(yǎng)五保戶、高齡純女戶、特困癡呆傻殘戶和事實孤兒等4類。即使是在實施低保、醫(yī)療、臨時救助等政策兜底后，他們仍然無人看管、照顧或生活困難。

據統(tǒng)計，全市目前共有特困人員6371人，但自愿入住人數不足570人，僅占8.99%，實際入住173人，僅占2.7%。當前，全市35所農村福利院現(xiàn)有床位數2544張，其中已經集中供養(yǎng)1438人，空余床位1106張，但分布不均衡，大冶市空余613張，陽新縣空余328張，西塞山區(qū)空余54張，經濟技術開發(fā)區(qū)空余99張。具體情況見下表。

縣(市)區(qū)符合條件人數自愿入住已經入住福利院床位統(tǒng)計自愿入住人數自愿率已入住人數入住率現(xiàn)有床位五保戶入住人數空余床位大冶市17441699.7%613.5%1138568570陽新縣41133378.2%982.4%1109723386西塞山5611.8%11.8%1075750開發(fā)區(qū)4585912.9%132.8%19090100合計63715668.9%1732.7%254414381106備注自愿入住人數為2016年3月23日前調查摸底征求意見人數;已入住人數包含2016年3月23日后實際入住的人數。

一、黃石市在推行集中福利供養(yǎng)工作過程中存在的問題及產生的原因

(一)履職盡責不到位，工作進度不統(tǒng)一

一是部分地方黨委政府重視不夠。陽新縣、開發(fā)區(qū)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府工作積極性不高，投入人、財、物不足。如大冶市劉仁八鎮(zhèn)負責集中供養(yǎng)工作的1名專職人員還兼任精準扶貧工作，難以高質量完成兜底任務。

二是部門分工不明確，未能實現(xiàn)資源和信息的互聯(lián)互通。民政、公安、人社、衛(wèi)計等職能部門各自為陣，很多工作反復做、重復做。如針對專業(yè)護理人員的遴選、培訓、派遣工作，衛(wèi)計、人社、民政等部門沒有形成協(xié)調機制，信息不能互聯(lián)互通。在動態(tài)和交叉管理方面，抽調的大冶靈鄉(xiāng)鎮(zhèn)、劉仁八鎮(zhèn)，陽新的白沙鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)的大王鎮(zhèn)和太子鎮(zhèn)等都只是靜態(tài)地收集特困人群的信息和資料的情況，對于他們的供養(yǎng)意愿和實際需求缺乏橫向比較。

三是缺少專業(yè)的政策兜底供養(yǎng)工作隊伍。當前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有單獨設立民政機構統(tǒng)籌兜底托養(yǎng)工作，而是將其作為社會事務辦的一項工作。社會事務辦對口發(fā)改、農林、衛(wèi)計、民政、扶貧等多個部門，大多只設1名助理員、另外招聘1-2名協(xié)理員負責民政工作，難以滿足政策兜底集中福利供養(yǎng)工作需要。

(二)進村入戶調查不扎實，兜底供養(yǎng)不精準

一是部分基層干部存在畏難思想。政策兜底集中福利供養(yǎng)涉及特困群體，情況不一，程序復雜，工作繁瑣，基層干部認為搞兜底供養(yǎng)吃力不討好，存在著較為嚴重的畏難情緒，把集中福利工作停留在造“表”填“表”。如調研中發(fā)現(xiàn)的太子鎮(zhèn)、白沙鎮(zhèn)、劉仁八鎮(zhèn)等地方干部以事情多、人手少為理由，工作上推，進度上拖，存在上面熱下面冷的情況。

二是越往上一級兜底供養(yǎng)情況越不精準。村干部清楚裝糊涂，不愿報實情，也怕得罪人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部不清楚裝清楚，基層民政沒有獨立機構，人手少，沒有入戶核查清楚；縣(市、區(qū))民政干部既清楚又不清楚，根據鄉(xiāng)、村上報的材料進行審批，拿出的資料臺賬都是清楚的，但對上報材料的真實情況并不清楚。全市精準扶貧集中供養(yǎng)進展情況統(tǒng)計每月都有變化，有些村進展情況統(tǒng)計從未變化，如大冶羅家橋街道鄢畈村甚至無法提供準確數字。

三是福利供養(yǎng)機構存在“逆向選擇”現(xiàn)象。條件好一點的城鎮(zhèn)福利院渴望獲得兜底供養(yǎng)資金的項目但不愿意承擔更多福利供養(yǎng)的責任；條件差一些的農村福利院，迫切希望通過增加被供養(yǎng)人員進而新建、改(擴)場所，增加工作人員，全面提升福利院的軟硬件水平。因此，往往夸大實際困難同時又虛報供養(yǎng)規(guī)模。

(三)兜底供養(yǎng)經費保障不明確，日常工作運轉不順暢

一是福利院硬件設施建設經費短缺。如開發(fā)區(qū)太子鎮(zhèn)和大王鎮(zhèn)的部分福利院由于房舍不足，被迫控制集中供養(yǎng)人員數量；大多數農村福利院都存在消防設施欠缺問題。調研的12家單位除了大冶市福利院，幾乎都沒有辦理消費許可證，未安裝煙感器和噴淋系統(tǒng)等，存在安全隱患；陽新福利院、金山老年公寓、太子鎮(zhèn)農村福利院都存在服務人員不足現(xiàn)象，尤其缺少持證上崗的護理人員，無法保證服務供給量。

二是福利院工作人員經費缺乏保障。對口派駐護理人員的醫(yī)院由于工資待遇自擔、醫(yī)藥費沒納入醫(yī)保等問題，很難兼顧護理時間和人數。黃石全市農村福利院服務人員平均工資僅為1200元，管理人員平均工資1800元，福利待遇普遍偏低。

三是集中供養(yǎng)對象醫(yī)療難以保障。集中供養(yǎng)對象缺乏醫(yī)療服務，主要是缺少醫(yī)療設施、服務和經費。調研發(fā)現(xiàn)，12家福利院中僅有靈鄉(xiāng)、金山老年公寓、大冶市福利院等3家建立了醫(yī)療室，其他福利院的老人都是到附近的診所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院看病。集中供養(yǎng)人員一旦得了大病重病，勢必影響全院集中供養(yǎng)對象的醫(yī)療總費用。

(四)福利院管理制度不健全，內部運行機制不規(guī)范

一是農村福利院日常管理服務好壞關鍵在院長。如陽新白沙鎮(zhèn)、陶港鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)大王鎮(zhèn)等福利院管理失之于軟、失之于寬，供養(yǎng)對象可以隨意進出，存在很大安全隱患。

二是大多數福利院工作人員偏少、年齡偏大。福利院的服務人員大多數是臨時雇請的，大多數未經過業(yè)務培訓，只能進行一些簡單的常規(guī)服務，難以承擔失能半失能供養(yǎng)對象的管理責任。如大冶市120名管理人員中，年齡50歲以上的就有57人，占管理人員總數的48%。按照陽新縣的規(guī)定，農村福利院工作人員與供養(yǎng)對象比例不低于1：7；生活不能自理的供養(yǎng)對象超過30%的部分，工作人員比例按1：3增配。即便如此，很多農村福利院工作人員也未配齊。

三是福利機構內部運行機制不規(guī)范?，F(xiàn)場督查調研中發(fā)現(xiàn)，12家福利院中就有靈鄉(xiāng)鎮(zhèn)、白沙鎮(zhèn)、太子鎮(zhèn)、楓林鎮(zhèn)等4家福利院院長不在現(xiàn)場或后來趕到，需進一步強化崗位職責。部分福利院未落實24小時值班服務制度。另外，福利機構管理普遍缺乏激勵和問責機制，如大冶、陽新和開發(fā)區(qū)目前還沒有建立完善農村福利院公益經費分配激勵機制，各縣市區(qū)缺乏有效的落實干部失職瀆職、嚴重影響集中福利供養(yǎng)工作進度的問責機制。

(五)兜底供養(yǎng)意愿不集中，分類施策不理想

一是特困人群主觀要求不一，不愿集中供養(yǎng)。從全市統(tǒng)計情況看，全市符合集中福利供養(yǎng)標準條件的有6371人，但是精準識別后愿意入住福利院的僅為566人，實際入住的僅173人。從大冶、陽新和開發(fā)區(qū)的集中供養(yǎng)情況看，大冶的入住率超過開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)好于陽新。同樣是陽新縣，每一類人群的入住意愿和入住率也不同。調查發(fā)現(xiàn)太子鎮(zhèn)、劉仁八鎮(zhèn)部分供養(yǎng)對象有隱形收入或存在被征田地，不愿入住福利院的情況；陳貴鎮(zhèn)堰畈橋村等部分身體較好的供養(yǎng)對象則主觀認為集中福利供養(yǎng)限制了經濟自由和生活自由；大王鎮(zhèn)陳寶村等部分失能半失能供養(yǎng)對象則擔心得不到更好的照顧因而不愿集中供養(yǎng)。

二是供養(yǎng)對象受客觀條件影響，不便集中供養(yǎng)。有的供養(yǎng)對象親戚受一些傳統(tǒng)禮教習俗影響和在土地征用、拆遷補償時的經濟利益驅動，不愿意讓供養(yǎng)對象入住福利院，即便供養(yǎng)對象入住福利院也會被接走；有的地方供養(yǎng)對象由于位置偏僻，離集鎮(zhèn)甚至村子較遠，不愿意離開故土；另外，部分供養(yǎng)對象在精準識別后，體檢中卻發(fā)現(xiàn)有傳染病或其他不宜入住福利院的慢性病，導致無法集中供養(yǎng)。

三是集中供養(yǎng)宣傳引導不足，尚未形成良好供養(yǎng)氛圍。一方面，大冶、陽新、開發(fā)區(qū)等所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣泛宣傳集中供養(yǎng)政策力度不夠，不能有效引導教育供養(yǎng)對象轉變思想觀念，積極主動入住。另一方面，供養(yǎng)對象及家屬對福利院缺乏了解，基礎條件較好的農村福利院宣傳引導也不夠。如大冶市靈鄉(xiāng)鎮(zhèn)福利院設施齊全、條件優(yōu)越，被湖北省民政廳授予“百佳福利院”，可集中供養(yǎng)160余人，但由于缺乏宣傳和引導，目前入住人數僅為46人(含失能半失能12人)。

二、推進黃石政策兜底集中福利供養(yǎng)工作的對策建議

毋庸贅述，對特困人員進行政策兜底集中福利供養(yǎng)，是完善社會救助體系、編密織牢民生安全網的重要舉措，是堅持共享發(fā)展、保障和改善民生的應有之義，也是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會的必然要求。針對黃石兜底集中供養(yǎng)的工作特點和現(xiàn)實狀況，當前和今后一個時期，總體工作思路是：嚴格按照中央、省委和市委要求，層層落實責任，在落實“準”字上下功夫，在建立長效工作機制上想辦法，把政策兜底集中福利供養(yǎng)工作引向深入，確保把好事辦好辦實。具體路徑建議如下：

(一)精準識別，解決“供養(yǎng)對象”的問題

一是堅持嚴實態(tài)度。對供養(yǎng)對象建檔立卡進行“拉網式回頭看”，從鄉(xiāng)到村、從戶到人、從福利院到孤兒院，逐一摸清摸準，做到底數清、問題清、任務清、責任清，數據準確、管理規(guī)范。確?；鶎诱莆盏那闆r能及時準確反映到上級層面。

二是堅持問題導向。區(qū)分因災、因病、因學等不同兜底供養(yǎng)原因，查清查實福利供養(yǎng)基礎平臺的生存狀況和實際需求，做到“私人訂制”，每個特困人口和農村福利院，對應一本臺帳、一個供養(yǎng)計劃、一套供養(yǎng)措施。盡可能把工作做深做實做細，使“精”和“準”更加有效。

三是堅持動態(tài)管理。建檔立卡不是“一錘定音”，而是兜底供養(yǎng)工作的開始。政策兜底福利供養(yǎng)對象千差萬別，即使是精準識別后，每月、每季度、每年的情況都在不斷變化。同時，在福利院居住的集中供養(yǎng)對象也發(fā)生了變化，原來只有農村五保戶，現(xiàn)在包括了4類兜底人員，不僅人數和床位要調整，情況也變得復雜和動態(tài)了。為此，建議建立政策兜底集中福利供養(yǎng)動態(tài)管理機制。

(二)精準扛責，解決“誰來供養(yǎng)”的問題

一是牢牢扭住主體責任這個“牛鼻子”。各級黨委要堅持把落實兜底福利供給主體責任作為事關全局的大事真抓、實抓。主體責任要層層傳導、力度不減。細化各級責任和要求，形成責任具體、環(huán)環(huán)相扣的“責任鏈”，市委抓縣委，縣委抓鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，一級抓一級、一級向一級傳導責任、一級對一級負責，讓各級黨委切實感受到政策兜底集中福利供養(yǎng)的責任和壓力。

二是扣死套牢同級政府和部門的直接責任這個“牛韁繩”。各級政府和相關部門要把集中福利供養(yǎng)當作民心工程來辦，將其列入重要議事日程。切實做好精準識別、進度安排、資金使用、人力調配、推進實施等各項工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責建檔立卡、項目實施、監(jiān)督管理、信息反饋等工作?！熬珳史鲐殹惫ぷ麝犚鸭懈＠B(yǎng)作為工作中心、重中之重，做好支持配合、協(xié)調指導，著力提升幫助特困對象集中福利供養(yǎng)措施的有效性；各職能部門要將扶貧資金優(yōu)先用在集中福利供養(yǎng)工作上，實行捆綁使用，讓群眾切實感受到集中福利供養(yǎng)工作更加實際、更加貼近、更加直接。

三是要高高揚起追責問責這根“牛鞭子”。各級黨委要按照中央要求，明確把兜底福利供養(yǎng)工作納入黨委整體工作部署，定期研究解決實際困難，并進行督促檢查。要進一步明確責任追究的主體、情形、程序和方式，為責任追究提供制度保障。對兜底供養(yǎng)目標任務落實不力的，對利用扶貧資金、政策搞“政績工程”的，對追求短期政績搞“壘大戶”、“造盆景”的，要嚴肅追責。

(三)精準發(fā)力，解決“怎么供養(yǎng)”的問題

一是加大資金保障力度。各級財政局應按民政部門審批的供給對象和標準，把資金全額納入市財政預算，根據民政部門提供的名冊和標準，直接劃撥到政策兜底集中供養(yǎng)福利院或分散供養(yǎng)對象的手中，確保集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)都能享受到同等標準。

二是夯實供養(yǎng)基礎平臺。對全市35所農村福利院進行統(tǒng)籌規(guī)劃，確定重點，分類指導，有針對性地全面加強基礎設施建設。有的需要投資興建一棟住宿樓；有的則需要實施福利院改建工程；有的僅需要調整和增加床位；有的娛樂室、浴室等配套設施需建立或改善。同時，建議農村福利院根據實際需要建立“小診所”，配備常用藥品，做到有病及時醫(yī)，大病有人管。

三是加強基層民政機構建設。由于各基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有單獨設立民政機構，而是社會事務辦的一項工作，很難兼顧政策兜底集中福利供養(yǎng)工作。以陽新縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦工作人員配備為例，19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(區(qū))配備的36名民政工作人員中，就包含8位自籌協(xié)管員。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要明確專門人員從事集中福利供養(yǎng)工作，配強配齊民政工作隊伍。建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)任免調整基層民政干部時，征求縣級民政部門意見，確保集中供養(yǎng)工作的連續(xù)性和隊伍的穩(wěn)定性。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政機構的編制人員還是編外自籌協(xié)管員，都應獲得相應待遇和發(fā)展平臺。

(四)精準管理，解決“供養(yǎng)效率”問題

一是加強福利院工作人員的管理。對福利院院長的管理實行民主推選、公開招聘，做到優(yōu)中選優(yōu)。建議選用具有較強事業(yè)心和豐富管理經驗，能夠充分發(fā)揮領頭羊作用，或擔任過鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導、村書記、主任的同志為福利院院長。制定落實農村福利院目標管理責任制。建議各區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照福利院工作人員與供養(yǎng)對象比例不低于1∶7的原則配備工作人員，保證工作人員工資待遇不低于當地最低工資標準，并為其繳納基本社會保險。同時，各級民政部門要加強對福利院工作人員的崗前和業(yè)務培訓，積極推行持證上崗和定期考核制度，規(guī)范工作行為。

二是加強對政策兜底供養(yǎng)人員的管理。堅持集中與分散供養(yǎng)相結合的方式。一方面，利用原有居住條件，就地供養(yǎng)，落實好監(jiān)護人及其職責；另一方面，集中供養(yǎng)對象既可以照顧失去自理能力的對象，又可以兼顧集中供養(yǎng)對象間的相互照顧和生產自助的能力，科學安排合理搭配。同時，借助各類媒體，廣泛宣傳集中供養(yǎng)政策，引導教育兜底供養(yǎng)特困人員轉變思想觀念，增強對福利院的認同感。

三是建立長效化工作機制。有效落實兜底集中福利供養(yǎng)是一個較長的過程，既要滿足形式上的供養(yǎng)，更要保證內容上的落實。因此，必須加強創(chuàng)新，做好頂層設計，努力在體制機制上取得新突破，建立健全集中福利供養(yǎng)的長效機制。同時，在供養(yǎng)過程中，建議充分調動社會組織的積極性，通過政府和社會資本合作(PPP)模式、政府購買服務、慈善捐贈、志愿服務等方式，鼓勵、引導、支持社會力量參與特困人員兜底供養(yǎng)工作。

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責任編輯：李卓垚

2016-07-04

本文系2016年度湖北省黨校系統(tǒng)調研課題“關于湖北精準扶貧政策兜底集中福利供養(yǎng)的調查研究——以黃石市為例”(201612)的研究成果。

鄒煒龍(1984—)，男，湖北崇陽人，中共黃石市委黨校市情與公共政策研究中心主任。

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1671-2803(2016)05-0059-05