單雙號(hào)限行常態(tài)化行政法上的思考

蘇　芹

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單雙號(hào)限行常態(tài)化行政法上的思考

蘇芹

隨著城市機(jī)動(dòng)車數(shù)量逐年增加，機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行已經(jīng)成為很多城市緩解交通擁堵和大氣污染的主要措施，雖然對(duì)交通和環(huán)境問(wèn)題有短期的改善效果，但這種措施對(duì)公民自由駕駛造成了損害。本文主要通過(guò)分析機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行在行政法上的合法性和合理性，理清單雙號(hào)限行引起的政府和公民之間的矛盾。

單雙號(hào)限行；合理性；比例原則

單雙號(hào)限行是指相關(guān)行政主體根據(jù)機(jī)動(dòng)車尾號(hào)的不同，來(lái)限制特定類型的機(jī)動(dòng)車在特定的時(shí)間內(nèi)通行某一路段，其目的在于緩解城市交通擁堵，減少汽車尾氣排放從而避免環(huán)境污染①。通過(guò)限制私人的正當(dāng)權(quán)益來(lái)保護(hù)公共利益，這決定了兩種利益之間的博弈即個(gè)人利益和公共利益。目前，我國(guó)對(duì)單雙號(hào)限行的爭(zhēng)議主要表現(xiàn)其性質(zhì)、合法性、權(quán)源。就性質(zhì)而言，機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行是一種行政許可，其目的是重新配置公共資源，一些學(xué)者表示，限行對(duì)行政許可進(jìn)行了改變②；也有學(xué)者認(rèn)為機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行是一種行政強(qiáng)制措施，因?yàn)樵诒本┦邢扌型ǜ嬷谐霈F(xiàn)了“封存”的字眼，是一種類似于“查封”的強(qiáng)制措施；也有學(xué)者認(rèn)為這是一種實(shí)驗(yàn)性和臨時(shí)性措施，這種觀點(diǎn)將機(jī)動(dòng)車限行界定為對(duì)財(cái)產(chǎn)和物權(quán)的限制。權(quán)源而言，目前各級(jí)政府及其工作部門一般都是通過(guò)制定規(guī)范性法律文件來(lái)實(shí)施機(jī)動(dòng)車限行的，所以有的學(xué)者認(rèn)為單雙號(hào)限行的制定和實(shí)施主體都是地方政府。也有學(xué)者認(rèn)為單雙號(hào)限行要通過(guò)地方性法規(guī)來(lái)規(guī)制，這樣更有利于行政處罰的實(shí)施。

一、單雙號(hào)限行的合法性分析

(一)單雙號(hào)限行的主體權(quán)限的合法性

進(jìn)行主體權(quán)限合法性分析，必須先厘清行政職權(quán)的法律屬性。行政職權(quán)不可以轉(zhuǎn)讓，不可隨意放棄，其目的和界限的法定，使其在行使行政職權(quán)的過(guò)程中違反了或者超出了法律的規(guī)定就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在具體的單雙號(hào)限行中，行政行為針對(duì)的主體是普通民眾，客體是機(jī)動(dòng)車，所實(shí)施的具體行政行為是限行，憲法第107條明確規(guī)定：縣級(jí)以上人民政法要按照法律的規(guī)定，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行管理。所以政府的部門及其機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)交通事務(wù)進(jìn)行管理。

(二)實(shí)施單雙號(hào)限行的法律依據(jù)的合法性

憲法107條規(guī)定，市政府擁有對(duì)決定和命令發(fā)布的權(quán)力。但這種權(quán)力的行使還是要通過(guò)法律的授權(quán)來(lái)完成?！兜胤饺嗣翊泶髸?huì)和地方政府組織法》規(guī)定：縣級(jí)以上政府除要執(zhí)行本級(jí)人大及常委會(huì)的決議外，還要執(zhí)行上級(jí)行政機(jī)關(guān)的決議和命令。所以在三種情況下單雙號(hào)限行令可以由各級(jí)政府發(fā)布：一是按照法律的相關(guān)規(guī)定，二是本級(jí)人大及常委會(huì)的決議，三是上級(jí)行政機(jī)關(guān)的決議和命令。以北京為例，除奧運(yùn)會(huì)期間的單雙號(hào)限行令之外，北京市其他的限行令均未得到本級(jí)人大及其常委會(huì)的授權(quán)，也沒(méi)有上級(jí)行政機(jī)關(guān)的決議和命令，二是依據(jù)法律的規(guī)定進(jìn)行的。但被廣為援用的法律如《道路交通安全法》第39條：公安機(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對(duì)機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車、行人采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施。

二、單雙號(hào)限行的合理性分析

行政機(jī)關(guān)的行政決策是根據(jù)行政法的基本原則在權(quán)衡各項(xiàng)矛盾和各利益主體的利益的情況下做出的，現(xiàn)實(shí)中的各項(xiàng)事務(wù)越來(lái)越復(fù)雜化，所以行政機(jī)關(guān)要在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，結(jié)合所處的實(shí)際情況，在可以采取的措施的范圍內(nèi)做出決策。所以自由裁量權(quán)并非可以隨意自由的支配。在行政權(quán)的行使中，通過(guò)運(yùn)用比例原則來(lái)對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行限制。行政比例原則是指行政主體實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，如果行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成不利影響，則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)，二者有適當(dāng)?shù)谋壤?，這是對(duì)行政權(quán)的約束，要求行政主體對(duì)行政行為的作出有一定的權(quán)衡，考慮行政行為的適當(dāng)性、必要性，不要撟枉過(guò)正。

上文已對(duì)單雙號(hào)限行的目的進(jìn)行了說(shuō)明，從各地的實(shí)施情況來(lái)看，采取此措施的城市的交通狀況有了較大的改善，但城市交通依舊存在很多的隱患，說(shuō)明限行只是一種應(yīng)急性措施，只能在短時(shí)間內(nèi)起到相應(yīng)的效果，而不能從根本上解決這一問(wèn)題。由于有限行政策的存在，也導(dǎo)致了城市機(jī)動(dòng)車數(shù)量的增長(zhǎng)，有條件的家庭購(gòu)買了第二、第三輛機(jī)動(dòng)車來(lái)達(dá)到出行的目的，又造成新一輪的交通堵塞，環(huán)境污染，并沒(méi)有達(dá)到限行的預(yù)期效果。單雙號(hào)限行在短期內(nèi)達(dá)到了效果，但是從長(zhǎng)期來(lái)看，負(fù)面效果大于正面效果，違反了比例原則，合理性被質(zhì)疑。

行政機(jī)關(guān)在采取行政措施時(shí)，要根據(jù)必要性進(jìn)行措施的選擇，必要性又被稱為最小侵害原則，行政主體在能夠通過(guò)多種方式達(dá)成某一目的時(shí)，要求行政主體選擇一種能夠有效地促進(jìn)目的實(shí)現(xiàn)，但卻不對(duì)目的的實(shí)現(xiàn)程度造成影響的必要措施。即行政機(jī)關(guān)為了達(dá)到行政目的，在有多種方式可以采取時(shí)，應(yīng)使用損害公眾利益最小的。

三、單雙號(hào)限行的程序正當(dāng)性分析

(一)公共利益角度的程序正當(dāng)性

開展行政活動(dòng)所要達(dá)到的主要目的是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。“緩解交通擁堵和改善空氣質(zhì)量”就是行政活動(dòng)所要達(dá)到的公共利益。以上兩個(gè)利益很難由個(gè)人來(lái)實(shí)現(xiàn)，所以必須由國(guó)家和政府進(jìn)行干涉，為了公益的實(shí)現(xiàn)，能夠?qū)駛€(gè)人的行為加以限制。由于道路資源的稀缺性，個(gè)人始終強(qiáng)調(diào)自己的道路通行權(quán)，實(shí)際上每一個(gè)駕駛?cè)硕枷碛械缆吠ㄐ袡?quán)和要求交通暢行的權(quán)利，所以這種權(quán)利體現(xiàn)的是一種公共利益。為了確保交通暢行，必須創(chuàng)造良好的通行環(huán)境，采取單雙號(hào)限行措施，提高道路這種資源的利用率，保證道路使用人的合法權(quán)益和切身利益，所以從這個(gè)角度來(lái)講，單雙號(hào)限行具有其正當(dāng)性。

(二)公眾參與角度的程序正當(dāng)性

單雙號(hào)限行的信息公開?！墩畔⒐_條例》第9-14條規(guī)定了應(yīng)該公開的事宜，明確說(shuō)明了與社會(huì)組織、企業(yè)法人、公民權(quán)益相關(guān)的信息。單雙號(hào)限行是對(duì)公民權(quán)利的一種限制，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行信息公開。北京市在沒(méi)有進(jìn)行信息公開的情況下，就已經(jīng)實(shí)施了限行措施。

單雙號(hào)限行的公眾參與。在行政決策的過(guò)程中，公眾參與的方式主要有：聽證會(huì)，論證會(huì)和座談會(huì)。在限行措施決策的過(guò)程中，搜集社會(huì)的意見和建議，舉行由專家和群眾組成的聽證會(huì)，將各種意見進(jìn)行對(duì)比，形成可取的利益最大化的實(shí)施方案。正式施行限行措施后，還要定期舉行座談會(huì)、論證會(huì)，聽取社會(huì)各界人士的意見，綜合考量意見后，對(duì)措施的不足之處進(jìn)行改正。但實(shí)際上，各市在進(jìn)行單雙號(hào)限行措施的過(guò)程中，并沒(méi)有按照行政法的要求保證公眾的參與權(quán)。從公眾參與角度來(lái)說(shuō)，單雙號(hào)限行是非正當(dāng)程序做出的。這種決策過(guò)程加劇了政府和公民之間的矛盾。

總之，機(jī)動(dòng)車限行合理、合法的實(shí)現(xiàn)，必須建立相對(duì)完善的法律程序和補(bǔ)償機(jī)制，公民作為主體參與其中，保護(hù)自身利益。(作者單位：甘肅政法學(xué)院)

注釋：

①曲凱歌.機(jī)動(dòng)車“尾氣限行”法律規(guī)制研究[D].長(zhǎng)春理工大學(xué)，2014.

②王錫鋅.行政法治的邏輯及其當(dāng)代命運(yùn).法學(xué).論壇,2011,2:54.

[1]劉海鷗,程昱芳.淺談《物權(quán)法》對(duì)行政權(quán)行使的影響—以交通管理為視角[J].北京人民警察學(xué)院學(xué)報(bào).2011(5):3.

[2]李紅.權(quán)利與權(quán)力之博弈與平衡—機(jī)動(dòng)車限行現(xiàn)象法律解析[J].社會(huì)法學(xué)戰(zhàn)線.2010：11.

[3]賈子歡.行政權(quán)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)所有權(quán)限制的合法性分析[D].西南政法大學(xué).2013.

[4]胡建淼,張效羽.有關(guān)對(duì)物權(quán)行政限制的幾個(gè)法律問(wèn)題一一以全國(guó)部分城市小車尾號(hào)限行為例[J].法學(xué).2011:11.

[5]錢卿.交通限行措施的行政法解讀——以單雙號(hào)限行為樣本[J].行政法學(xué)研究.2011:4.

蘇芹(1992.9-)，女，漢族，甘肅通渭人，研究生在讀，甘肅政法學(xué)院，法律碩士。