對我國城市社區(qū)治理的研究和思考

薛瑞卿

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對我國城市社區(qū)治理的研究和思考

薛瑞卿

本文首先將社區(qū)治理“應(yīng)然”定位與社區(qū)治理意義下我國城市社區(qū)的“實(shí)然”作用對比，得出二者不平衡的主要原因；分析都得出社區(qū)內(nèi)部是有可能內(nèi)生出一種有別于政府主導(dǎo)和市場主導(dǎo)的第三種選擇，即社區(qū)居民組織自主治理社區(qū)，最后提出兩點(diǎn)提升社區(qū)居民自治能力的可行性建議。

社區(qū)治理；社區(qū)居民自治

一、城市社區(qū)治理的問題

(一)城市社區(qū)治理的“應(yīng)然”定位

社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)共同體。它具有以下幾個(gè)特征：1、社區(qū)有地域性，具有明確的地理邊界；2、社區(qū)是一定范圍內(nèi)居民社會(huì)生活的共同體；3、社區(qū)是相互聯(lián)系、相互制約的整體，轄區(qū)內(nèi)居民因居住于此而產(chǎn)生社會(huì)交往；4、在一定程度上獲得的公共服務(wù)具有同質(zhì)性。在社會(huì)管理領(lǐng)域，城市社區(qū)治理是指在是地域性社會(huì)實(shí)體一定地域范圍內(nèi)地方政府、社區(qū)組織、社區(qū)居民共同管理公共事務(wù)的活動(dòng)。在危機(jī)管理的意義上，社區(qū)是指同一范圍內(nèi)居住和生活，具有共同的危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)和減災(zāi)目標(biāo)，由一定人口和家庭組成的區(qū)域，與此社區(qū)對應(yīng)的是社區(qū)治理指的是危機(jī)應(yīng)對。綜上，城市社區(qū)的“應(yīng)然”定位應(yīng)該是治理主體多元化、治理方式協(xié)商化，且社區(qū)滿足各參與行為主體的公共利益的公共利益，最終獲得社區(qū)發(fā)展。這里的“多元”不僅指參與多元，還是指可以在多種解決沖突、解決問題的過程中進(jìn)行選擇。

(二)城市社區(qū)的“實(shí)然”作用

在我國，城市發(fā)育狀況不同，治理理念發(fā)展路徑不同，實(shí)際制度環(huán)境不同，所面對的實(shí)際情形不同，導(dǎo)致城市社區(qū)治理程度不同，但又體現(xiàn)出共同的問題，舉例說明：

西安市的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)高新區(qū)為例，高新區(qū)逐步向“城”的概念發(fā)展，所以社區(qū)的概念剛剛興起。社區(qū)內(nèi)同時(shí)有社區(qū)居民委員會(huì)、物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)。社區(qū)委員會(huì)方面，高新區(qū)已初步建立其轄區(qū)內(nèi)社區(qū)的組織結(jié)構(gòu)與人員配備體系，并逐步開展各項(xiàng)職能活動(dòng)，初步形成了社區(qū)的雛形，開始履行部分基本公共服務(wù)與社會(huì)治理的職能，為居民的生活、工作提供了便捷。但簡單來說，即居民認(rèn)為社區(qū)的基本職能就只是蓋章審批，即承擔(dān)了街道辦事處的職責(zé)，并不能承擔(dān)其他職責(zé)。社區(qū)內(nèi)的物業(yè)公司負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)部水電氣等硬件設(shè)施維護(hù)及維持治安。業(yè)主委員會(huì)發(fā)揮的作用并不明顯。

以上兩個(gè)實(shí)例都說明一個(gè)問題，社區(qū)是一個(gè)基層性組織，它的職能發(fā)展有賴于政府職能的建設(shè)和發(fā)展，即政府主導(dǎo)的特性。社區(qū)的發(fā)展和城市的發(fā)展同呼吸、共命運(yùn)，在不同的時(shí)期發(fā)揮著不同的作用，它服務(wù)大眾，支撐著政府。但是，基層社區(qū)掛牌多，承接大小行政事務(wù)多，經(jīng)受考核多，證明蓋章多已是眾多社區(qū)的形象縮影，本該是“對下負(fù)責(zé)”為社區(qū)居民提供公共服務(wù)，卻成為“對上負(fù)責(zé)”的行政機(jī)關(guān)的延伸。

二、社區(qū)居民組織自主治理社區(qū)

現(xiàn)有的困境和解決路徑不免顯得悲劇色彩十足，一個(gè)良好的治理體系包含了很多方面，可是細(xì)數(shù)我們自己的卻都還沒有發(fā)展起來。如果接著從政府主導(dǎo)的角色出發(fā)，提出來的建議就是：培育自治組織，形成政府、市場、自治組織多元治理體系。但是，埃莉諾.奧斯特羅姆的研究打破了解決公共池塘資源治理的唯一途徑是實(shí)行完全的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)或集權(quán)式的政府規(guī)制，這讓人們意識(shí)到“非政府”“非市場”的巨大魅力。這種思想放到社區(qū)治理中來說，就是享受同質(zhì)公共服務(wù)的社區(qū)居民，他們是有著地緣并且相互聯(lián)系的共同體，由社區(qū)內(nèi)部是有可能內(nèi)生出一種有別于政府主導(dǎo)和市場主導(dǎo)的第三種選擇。首先，政府在社會(huì)治理的角色弱化，而作為一種社區(qū)治理的外部政治制度環(huán)境存在，而社區(qū)所有事物的責(zé)任承擔(dān)者。其次，社區(qū)居民同時(shí)實(shí)現(xiàn)私人理性和公共精神相平衡的心理和行為才能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代社區(qū)治理的目標(biāo)。換句話來說，在別無他法的情況下(即沒有由政府主動(dòng)提供、完全提供公共服務(wù)，還充當(dāng)居民沖突的協(xié)調(diào)者等一系列假設(shè)前提下)，社區(qū)居民可以找到一條路實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理發(fā)展的目標(biāo)。

實(shí)踐表明，在社區(qū)服務(wù)中，單純的政府供給模式或是市場供給模式都無法為居民提供有效的服務(wù)。這是因?yàn)?，如果一個(gè)社會(huì)一端是單一的個(gè)人和家庭，另一端就是正式的政府機(jī)構(gòu)，由于政府對居民分散而瑣碎的需求信號(hào)反應(yīng)很弱，政府面臨公共服務(wù)持續(xù)供給的巨大壓力，而且政府自上而下、整齊劃一的行政供給模式也無法觸及居民生活的方方面面，顯然不能滿足居民的需求，很多問題也無法得到迅速化解。市場供給模式由于遵循利潤最大化原則，因此在抵償或者無償性服務(wù)供給方面就顯得有些林捉襟見肘，如有學(xué)者指出，堅(jiān)持福利宗旨對于密切社區(qū)關(guān)系、增強(qiáng)社區(qū)凝聚力和居民的歸屬，也有著相當(dāng)重要的作用①。只是，如何激發(fā)居民參與社區(qū)事務(wù)？如何在每個(gè)人都有搭便車享受良好的公共服務(wù)而不愿參與到公共服務(wù)的供給中來？解決社區(qū)治理中這些問題，主要需要分析的是作為特定社區(qū)環(huán)境特征的變量。

有研究指出，隨著民主參與和社區(qū)服務(wù)的擴(kuò)大，人們發(fā)現(xiàn)社區(qū)中的弱勢群體中社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)服務(wù)站的參與認(rèn)同，包括志愿服務(wù)隊(duì)參與認(rèn)同，卻高于在職職工等社會(huì)主流群體②。我認(rèn)為奧斯特羅姆的這句話在一定程度上可以說明這種現(xiàn)象發(fā)生的原因，即人們對避免損失的重視程度要高于潛在收益的重視程度，相對應(yīng)的，人們對避免未來損害的預(yù)期收益大大勝過對生產(chǎn)未來產(chǎn)品的收益的重視③。社區(qū)居民雖然是生活在一個(gè)有邊界的范圍之內(nèi)，但是有著不同的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)生活背景。當(dāng)參與社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)服務(wù)站可以使自己避免一些生活困境時(shí)參與的積極性就較高。而之所以在職職工等社會(huì)主流群體則沒有意識(shí)到自己某個(gè)時(shí)刻生活質(zhì)量變差等類似這種威脅的存在，他們認(rèn)為參與到社區(qū)治理過程中需花費(fèi)大量的時(shí)間然而這個(gè)過程帶來的顯性收益微乎其微，所以這類群體的參與認(rèn)同感將大大降低。假設(shè)政府職能轉(zhuǎn)變，政府鼓勵(lì)社會(huì)力量參與社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)，也就是說，社區(qū)自治得到政府鼓勵(lì)而不受外部政治制度的消極作用。另一方面，政府作為一種將部分社會(huì)服務(wù)職能轉(zhuǎn)交由市場企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人承接，從而使其能夠有更多的精力投入到制度法律制定和政策法規(guī)建設(shè)中。那么，在這種假設(shè)下，社區(qū)組織、社區(qū)居民如何來承接這樣的職能，提升自治能力？

本文認(rèn)為，原有的制度慣性會(huì)使得社區(qū)治理演變的過程較為漫長，假定以治理能力較弱的社區(qū)為基礎(chǔ)，首先：應(yīng)該從較容易引發(fā)居民共鳴、縮小居民潛在危機(jī)的角度培育社會(huì)組織，激發(fā)出社區(qū)的自我調(diào)節(jié)和解決沖突的能力。例如，提升社區(qū)應(yīng)急能力的社團(tuán)組織構(gòu)架，社區(qū)調(diào)解組織。由社區(qū)自生出的社團(tuán)組織，雖然培育速度較慢，但是也有生命力強(qiáng)，根基穩(wěn)的特點(diǎn)。倘若，社區(qū)居民能在某一方面的事務(wù)進(jìn)行良好的組織，則可以實(shí)現(xiàn)很好的輻射帶動(dòng)作用，擴(kuò)大自治范圍。其次，實(shí)行“居站分設(shè)”制度，即分別設(shè)立社區(qū)工作站和居民委員會(huì)。在短時(shí)間內(nèi)，社區(qū)處于政府的行政末梢端的地位不能改變，則應(yīng)該將行政事務(wù)嚴(yán)格劃分出來，一部分政府行政事務(wù)的執(zhí)行者即社區(qū)工作站，方便基層政府在社區(qū)治理過程中承擔(dān)行政職能和責(zé)任以及自身工作的展開，增強(qiáng)了社區(qū)行政事務(wù)管理的執(zhí)行力，保證工作人員的專業(yè)化。除去社區(qū)行政事務(wù)外，均作為居民委員會(huì)自治部分，有一定的自治空間和需要將是居民委員會(huì)自治能力提升的必要條件。(作者單位：西北大學(xué)公共管理學(xué)院)

注釋：

①李迎生.對城市社區(qū)服務(wù)發(fā)展方向的思考[J].河北學(xué)刊,2009.1.136～137.

②吳亦明.弱勢群體社區(qū)志愿服務(wù)的參與認(rèn)同及其意義[J].中國青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)，2005.4.

③埃莉諾.奧斯特羅姆.公共事務(wù)的治理之道——集體行動(dòng)制度的演進(jìn)[M].上海三聯(lián)書店,2000:306.

薛瑞卿(1991-)，漢族，陜西榆林人，研究生，管理學(xué)碩士，西北大學(xué)公共管理學(xué)院，行政管理，研究方向：地方政府管理。