中國新城新區(qū)現(xiàn)狀與創(chuàng)新發(fā)展重點(diǎn)①

馮奎

【區(qū)域合作與創(chuàng)新】

中國新城新區(qū)現(xiàn)狀與創(chuàng)新發(fā)展重點(diǎn)①

馮奎

中國的新城新區(qū)已經(jīng)建立了龐大的、相對完整的體系，成為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重要支撐。從創(chuàng)新視角來看，新城新區(qū)內(nèi)涵是空間創(chuàng)新，本質(zhì)規(guī)定性在于通過新的空間生產(chǎn)或者通過在原有空間上進(jìn)行要素優(yōu)化配置及體制機(jī)制變革來承擔(dān)新功能，創(chuàng)造新價(jià)值。在新常態(tài)條件下，推動(dòng)中國新城新區(qū)創(chuàng)新的政策環(huán)境已經(jīng)形成，新城新區(qū)創(chuàng)新引領(lǐng)的方向更加明確。然而從創(chuàng)新角度來看，中國的新城新區(qū)面臨諸多挑戰(zhàn)，需要踐行以創(chuàng)新為核心的一系列發(fā)展理念的要求，推動(dòng)新城新區(qū)的健康與可持續(xù)發(fā)展。

新城新區(qū)；創(chuàng)新；體制改革

一、新城新區(qū)的內(nèi)涵及發(fā)展現(xiàn)狀

國外講的新區(qū)，一般指城市新區(qū)，是指在舊城基礎(chǔ)上滿足城市發(fā)展需要，用于布局產(chǎn)業(yè)和安置人口，依托舊城區(qū)規(guī)劃和建設(shè)新的住宅、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施的空間地域單元。中國語境下的新城新區(qū)與西方學(xué)術(shù)界關(guān)于新城新區(qū)的概念有極大的不同。中國的新城新區(qū)，是為了國家或城市政治、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、文化等多方面的需要，經(jīng)由主動(dòng)規(guī)劃與投資建設(shè)而成的相對獨(dú)立的城市空間單元，包括但不限于國家新區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、出口加工區(qū)、旅游度假區(qū)、物流園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、自貿(mào)區(qū)、大學(xué)科技園，以及產(chǎn)業(yè)新城、高鐵新城、智慧新城、生態(tài)低碳新城、科教新城、行政新城、臨港新城、空港新城等。近年來的研究，將海綿城市以及“特色小鎮(zhèn)”，也列入新城新區(qū)范疇之內(nèi)。

西方與中國關(guān)于新城新區(qū)的內(nèi)涵，其共同點(diǎn)是：都是新的空間單元、滿足于一定需要并實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。不同點(diǎn)在于：第一，中國的新城新區(qū)既從城市發(fā)展角度出發(fā)，也從超越于城市的國家利益的角度出發(fā)去進(jìn)行空間創(chuàng)新，甚至更多地是將新城新區(qū)作為實(shí)現(xiàn)國家利益的戰(zhàn)略手段；第二，中國的新城新區(qū)更加多樣、復(fù)雜。在本質(zhì)的規(guī)定性上，中國的新城新區(qū)有兩種主要類型，可以是新的空間生產(chǎn)，即增擴(kuò)建設(shè)用地；也可以是在原有的空間上，通過要素優(yōu)化配置或體制機(jī)制改革，疊加新的功能，實(shí)現(xiàn)新的價(jià)值，從而使得舊城舊區(qū)變成新城新區(qū)。根據(jù)以上理解，就中國的新城新區(qū)而言，本質(zhì)上就是空間創(chuàng)新，這種創(chuàng)新可以是橫向意義上的建設(shè)用地的延展，也可以是縱向意義上的空間轉(zhuǎn)型和提升等。

截至2016年5月，中國縣及縣以上的新城新區(qū)數(shù)量總共超過3500多個(gè)。其中國家級新區(qū)17個(gè)；各類國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、綜保區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、出口加工區(qū)，旅游度假區(qū)等約500個(gè)；各類省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)1600多個(gè)；較大規(guī)模的市產(chǎn)業(yè)園1000多個(gè)；縣以下的各類產(chǎn)業(yè)園上萬個(gè)。概括而言，中國目前已形成了以國家級新區(qū)為龍頭，以國家高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)為骨干，以?。ㄊ校┘壐黝愋鲁切聟^(qū)為支撐，以一批新型化的新城新區(qū)為重要組成部分的新城新區(qū)體系。

——國家級新區(qū)。繼原已批復(fù)的國家級新區(qū)之后，2015年4月以來，湖南湘江新區(qū)獲批，此后不到12個(gè)月時(shí)間，南京江北新區(qū)、福州新區(qū)、云南滇中新區(qū)、哈爾濱新區(qū)、長春新區(qū)等國家級新區(qū)也相繼面世。2015年成為國家級新區(qū)獲批最為密集的階段（見圖1）。

圖1 國家級新區(qū)的分布

——國家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、國家高新區(qū)。國家級開發(fā)區(qū)數(shù)量在2012—2013年間快速增長后，進(jìn)入到平穩(wěn)增長階段。2014年新獲批國家級開發(fā)區(qū)共9家，增長率僅2.8%。2015年，新獲批國家級開發(fā)區(qū)達(dá)到31家，增長率為9.3%。截至2015年10月，國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)有219個(gè)。

——?。ㄊ校┘壐黝愋鲁切聟^(qū)。各省級層面的各類新城新區(qū)有1500多個(gè)，較大規(guī)模的市級新城、新區(qū)1000多個(gè)。

——自貿(mào)區(qū)、智慧城市、海綿城市、空港新城等。2016年9月，國家新批7個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，至此，中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)數(shù)量增至為10個(gè)。在現(xiàn)有智慧城市建設(shè)的基礎(chǔ)上，國家有關(guān)部門提出要在“十三五”期間建設(shè)100個(gè)智慧城市。2015年4月，財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部組織了海綿城市試點(diǎn)，通過了16個(gè)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)。截至2015年底，國內(nèi)已經(jīng)有63個(gè)城市提出要建設(shè)空港新城或者空港經(jīng)濟(jì)區(qū)、臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)。

二、新常態(tài)下新城新區(qū)發(fā)展步入新階段

中國新城新區(qū)數(shù)量不斷增多、面積不斷擴(kuò)大，除了內(nèi)在合理性的因素之外，還有一些地方政府行為上非理性的因素，表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：第一，地方政府求新、貪大、求洋。有的地方領(lǐng)導(dǎo)一上任，首先要做的事就是雄心勃勃地重新謀劃建新城、造新區(qū)，而且一出手必定要講究大手筆、大氣魄、大尺度。第二，土地是空間生產(chǎn)的主要因素。地方政府可以粗放地獲得土地并使用土地的管理政策助長了新城新區(qū)在空間上的擴(kuò)展。第三，政府投資、金融資本注入是新城新區(qū)發(fā)展的重要推手。政府不計(jì)債務(wù)規(guī)模及后果的投融資開發(fā)模式為“造城運(yùn)動(dòng)”推波助瀾。第四，對新城新區(qū)缺乏有力地調(diào)控與規(guī)范，使得新城新區(qū)在政策體制的罅隙里野蠻成長。

從過去30多年的經(jīng)驗(yàn)來看，新城新區(qū)發(fā)展與中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程相耦合。新城新區(qū)的快速發(fā)展是快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的支撐性力量，同時(shí)，快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程也為新城新區(qū)的激增提供了極為有利與寬松的環(huán)境。在新常態(tài)的發(fā)展條件下，一系列新的政策出臺，以往那種大規(guī)模建新城新區(qū)、建大規(guī)模新城新區(qū)，盲目擴(kuò)張的發(fā)展模式面臨極大調(diào)整。

一是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》將新城新區(qū)納入統(tǒng)一規(guī)劃管理?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》中專門設(shè)章節(jié)進(jìn)行新城新區(qū)規(guī)劃，一方面提升了新城新區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略意義；另一方面對政出多門的新城新區(qū)規(guī)劃思路進(jìn)行了統(tǒng)一。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出嚴(yán)格新城新區(qū)設(shè)立條件，將對未來新城新區(qū)發(fā)展產(chǎn)生方向性的影響。

二是新城新區(qū)用地受到嚴(yán)控，進(jìn)入有規(guī)必依、無地可建的階段。國土資源部于2014年9月下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)國土節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》，有效期是8年，意味著自現(xiàn)在起至2022年，新城新區(qū)的建設(shè)用地總體上處于嚴(yán)控狀態(tài)。一些地方新建、擴(kuò)建新城新區(qū)的雄心壯志將遭遇有規(guī)必依、無地可建的現(xiàn)實(shí)窘境。

三是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)受控，舉債造城不計(jì)后果的情況受到遏制。2014年8月，新《預(yù)算法》獲通過，并于2015年1月起施行。新《預(yù)算法》堵偏門開正門，規(guī)定地方政府只能在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行債券的方式籌措資金。2014年10月，國務(wù)院辦公廳首次發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》提出，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。同時(shí)，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債?！兑庖姟诽岢?，要防范風(fēng)險(xiǎn)，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，切實(shí)防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

四是清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策，使政府之手的作用受限。2014年12月，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，全面規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策，維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境，促進(jìn)形成全國統(tǒng)一的市場體系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

在新常態(tài)條件下，新城新區(qū)面前的政策環(huán)境、競爭環(huán)境迥異于從前。在內(nèi)因和外因的同時(shí)作用下，中國新城新區(qū)將難以簡單沿用過去那種依靠土地?cái)U(kuò)張和資金投入帶動(dòng)發(fā)展的道路，創(chuàng)新引領(lǐng)的發(fā)展方向更加明確。

一是新城新區(qū)的定位逐漸規(guī)范與明確。2014年，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》明確指出，國家級經(jīng)開區(qū)要建設(shè)成為帶動(dòng)地區(qū)發(fā)展和實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，成為構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制和培育外資新優(yōu)勢的排頭兵，成為科技創(chuàng)新與綠色集約發(fā)展的示范區(qū)。2014年，國家高新區(qū)管理部門提出2020年國家高新區(qū)戰(zhàn)略提升行動(dòng)的總體目標(biāo)：到2020年，努力將國家高新區(qū)建設(shè)成為自主創(chuàng)新的戰(zhàn)略高地，培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的核心載體，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要引擎，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與科學(xué)發(fā)展的先行區(qū)域，搶占世界高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)制高點(diǎn)的前沿陣地，充分發(fā)揮國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、國家高新區(qū)的核心載體作用，以更強(qiáng)大的創(chuàng)新能力服務(wù)于創(chuàng)新型國家建設(shè)。

二是新城新區(qū)已建構(gòu)起較為完整的體系，數(shù)量增長趨于減緩，進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期。截至目前，我國已形成包括3000多個(gè)新城新區(qū)在內(nèi)，多層次、多類型的新城新區(qū)體系。步入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長的速度有所放緩，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化高速增長時(shí)期已經(jīng)結(jié)束。新城新區(qū)從總體而言將進(jìn)入內(nèi)涵式增長的新階段。由此，我國新城新區(qū)的數(shù)量將趨于穩(wěn)定，增速有所減緩。

三是從粗放走向集約、從低效邁向高效成為轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容。在土地利用方面，未來新城新區(qū)的土地管理將會日趨嚴(yán)格，增量嚴(yán)控、存量盤活的方向基本確定。土地開發(fā)利用的動(dòng)態(tài)監(jiān)管將會進(jìn)一步加強(qiáng)，閑置、低效利用土地的成本增大。在資源節(jié)約、環(huán)境準(zhǔn)入門檻方面，未來將會更加嚴(yán)格。在此前提下，新城新區(qū)未來的一個(gè)方向就是大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，提高能源資源利用效率，減少污染物排放，防止環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

四是產(chǎn)城融合成為新城新區(qū)主要空間布局形式，融合的水平與程度由低到高。大量有產(chǎn)無城、有城無產(chǎn)、產(chǎn)城低端結(jié)合的新城新區(qū)，將通過轉(zhuǎn)型發(fā)展，步入產(chǎn)城高度融合的發(fā)展階段，這是新城新區(qū)在存量上找增量，在內(nèi)涵上深入挖潛的重要體現(xiàn)。

五是政府與市場協(xié)作的開發(fā)模式將會得到更加廣泛的利用。政府主導(dǎo)型的新城新區(qū)開發(fā)模式，優(yōu)勢在于布局合理，環(huán)境完善，招商目標(biāo)明確，有利于形成優(yōu)勢集群。存在的問題是行政力量過于強(qiáng)大，會阻礙新城新區(qū)發(fā)展，另外政府可能產(chǎn)生開發(fā)資金不足的問題。市場主導(dǎo)的新城新區(qū)開發(fā)模式，優(yōu)勢是符合市場規(guī)律，能夠充分滿足市場需求，形成良好的產(chǎn)業(yè)體系，但存在自發(fā)性和無序性，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，缺乏統(tǒng)一的開發(fā)機(jī)制，開發(fā)建設(shè)較為分散。政府與市場協(xié)作，通過發(fā)揮兩種機(jī)制的優(yōu)勢進(jìn)行新城新區(qū)的開發(fā)建設(shè)，能夠最大限度地化解問題，積累優(yōu)勢，但同時(shí)也存在著參與主體較多、管理難度較大的問題。

六是試點(diǎn)性示范性政策將會更多惠及一般性新城新區(qū)，形成更大的后發(fā)優(yōu)勢。部分新城新區(qū)在設(shè)立、發(fā)展的階段，被賦予在一定領(lǐng)域進(jìn)行先行先試的權(quán)利。推廣這些新城新區(qū)先行先試的成功經(jīng)驗(yàn)，能夠減少同一類型新城新區(qū)制度探索的成本，有助于推動(dòng)新城新區(qū)的整體升級轉(zhuǎn)型，也是為了進(jìn)一步創(chuàng)造公平競爭與發(fā)展環(huán)境的需要。一個(gè)突出的例子是中關(guān)村“1+6”政策的推廣。在先行先試政策下，中關(guān)村示范區(qū)取得了良好成績。2014年12月國務(wù)院常務(wù)會議決定，把6項(xiàng)中關(guān)村先行先試政策推向全國。并且，在所有國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、推廣實(shí)施4項(xiàng)先行先試政策。

七是分類管理，新城新區(qū)將更多采取進(jìn)位與淘汰并存的管理機(jī)制。新建的國家級新區(qū)基本上是一區(qū)一策。國務(wù)院或國務(wù)院職能部門還專門為這些國家級新區(qū)建立了聯(lián)席機(jī)制，便于出臺相關(guān)政策，協(xié)調(diào)有關(guān)機(jī)構(gòu)，形成較強(qiáng)的推動(dòng)力?？萍疾康炔块T對國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)進(jìn)行了分類。針對“三類園區(qū)”（即世界一流高科技園區(qū)、創(chuàng)新型科技園區(qū)、創(chuàng)新型特色園區(qū)）分別制定戰(zhàn)略提升行動(dòng)目標(biāo)要點(diǎn)。商務(wù)部等部門對國家級經(jīng)開區(qū)進(jìn)行動(dòng)態(tài)的分類管理。對發(fā)展質(zhì)量與水平較高的省級開發(fā)區(qū)，按程序進(jìn)行升級。對土地等資源利用效率低、環(huán)保不達(dá)標(biāo)、發(fā)展長期滯后的國家級經(jīng)開區(qū)，予以警告、通報(bào)、限期整改、退出等處罰，逐步做到既有升級也有退出。

八是影響新城新區(qū)的因素出現(xiàn)重大變化，核心能力建設(shè)成為獲得競爭力的主要方式。隨著重大基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善，各類新城新區(qū)已沒有絕對的區(qū)位交通優(yōu)勢。國家、省對新城新區(qū)的支持，也從以前的給項(xiàng)目、給產(chǎn)業(yè)定位，轉(zhuǎn)變?yōu)榻o試點(diǎn)、給機(jī)制、給政策創(chuàng)新空間。在此背景下，影響新城新區(qū)的因素出現(xiàn)重大變化。以往的區(qū)位、資源等優(yōu)勢的作用漸漸減弱，各類新城新區(qū)主要應(yīng)通過苦練內(nèi)功，進(jìn)行核心能力建設(shè)，以獲得比較優(yōu)勢與競爭優(yōu)勢。這些能力包括制度的生產(chǎn)與突破能力、規(guī)劃的制定與實(shí)施能力、創(chuàng)新的集成與轉(zhuǎn)化能力、人才的集聚與培育能力等等。

總體而言，在新常態(tài)條件下，新城新區(qū)面臨創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型的巨大壓力，粗放式依靠平面橫向擴(kuò)張的道路越來越受到限制；創(chuàng)新引領(lǐng)，在縱向意義上轉(zhuǎn)型升級是新城新區(qū)發(fā)展的主要方向（見表1）。

表1 新城新區(qū)發(fā)展階段及模式特征

三、主要類別新城新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的重點(diǎn)

1.國家級新區(qū)密集獲批，首次統(tǒng)一明確各新區(qū)體制改革的重點(diǎn)

國家級新區(qū)是由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，承擔(dān)國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)。2015年4月，國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)國家級新區(qū)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，要求國家級新區(qū)為保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展做出新貢獻(xiàn)。國家發(fā)改委于2015年6月召開國家級新區(qū)第一次工作會議，9月出版《國家級新區(qū)發(fā)展報(bào)告（2015）》。

國家級新區(qū)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方面發(fā)揮巨大作用，這也是其密集獲批的重要原因。

根據(jù)2014年、2015年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，國家級新區(qū)有7個(gè)人均GDP超過所在?。ㄊ校┑?.5倍，有4個(gè)人均GDP超過所在省（市）的2倍。很明顯，國家級新區(qū)已經(jīng)成為所在區(qū)域的增長極。

新城新區(qū)在體制機(jī)制改革方面擔(dān)負(fù)著重要的責(zé)任。2016年國家有關(guān)部門首次統(tǒng)一明確了17個(gè)國家級新區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新重點(diǎn)共54項(xiàng)，其中上海浦東新區(qū)與天津?yàn)I海新區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新的分量最重，各有5項(xiàng)內(nèi)容；其他15個(gè)國家級新區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新重點(diǎn)一般為3項(xiàng)。對上海浦東新區(qū)的要求是：進(jìn)一步深化和有序推廣自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新，以政府服務(wù)、投資管理、貿(mào)易監(jiān)管、金融制度等創(chuàng)新為重點(diǎn)，加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制。對天津?yàn)I海新區(qū)的要求是：務(wù)實(shí)深化京津冀協(xié)同創(chuàng)新體系建設(shè)，大力推進(jìn)投資與服務(wù)貿(mào)易便利化改革創(chuàng)新，全方位推動(dòng)港區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)探索，提升服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展能力。

國家級新區(qū)成績卓著，但同時(shí)存在著不足，包括：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍需調(diào)整優(yōu)化，區(qū)域創(chuàng)新能力不足，公共服務(wù)設(shè)施配套滯后，土地集約化利用程度不高等。

2.經(jīng)開區(qū)與高新區(qū)面臨壓力加大，考核評價(jià)體系突出創(chuàng)新引領(lǐng)

經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)是中國新城新區(qū)的兩張老牌勁旅。在新城新區(qū)的體系中，兩區(qū)資格老、貢獻(xiàn)多，曾經(jīng)有力地支撐起中國改革開放的全局。但在新常態(tài)條件下，兩區(qū)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的壓力也最大。

1984年5月，為了推廣經(jīng)濟(jì)特區(qū)取得的經(jīng)驗(yàn)和成就，加快對外開放的步伐，以便大規(guī)模地利用國外資金、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，中國決定開放大連、天津、上海、廣州等14個(gè)沿海港口城市，擴(kuò)大其權(quán)限，給予境外投資者以優(yōu)惠待遇，并同時(shí)在這些開放的沿海港口城市興辦經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，實(shí)行經(jīng)濟(jì)特區(qū)的某些特殊政策。作為從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的政策先行區(qū)，開發(fā)區(qū)最為重要的貢獻(xiàn)在于確立了土地開發(fā)—基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)—產(chǎn)業(yè)發(fā)展三位一體的資金大循環(huán)模式，開啟了以制度創(chuàng)新引領(lǐng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路。

國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的萌芽時(shí)期也是在20世紀(jì)80年代。當(dāng)時(shí)有關(guān)專家和學(xué)者以美國硅谷經(jīng)驗(yàn)為借鑒，提出了在中國創(chuàng)辦科學(xué)工業(yè)園區(qū)的建議；與此同時(shí)，一批具有膽識和探索精神的科技人員相繼走出科研院所和高等學(xué)校，創(chuàng)辦了各種科技企業(yè)，其中最有典型意義的是集結(jié)著大批科技企業(yè)的北京“中關(guān)村電子一條街”的崛起，它為興辦高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)奠定了重要的基礎(chǔ)。1988年5月，在“中關(guān)村電子一條街”的基礎(chǔ)上，國務(wù)院批準(zhǔn)建立了中國第一個(gè)國家級的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)——北京市新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)試驗(yàn)區(qū)，從而奠定了中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)；同年8月，“火炬計(jì)劃”開始實(shí)施，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)成為它的一個(gè)重要組成部分，從而拉開了在中國建設(shè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的序幕。

2010年以來，經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)面臨的外在環(huán)境發(fā)生重大變化。經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)內(nèi)部的競爭格局也有了極大變化，大致來說，目前經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)“老中青”都有，三個(gè)階段并存：少數(shù)領(lǐng)先的經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)處于創(chuàng)新導(dǎo)向階段；多數(shù)經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)處于投資導(dǎo)向向創(chuàng)新導(dǎo)向過渡階段；還有一定數(shù)量的經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)仍然處以投資導(dǎo)向?yàn)橹鞯陌l(fā)展階段。

2015年11月，《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)“十三五”發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)已經(jīng)初步具備了率先實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和成為中國經(jīng)濟(jì)中高速增長“穩(wěn)定劑”的物質(zhì)基礎(chǔ)和思想氛圍。

2016年4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于完善國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)考核制度促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出當(dāng)前經(jīng)開區(qū)迫切需要通過完善考核、分類指導(dǎo)、綜合施策，促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，為穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生繼續(xù)發(fā)揮生力軍作用。

通過創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型與升級已經(jīng)成為各地切實(shí)的行動(dòng)。2016年6月2日，國家發(fā)改委發(fā)出《關(guān)于建設(shè)長江經(jīng)濟(jì)帶國家級轉(zhuǎn)型升級示范開發(fā)區(qū)的通知》，在擁有長江岸線資源的11個(gè)省（市）中挑選出了33個(gè)開發(fā)區(qū)（平均3個(gè)），作為長江經(jīng)濟(jì)帶的轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)。主要任務(wù)包括：承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展；承接國際、沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，帶動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；產(chǎn)城互動(dòng)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和城市同步融合發(fā)展；低碳減排，建設(shè)綠色發(fā)展示范開發(fā)區(qū)；創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，建設(shè)科技引領(lǐng)示范開發(fā)區(qū)；制度創(chuàng)新，建設(shè)投資環(huán)境示范開發(fā)區(qū)。

3.京津冀協(xié)同發(fā)展持續(xù)深化，以新城新區(qū)為主體的創(chuàng)新共同體成為重要平臺

北京、天津、河北省地區(qū)的新城新區(qū)，無論是設(shè)立時(shí)間還是發(fā)展速度一直走在全國的前沿，區(qū)域內(nèi)新城新區(qū)數(shù)量眾多，類型各異，目前區(qū)域內(nèi)國家級新區(qū)和地方政府建設(shè)的各類新區(qū)新城共計(jì)300多個(gè)（參見表2，只列出部分）。

新城新區(qū)在京津冀協(xié)同中作用重大?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出，要疏解北京非首都職能，重點(diǎn)建設(shè)“4+N”功能承接平臺。其中“4”是指曹妃甸、新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、張承生態(tài)功能區(qū)、濱海新區(qū)等區(qū)域承接平臺，“N”是指天津?yàn)I?！嘘P(guān)村科技園、寧河京津合作示范區(qū)、武清京津產(chǎn)業(yè)新城、寶坻京津科技新城、滄州渤海新區(qū)、正定新區(qū)、北戴河新區(qū)、白洋淀科技城等平臺?？梢钥闯?，京津冀區(qū)域中新城新區(qū)已經(jīng)成為引領(lǐng)國家戰(zhàn)略的主要載體，將在高新技術(shù)發(fā)展、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策、房屋去庫存等方面獲得國家層面的支持。

濱海新區(qū)是京津冀協(xié)同的基礎(chǔ)性平臺。作為京津冀地區(qū)唯一的國家級新區(qū)，濱海新區(qū)在京津冀協(xié)同發(fā)展中得到充分重視，被賦予更多的職能。《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確，天津定位為“一基地三區(qū)”，即全國先進(jìn)制造研發(fā)基地，北方國際航運(yùn)核心區(qū)、金融創(chuàng)新運(yùn)營示范區(qū)、改革開放先行區(qū)，與國發(fā)〔2006〕20號文件賦予濱海新區(qū)為中國北方對外開放的門戶、高水平的現(xiàn)代制造業(yè)和研發(fā)轉(zhuǎn)化基地、北方國際航運(yùn)中心和國際物流中心的功能定位具有極大相似性和延續(xù)性。而且，濱海新區(qū)將作為京津冀協(xié)同發(fā)展的4個(gè)戰(zhàn)略合作功能區(qū)之一，同時(shí)天津?yàn)I?！嘘P(guān)村科技園是承接非首都功能的特色園區(qū)，濱海新區(qū)成為天津?qū)泳┘?、推?dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的主載體。

中關(guān)村在京津冀協(xié)同中發(fā)揮了引領(lǐng)性的作用。中關(guān)村已與天津?yàn)I海新區(qū)、天津?qū)氎?，河北石家莊、唐山、秦皇島、承德、廊坊、保定等地區(qū)建立了戰(zhàn)略合作關(guān)系，務(wù)實(shí)推動(dòng)了天津?yàn)I海—中關(guān)村科技園、寶坻京津中關(guān)村科技新城、石家莊集成電路封裝測試產(chǎn)業(yè)基地等一批科技園區(qū)和產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中關(guān)村領(lǐng)軍企業(yè)已在河北設(shè)立分支機(jī)構(gòu)1029家，在天津設(shè)立分支機(jī)構(gòu)503家。而隨著中關(guān)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步趨向“高精尖”，包括津冀在內(nèi)的京外企業(yè)，也紛紛在中關(guān)村設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)、總部等（參見表3）。

表3 北京中關(guān)村十六園參與京津冀協(xié)同發(fā)展模式

中關(guān)村與京津冀區(qū)域協(xié)同的主要模式包括：轉(zhuǎn)型創(chuàng)新模式復(fù)制、部分功能外遷、企業(yè)外遷、企業(yè)投資、技術(shù)輸出、共同基金、上下游產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)動(dòng)、建立河北分園、共建共管等。

中關(guān)村園區(qū)與區(qū)域內(nèi)其他新城新區(qū)共建創(chuàng)新共同體，主要做法包括：政府部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，營造良好的市場環(huán)境；以資本為紐帶吸引社會資本參與京津冀協(xié)同創(chuàng)新；搭建科教協(xié)同平臺，跨區(qū)域共建園區(qū)；實(shí)施創(chuàng)新社區(qū)區(qū)建工程；促進(jìn)服務(wù)資源合理分配，加強(qiáng)三地人才交流等。

濱海新區(qū)、中關(guān)村等新城新區(qū)在京津冀協(xié)同創(chuàng)新中的角色與作用與以往相比，有著重大的提升、飛躍，最重要的是，提出了“共同體”的發(fā)展理念，并采取了切實(shí)的行動(dòng)。共同體是命運(yùn)共同體、利益共同體，也是責(zé)任共同體?！肮餐w”將擴(kuò)大現(xiàn)有新城新區(qū)的影響力與競爭力，促進(jìn)新城新區(qū)發(fā)揮輻射與帶動(dòng)作用，是未來新城新區(qū)發(fā)展的重要方向。

京津冀以新城新區(qū)為主體，打造創(chuàng)新共同體，還處于初步階段，存在的主要問題包括：資源配置水平差異大，新城新區(qū)發(fā)展水平分化；數(shù)量較多，資源分散，投入產(chǎn)出不經(jīng)濟(jì)；新城新區(qū)發(fā)展策略同質(zhì)化，資源環(huán)境約束明顯；區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制不足等。

4.“四大板塊”成績不凡，為新城新區(qū)的發(fā)展增添新的活力

在新城新區(qū)結(jié)構(gòu)性變化中，出現(xiàn)了一批“生力軍”：以自貿(mào)區(qū)為代表的開放型新城新區(qū)；以智慧城市建設(shè)為內(nèi)容的智慧新城、智慧新區(qū)、智慧小鎮(zhèn)；以海綿城市建設(shè)為內(nèi)容的海綿新城、新區(qū)；綠色新城、新區(qū)；循環(huán)型新城、新區(qū)等；以空港新城、高鐵新城為代表的交通樞紐型新城新區(qū)等，脫穎而出，展現(xiàn)出活力與競爭力。

以自貿(mào)區(qū)為代表的開放型新城新區(qū)。2013年9月29日，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)正式運(yùn)行。幾年來，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試驗(yàn)功能進(jìn)一步豐富，經(jīng)濟(jì)活力進(jìn)一步增強(qiáng)。統(tǒng)計(jì)顯示，2015年，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以上海1/50的面積，創(chuàng)造了全市1/4的生產(chǎn)總值，加快了地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的步伐。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在建立以負(fù)面清單管理為核心的外商投資管理制度、以貿(mào)易便利化為重點(diǎn)的貿(mào)易監(jiān)管制度、以資本項(xiàng)目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開放為目標(biāo)的金融創(chuàng)新制度、以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺潞蟊O(jiān)管制度等方面，形成了一批可復(fù)制、可推廣的改革創(chuàng)新成果。

以智慧城市建設(shè)為內(nèi)容的智慧新城、智慧新區(qū)、智慧小鎮(zhèn)。2015年3月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實(shí)<政府工作報(bào)告>重點(diǎn)工作部門分工的意見》（國發(fā)〔2015〕14號）。2015年12月，中央城市工作會議提出：“要提升管理水平，著力打造智慧城市?！?016年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，進(jìn)一步重申了中國智慧城市建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)，即到2020年，建設(shè)成一批特色鮮明的智慧城市。2016年是國家“十三五”規(guī)劃的開局之年，相關(guān)規(guī)劃顯示，“十三五”期間，政府對智慧城市的直接投資將逾5000億元。與老城區(qū)相比，新城新區(qū)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展的難度大大降低，并且智慧城市建設(shè)與新城的空間規(guī)劃、土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃可以同步實(shí)施。因此，智慧新城成為全國智慧城市建設(shè)實(shí)踐的新熱點(diǎn)。

以海綿城市建設(shè)為內(nèi)容的海綿新城、新區(qū)；綠色新城、新區(qū)；循環(huán)型新城、新區(qū)等。2015年4月，為了貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“加強(qiáng)海綿城市建設(shè)”的講話精神和近期中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求，財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部組織了2015年海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市評審工作，通過了16個(gè)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)，其中包括1個(gè)直轄市，4個(gè)副省級城市，9個(gè)地級市以及2個(gè)國家級新區(qū)。中央財(cái)政對海綿城市建設(shè)試點(diǎn)給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助，給予了明確的標(biāo)準(zhǔn)，一定三年，具體補(bǔ)助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。

海綿綠色城市的創(chuàng)新實(shí)踐引人矚目。貴安新區(qū)立足綠色崛起的發(fā)展理念，率先在開發(fā)中采取低影響開發(fā)模式，探尋海綿城市建設(shè)的新路徑。在借鑒國內(nèi)外城市對雨水資源有效利用的經(jīng)驗(yàn)上，以生態(tài)文明理念和新型城鎮(zhèn)化精神為指導(dǎo)思想，構(gòu)建“山水林城田”一體的貴安新區(qū)海綿系統(tǒng)。西咸新區(qū)作為首個(gè)以創(chuàng)新城市發(fā)展方式為主題的國家級新區(qū)，倡導(dǎo)綠色發(fā)展和生態(tài)文明，建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市，著力打造現(xiàn)代田園城市；湛江則致力打造建設(shè)腳印城市、海綿城市、循環(huán)城市的理念，出臺海綿城市建設(shè)方案，實(shí)施主城區(qū)治水“十年規(guī)劃”和“三年計(jì)劃”，完成8條河涌清淤截污和6個(gè)“水浸街”黑點(diǎn)整治，成功申報(bào)建設(shè)國家循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范城市，湛江開發(fā)區(qū)成為國家級循環(huán)化改造示范試點(diǎn)園區(qū)；而重慶探索生態(tài)治水，最大限度地實(shí)現(xiàn)雨水在城市區(qū)域積存、滲透和凈化，山城要像海綿一樣有彈性。

以空港新城、高鐵新城等為代表的交通樞紐型新城新區(qū)。中國民航業(yè)發(fā)展迅猛，2015年全國民航業(yè)務(wù)持續(xù)穩(wěn)定增長，總客運(yùn)量達(dá)到了4.5億人次，比上年增長了11.1%，貨運(yùn)總量達(dá)到了625萬噸，比上年增長了5.2%。至“十二五”期末，國家計(jì)劃建設(shè)全國運(yùn)輸機(jī)場總數(shù)達(dá)到230個(gè)以上，覆蓋全國94%的經(jīng)濟(jì)總量和83%的人口區(qū)域。截至2015年底，機(jī)場客運(yùn)吞吐量超過千萬人次的機(jī)場達(dá)到了26個(gè)，這些機(jī)場已經(jīng)具備了發(fā)展空港新城的基本前提條件。根據(jù)中國主要臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況的分析可以看出，中國臨空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式主要有四種：航空產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)模式、物流帶動(dòng)模式、綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)模式、空港城模式。中國大部分航空港區(qū)都處于臨空產(chǎn)業(yè)集聚的萌芽或成長階段，更多表現(xiàn)出航空主業(yè)帶動(dòng)及物流帶動(dòng)兩種模式。

高鐵新城也是交通樞紐型新城新區(qū)。目前高鐵新城的發(fā)展?fàn)顩r可以分為四類：第一類以超大城市如天津、廣州等高鐵新城為代表，人口集聚力很強(qiáng)，生產(chǎn)要素流動(dòng)加快，總部樓宇、高端商業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，站點(diǎn)周邊不同功能的用地圈層擴(kuò)展態(tài)勢明顯。第二類以南京、武漢等特大城市的高鐵新城為代表，這些高鐵新城正在進(jìn)一步強(qiáng)化城市區(qū)域中心地位，新城規(guī)劃面積普遍較大，基本定位為城市的副中心，不斷吸引周邊要素流動(dòng)集聚，推進(jìn)城市空間結(jié)構(gòu)向多中心演變。第三類情況是：高鐵站一般設(shè)置在城市外圍，更有利于承接周邊城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，高鐵新城周邊有一定的發(fā)展，但同時(shí)面臨著自身要素流出的危險(xiǎn)。第四類高鐵新城定位普遍過高，規(guī)劃面積偏大，城市周邊建設(shè)緩慢，在與周邊城市競爭中受到虹吸作用影響而往往處于弱勢地位。

四、新城新區(qū)發(fā)展面臨的問題

中國新城新區(qū)在發(fā)展中遇到一些問題，有的問題由來已久，有的問題在近兩年表現(xiàn)得更加突出，需要引起注意。

1.規(guī)劃上過度超前

例如在空港新城的規(guī)劃定位方面②，主要表現(xiàn)在對樞紐機(jī)場的發(fā)展定位以及臨空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)律沒有清晰的認(rèn)識，就急于推出空港新城的發(fā)展概念。在既有提出建設(shè)空港新城的機(jī)場中，有大量的機(jī)場客運(yùn)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足1000萬人次，機(jī)場尚不具備帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展的實(shí)力，然后實(shí)施項(xiàng)目，進(jìn)行建設(shè)、招商等。導(dǎo)致機(jī)場周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展雜亂無序、土地利用低效、基礎(chǔ)設(shè)施配套缺乏等問題出現(xiàn)。中國現(xiàn)有的空港新城規(guī)劃面積普遍偏大，大多都超過了100平方公里。規(guī)劃面積偏大很容易造成空港發(fā)展過程中土地資源浪費(fèi)，建設(shè)無序的問題發(fā)生。

2.定位上同質(zhì)化明顯

京津冀區(qū)域臨港產(chǎn)業(yè)定位重疊現(xiàn)象一度十分明顯，近年來，雖然政府逐步認(rèn)識到這個(gè)問題，努力推動(dòng)差異化定位，但以往留下來的問題絕非短時(shí)間內(nèi)可以解決。表4顯示，濱海新區(qū)、曹妃甸新區(qū)、渤海新區(qū)等臨港新城新區(qū)的產(chǎn)業(yè)，突出地表現(xiàn)出兩個(gè)特征：一是以低端的工業(yè)、制造業(yè)為主，整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低。二是與近鄰的臨港園區(qū)雷同③。

高鐵新城是近年來發(fā)展的熱點(diǎn)，大部分高鐵新城的功能都定位于城市的副中心，由此再析出商務(wù)金融、文化休閑與娛樂、居住、行政辦公及其他等功能。由于缺乏對高鐵新城的具體深入的分析，多座高鐵新城的功能相同或大同小異（見表5）。

3.部分類型的新城新區(qū)功能冗余

以保稅區(qū)為例④，1990年保稅區(qū)初建時(shí)的功能定位是“倉儲、轉(zhuǎn)口貿(mào)易和簡單的加工裝配”，但是在實(shí)踐中，中國保稅區(qū)基本上都以出口加工和進(jìn)出口貿(mào)易為主要功能，在很大程度上形成了與經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等雷同的功能，保稅區(qū)沒有凸顯自身的獨(dú)特性。在貿(mào)易功能方面，仍主要表現(xiàn)在國內(nèi)轉(zhuǎn)口貿(mào)易上，而國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易所占的較少；倉儲物流功能方面，由于中國轉(zhuǎn)口運(yùn)輸不發(fā)達(dá)，加之大多數(shù)倉儲物流企業(yè)管理水平較低，區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，因而在很大程度上限制了保稅區(qū)倉儲物流業(yè)的發(fā)展。

另外，保稅區(qū)的位置一般都處于中國的沿海開發(fā)區(qū)，與其他的經(jīng)濟(jì)特殊區(qū)域相毗鄰，這樣在形成產(chǎn)業(yè)上集聚的同時(shí)也形成競爭態(tài)勢，導(dǎo)致保稅區(qū)現(xiàn)有功能與其他特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)交叉、重疊，限制了保稅區(qū)其他功能的進(jìn)一步發(fā)揮。即使在保稅功能上，由于區(qū)外還有大量保稅工廠、保稅倉庫，保稅區(qū)雖然有進(jìn)口延遲納稅、存儲沒有期限限制的優(yōu)惠政策，但是優(yōu)勢并不突出。

表4 京津冀區(qū)域臨港產(chǎn)業(yè)重疊情況

表5 高鐵新城功能匯總

4.企業(yè)集聚的不利因素疊加

據(jù)多位被訪談對象介紹，2013年是蘭州新區(qū)投資建設(shè)最為火熱的一年，2014年投資建設(shè)熱度有所下降，2015年建設(shè)熱度顯著降低?？偟膩砜?，近兩三年以來，蘭州新區(qū)的發(fā)展速度明顯趨緩，一度出現(xiàn)了建設(shè)停滯的境況⑥。2016年，盡管蘭州新區(qū)的城市基本輪廓已顯，但相關(guān)配套服務(wù)體系仍需完善，產(chǎn)業(yè)規(guī)模尚未達(dá)到理想的集聚狀態(tài)，要素資源吸納能力較弱，與2015年的設(shè)定目標(biāo)尚存一定差距。許多在建企業(yè)的廠房建設(shè)停滯，出現(xiàn)了以下情形：一是對新區(qū)發(fā)展持觀望態(tài)度；二是企業(yè)資金短缺：三是企業(yè)處于試投產(chǎn)狀態(tài)；四是市場不景氣和需求量小；五是產(chǎn)品生產(chǎn)工藝落后。

5.過度依賴房地產(chǎn)拉動(dòng)

呈貢新區(qū)的開發(fā)模式屬于自上而下的政府主導(dǎo)型⑦。從土地供應(yīng)情況來看，呈貢新區(qū)在實(shí)際運(yùn)作開發(fā)中存在明顯的“強(qiáng)政府、弱市場”現(xiàn)象，通過劃撥方式取得土地的項(xiàng)目占總用地的52.33%，主要包括行政辦公、教育科研、醫(yī)療衛(wèi)生、市政設(shè)施等非營利的公共項(xiàng)目；通過招牌掛出讓方式的土地僅占47.67%，其中，住宅項(xiàng)目占出讓用地的74.63%，商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施項(xiàng)目占15.53%，工業(yè)項(xiàng)目占5.24%，投資過度依賴房地產(chǎn)投資拉動(dòng)，產(chǎn)業(yè)投資不足，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，市場機(jī)制尚未在新區(qū)土地資源配置中起到任何作用。在缺少市場力調(diào)配的新區(qū)開發(fā)模式下，以高等教育、行政辦公用地為主的單一功能用地，其人口密度具有周期性、瞬時(shí)性的變化特征，很難形成持續(xù)擴(kuò)大和升級的消費(fèi)需求和服務(wù)需求，不利于市場主導(dǎo)下的商業(yè)、餐飲、娛樂等服務(wù)設(shè)施和功能的進(jìn)入，不能提供穩(wěn)定的就業(yè)崗位來吸引人口的聚集，造成的后果一是新區(qū)人氣不足，難以持續(xù)培育新區(qū)的生產(chǎn)和服務(wù)功能，開發(fā)建設(shè)進(jìn)展受到影響。二是造成新區(qū)的產(chǎn)業(yè)支撐不足，新區(qū)的建設(shè)和發(fā)展缺少內(nèi)在動(dòng)力和有效支撐，短期內(nèi)很難形成有競爭力的產(chǎn)業(yè)體系⑧。

6.工程技術(shù)研究基礎(chǔ)不足

在全國普遍建設(shè)海綿城市、大力推廣低影響開發(fā)技術(shù)的熱潮下，不少城市在規(guī)劃上存在用地規(guī)劃與各種專項(xiàng)規(guī)劃脫節(jié)的現(xiàn)象。目前中國總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃、各類相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃中如何落實(shí)海綿城市的建設(shè)理念和要求，是一個(gè)難點(diǎn)⑨。無論是市政設(shè)計(jì)院和建筑設(shè)計(jì)院以往的設(shè)計(jì)，還是社會企業(yè)采用的技術(shù)，基本上都沒有接觸過海綿城市的相關(guān)設(shè)計(jì)工作，也不能獨(dú)立承擔(dān)相關(guān)建設(shè)工作，對此缺乏了解和實(shí)踐，因此在這方面的設(shè)計(jì)只能邊摸索邊進(jìn)行。從各地城市建設(shè)情況來看，部分研究人員對于LID的知識掌握還不到位，構(gòu)建技術(shù)也存在效仿，并不確定是否適合于該地區(qū)建設(shè)，沒有足夠的理論、數(shù)據(jù)支撐。而往往工程技術(shù)如何制定實(shí)施這一關(guān)鍵點(diǎn)沒有得到重視和推廣。人們常常認(rèn)為通過網(wǎng)絡(luò)搜索，借助設(shè)計(jì)手冊，或采用通用的計(jì)算工具就可以做出LID和海綿城市設(shè)計(jì)的觀念是不科學(xué)的。

7.管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)不順

以空港新城開發(fā)為例?？崭坌鲁堑拈_發(fā)建設(shè)涉及政府和機(jī)場兩大利益主體，同時(shí)還涉及基地航空公司、物流公司以及企業(yè)等，在建設(shè)過程中需要形成一個(gè)能有效協(xié)調(diào)這些利益主體的管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)和實(shí)現(xiàn)多方共贏的開發(fā)建設(shè)運(yùn)營機(jī)制，從而推動(dòng)空港新城在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施配套等方面的效益最大化。目前國內(nèi)空港新城的建設(shè)缺乏統(tǒng)一的管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)及開發(fā)建設(shè)機(jī)制，導(dǎo)致空港新城的建設(shè)呈現(xiàn)一種無序發(fā)展的狀態(tài)，在廣州臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)營的案例中，機(jī)場集團(tuán)聯(lián)合新加坡宇航科技要在白云國際機(jī)場周邊聯(lián)合投資建設(shè)一個(gè)大型的航空維修園區(qū)，而南航則要在機(jī)場周邊建設(shè)一個(gè)南航航空城，雙方在空間選址上以自身利益最大化為出發(fā)點(diǎn)，導(dǎo)致在項(xiàng)目推進(jìn)過程中地方政府、機(jī)場集團(tuán)、基地航空公司之間產(chǎn)生眾多的矛盾沖突，延緩了空港新城的發(fā)展⑩。

8.融資陷入困境

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，由于企業(yè)投資意愿整體下降，融資成本不斷增加，銀行為防范信貸風(fēng)險(xiǎn)，恐貸、拒貸現(xiàn)象明顯等多重因素影響，尤其是銀行銀根緊縮的背景導(dǎo)致企業(yè)預(yù)期融資的放空，資金鏈斷裂，從而致使部分自主創(chuàng)新性高、市場競爭力強(qiáng)的項(xiàng)目止于立項(xiàng)的最后一段。京滬線上某座中等城市的高鐵新城開發(fā)的企業(yè)主體也大都陷入困境，2014年總體招商引資的協(xié)議引資為135億元，累計(jì)到位的資金僅有66.5億元?。

9.創(chuàng)新資源轉(zhuǎn)化不充分

以武漢光谷為例?，光谷積聚了大量的創(chuàng)新資源，有42所高校和56家省部級科研院所，58名兩院院士，20多萬各類專業(yè)技術(shù)人員和80多萬在校大學(xué)生，是全國第二大智力密集區(qū)。但從創(chuàng)新資源向創(chuàng)新績效轉(zhuǎn)化的角度來看，與國內(nèi)的中關(guān)村、深圳國家自主創(chuàng)新示范區(qū)相比，光谷存在著較大的差距，更無法與國際上先進(jìn)的創(chuàng)新性園區(qū)相比。

10.對環(huán)境與歷史文化造成破壞

中國的新城新區(qū)建設(shè)作為快速城鎮(zhèn)化的典型形式，在處理與當(dāng)?shù)刈匀患皻v史的關(guān)系上，存在以下主要問題?：一是對當(dāng)?shù)刈匀坏孛布吧鷳B(tài)環(huán)境擾動(dòng)過大。一些地方大規(guī)模移山填海，挖湖堆山，掘土造景，破壞了當(dāng)?shù)卦械淖匀簧鷳B(tài)環(huán)境。二是工業(yè)園區(qū)中的污染物排放沒有得到很好地管理和控制。廢氣、廢水、廢渣等不達(dá)標(biāo)排放，造成周邊環(huán)境污染。三是開發(fā)優(yōu)先，沒有很好地保護(hù)好當(dāng)?shù)氐墓袍E和遺址。新城新區(qū)選址常位于農(nóng)村地區(qū)，對現(xiàn)存或開發(fā)過程中發(fā)現(xiàn)的歷史遺產(chǎn)，沒有進(jìn)行很好的保護(hù)，有些地方甚至人為地拆毀和破壞。包容性的城市發(fā)展應(yīng)設(shè)法扭轉(zhuǎn)以上局面。

五、創(chuàng)新推動(dòng)新城新區(qū)健康發(fā)展

展望“十三五”，中國新城新區(qū)承擔(dān)著艱巨的歷史使命，通過轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新，中國新城新區(qū)將迎來新的發(fā)展階段。

中國新城新區(qū)的不是不重要，而是更重要了。以國家級新區(qū)為龍頭，高新區(qū)與經(jīng)開區(qū)為骨干，各類功能性的新城新區(qū)為支撐的新城新區(qū)體系，是中國全面實(shí)現(xiàn)小康社會，走出“中等收入陷阱”的重要引擎，是中國在新常態(tài)下謀求發(fā)展的主要平臺。

新城新區(qū)最大的壓力是創(chuàng)新、最主要的突破口是創(chuàng)新、最應(yīng)該選擇的路徑是創(chuàng)新，最值得期待的前景來源于創(chuàng)新。如果不談創(chuàng)新，已有的新城新區(qū)，其生命在不遠(yuǎn)的將來就會終結(jié)。如果不談創(chuàng)新，一切以新城新區(qū)出現(xiàn)的新平臺、新空間，也沒有任何價(jià)值可言。

表52013 年武漢光谷、北京中關(guān)村、深圳國家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)新績效對比

新城新區(qū)的新發(fā)展，需要重大理念創(chuàng)新。這些理念就是中國“十三五”規(guī)劃中業(yè)已提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享這五大發(fā)展理念。新城新區(qū)在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展方面，已經(jīng)積累了較為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)。面向未來，新城新區(qū)需要不斷踐行五大發(fā)展理念的要求，率先作為：在推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展方面，應(yīng)以體制機(jī)制創(chuàng)新為核心，推動(dòng)新城新區(qū)在發(fā)展定位、優(yōu)化布局、產(chǎn)業(yè)升級、招商引資、人才引進(jìn)方面、考核指標(biāo)體系等內(nèi)容的全面創(chuàng)新，要把新城新區(qū)從政策依賴轉(zhuǎn)向依靠創(chuàng)新激活。工作重點(diǎn)在于強(qiáng)化企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力、完善創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新服務(wù)體系。在推進(jìn)綠色發(fā)展方面，要不斷強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，積極推行綠色制造，強(qiáng)化綠色監(jiān)管，開展綠色評價(jià)，推廣低碳管理模式。在推進(jìn)開放發(fā)展方面，要完善對外貿(mào)易綜合服務(wù)措施，加大吸引外資力度，加快發(fā)展外向型產(chǎn)業(yè)集群。推進(jìn)雙邊國際合作產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，推動(dòng)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)協(xié)作對接，探索合作共建開發(fā)區(qū)模式和機(jī)制。在推進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展方面，要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)?xùn)|中西部、發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)區(qū)域、同一流域區(qū)域新城新區(qū)的協(xié)調(diào)布局、協(xié)同發(fā)展。在推進(jìn)共享發(fā)展方面，要擴(kuò)大新城新區(qū)的輻射帶動(dòng)作用，推廣已有制度成果。要不斷提高對中小企業(yè)的扶持，加強(qiáng)對進(jìn)入新城新區(qū)就業(yè)與生活的轉(zhuǎn)移就業(yè)人口的服務(wù)等等。

總之，新城新區(qū)，特點(diǎn)在新，問題在新；歷史是新，未來是新。唯求新可以再生，唯求新可以圖強(qiáng)，唯求新可使新城新區(qū)的活力不竭，競爭力超前！

注釋

①除特殊標(biāo)明外，本文的主要內(nèi)容與數(shù)據(jù)來源于《中國新城新區(qū)發(fā)展報(bào)告：2016》（馮奎主編，企業(yè)管理出版社，2016年7月出版）。②參考《中國新城新區(qū)發(fā)展報(bào)告：2016》中《中國空港新城發(fā)展研究》相關(guān)內(nèi)容，后文腳注的“上書”，也指《中國新城新區(qū)發(fā)展報(bào)告：2016》。③參考上書《年度聚焦京津冀新城新區(qū)發(fā)展》有關(guān)內(nèi)容。④參考上書《中國保稅區(qū)發(fā)展報(bào)告》有關(guān)內(nèi)容。⑤王蘭：《高速鐵路對城市空間的影響研究框架及實(shí)證》，《規(guī)劃師》2011年第7期。⑥參考上書《蘭州新區(qū)：內(nèi)陸增長引擎和絲綢之路合作示范區(qū)》有關(guān)內(nèi)容。⑦參考上書《呈貢新區(qū)：推動(dòng)昆城市空間拓展的增長極》有關(guān)內(nèi)容。⑧高國力：《科學(xué)管理和引導(dǎo)城市新區(qū)的開發(fā)建設(shè)》，《中國發(fā)展觀察》2012年第12期。⑨參考上書《海綿城市建設(shè)現(xiàn)狀模式與借鑒》有關(guān)內(nèi)容。⑩參考上書《中國空港新城發(fā)展研究》有關(guān)內(nèi)容。?參考上書《中國高鐵新城發(fā)展研究報(bào)告》有關(guān)內(nèi)容。?參考上書《武漢光谷：崛起中的科技新城組團(tuán)》相關(guān)內(nèi)容。?參考上書《英美港日四個(gè)新城包容性發(fā)展的借鑒與啟示》相關(guān)內(nèi)容。

（責(zé)任編輯：曉力）

The Status Quo and Inwovative Development of New Town New District in China

Feng Kui

China’s new city and district,an important support for industrialization and urbanization,has established a huge, relatively complete system.From the perspective of innovation,the connotation of new city and district is space innovation, and the essence of it is to take on new functions and create new values through the optimal allocation of elements and the reform of institutional mechanisms in the new space or the original space.Policy environment has been formed to promote innovation of China’s new city and district under the new normal.However,from the viewpoint of innovating, China’s new city and district faces many challenges,thus we need to push forward its sound and sustainable development by fulfilling a series of requirements of innovation-centered development concepts.

New City and District；Innovation；System Reform

F290

A

2095—5766（2016）06—0015—11

2016—06—09

馮奎，男，管理學(xué)博士，國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員，兼任北京交通大學(xué)中國城市研究中心教授（北京100045）。