十年審視：監(jiān)督法貫徹實施的“通”與“痛”

劉永學(xué) 戴志華

監(jiān)督法自2007年1月1日實施，已走過近十年歷程。這部規(guī)范人大監(jiān)督工作的重要法律，是人民代表大會制度有效運行的法治支撐，也是各級人大常委會履職行權(quán)的有力保障?；仡櫩偨Y(jié)監(jiān)督法貫徹實施十年的成效與缺憾、進(jìn)步與制約，找準(zhǔn)影響法律貫徹實施的問題與癥結(jié)，對改進(jìn)和完善人大監(jiān)督工作，發(fā)揮根本政治制度作用，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

十年辛苦不尋常

2015年，湖南省人大常委會就監(jiān)督法貫徹實施情況開展全省大調(diào)研，對14個市州、122個縣市區(qū)人大常委會履行監(jiān)督職責(zé)、增強監(jiān)督實效的做法與經(jīng)驗、成效與困難進(jìn)行深入剖析。從調(diào)研情況來看，監(jiān)督法貫徹實施有力促進(jìn)了各級人大監(jiān)督工作的開展，為提升地方人大工作水平發(fā)揮了重要作用。

（一）推進(jìn)了人大監(jiān)督工作的規(guī)范化、法治化。監(jiān)督法頒布實施前，各級人大開展監(jiān)督工作的主要法治依據(jù)散見于地方組織法、預(yù)算法、審計法等法律之中，當(dāng)時人大監(jiān)督工作的突出特點是活力足、創(chuàng)新多，突出問題是各地人大監(jiān)督方式不一、監(jiān)督工作的持續(xù)性不足。監(jiān)督法頒布實施后，明確規(guī)定了聽取審議“一府兩院”專項工作報告、檢查法律法規(guī)實施情況等七種監(jiān)督方式，實現(xiàn)了人大監(jiān)督領(lǐng)域的“車同軌、書同文”，統(tǒng)一了全國各級人大常委會開展監(jiān)督工作的指向、方式和程序。湖南省人大常委會于2006年制定了《省人大常委會機關(guān)貫徹實施監(jiān)督法若干意見》，2008年通過了《湖南省人大常委會監(jiān)督條例》，2014年出臺了《關(guān)于省人大常委會會議審議意見整理、轉(zhuǎn)辦、督辦、通報和公布工作的操作流程》，并指導(dǎo)市、縣兩級人大常委會建立健全了相關(guān)工作制度，有效促進(jìn)了人大監(jiān)督工作的規(guī)范化、法治化。

（二）開啟了人大監(jiān)督工作以上率下的新模式。長期以來，人大監(jiān)督工作“突破在地方，規(guī)范在中央”，越往上走，常規(guī)性、因循性越突出，有突破、有新意的監(jiān)督亮點大多在市縣兩級。但監(jiān)督法頒布實施三年后，這種情況有了變化。2010年6月24日，十一屆全國人大常委會第十五次會議結(jié)合聽取和審議國務(wù)院關(guān)于2009年中央決算報告和審計工作報告，進(jìn)行了全國人大常委會首次專題詢問。到2015年底，全國人大常委會開展了18次專題詢問，并出臺了《關(guān)于改進(jìn)完善專題詢問工作的若干意見》。在全國人大常委會的引領(lǐng)示范下，2011年，上海、湖南、貴州等20個省級人大常委會先后開展了專題詢問。市、縣兩級人大常委會也紛紛跟進(jìn)，并在制度建設(shè)上進(jìn)行了有益探索。如浙江省溫嶺市、衢州市于2011年分別制定了《專題詢問暫行辦法》，福建省福安市2012年通過了《關(guān)于開展專題詢問的暫行辦法》。截至2015年底，湖南省人大常委會先后開展了5次專題詢問，省、市、縣三級人大常委會開展了139次專題詢問。這種以上率下的監(jiān)督工作新模式，增強了人大監(jiān)督的協(xié)同性、權(quán)威性，推動了一些深層次問題的破解。

（三）增強了部分監(jiān)督領(lǐng)域的工作實效。監(jiān)督法頒布實施十年來，聽取審議專項工作報告、計劃預(yù)算審查監(jiān)督、法律法規(guī)實施情況檢查、備案審查等，在工作規(guī)范、監(jiān)督實效、各方認(rèn)同上取得了明顯進(jìn)步。如聽取審議專項工作報告已成為各級人大常委會最常用的監(jiān)督方式，從議題選取、會前調(diào)研、審議意見形成和交辦、辦理情況跟蹤督促、辦理結(jié)果評價等，各級人大常委會都形成了詳細(xì)、適用的制度和機制，并且在實踐中還與代表工作、專題詢問等結(jié)合起來，增強了監(jiān)督工作的整體效能。財政預(yù)算決算審查監(jiān)督，從“薄薄一張紙，外行看不懂，內(nèi)行說不清”，到預(yù)算資料成本成摞，部門預(yù)算上代表大會成為常規(guī)動作，預(yù)算決算公開逐步覆蓋全部預(yù)算單位，政府花錢的透明度不斷提高。2012年，湖南省建立預(yù)算超收收入安排使用提前報告并提請審查批準(zhǔn)制度，將省本級預(yù)算超收收入從“當(dāng)年超收、當(dāng)年使用”調(diào)整為“當(dāng)年超收、下年使用”；2013年，省人大常委會出臺關(guān)于加強政府全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督的決定，將政府全部收入和支出納入預(yù)算，審計報告指出問題涉及單位必須向常委會報告整改情況，增強了預(yù)算決算審查監(jiān)督的完整性、約束力。

（四）保障了人大監(jiān)督工作的實踐探索。監(jiān)督法實施過程中，各級人大常委會在具體工作方式上進(jìn)行了可貴探索。如全國人大常委會開展的專題詢問，地方人大的代表大會聽取審議專項工作報告，特別是市、縣兩級人大常委會開展的工作評議、代表評議，豐富了監(jiān)督法實踐形式，推動了監(jiān)督工作開展。這些探索創(chuàng)新，大多是監(jiān)督法與地方組織法、代表法、預(yù)算法等相關(guān)規(guī)定的結(jié)合運用，符合法律規(guī)范，在實踐中得到各方的認(rèn)可與支持。近年來，湖南省人大常委會加強跟蹤監(jiān)督，對審計報告指出問題、執(zhí)法檢查報告交辦事項等，每年聽取整改情況報告，持之以恒推動問題解決。湖南省婁底市、郴州市、湘西自治州等市（州）及部分縣市區(qū)人大常委會堅持專項工作報告票決制，滿意票不過半的，責(zé)令相關(guān)單位限期整改后再次報告。還有的縣市區(qū)探索對審議意見辦理工作開展督查，對辦理情況報告再次票決，壓緊壓實了整改工作責(zé)任。

繞不過的問題與困難

毋庸諱言，監(jiān)督法本身的缺陷、各地工作情況的千差萬別、基層人大建設(shè)的長期“欠賬”、民主法治建設(shè)的整體滯后，給監(jiān)督法貫徹實施帶來了諸多困難，直接影響了監(jiān)督法的實踐成效。

（一）各方的監(jiān)督認(rèn)識不統(tǒng)一。監(jiān)督法頒布實施10年，但人大監(jiān)督領(lǐng)域的一些基本問題還沒有厘清，如人大及其常委會對其選舉任命的“一府兩院”組成人員的履職情況，能不能監(jiān)督，如何監(jiān)督？人大監(jiān)督“兩院”不涉及具體案件，那公正司法的載體和評價標(biāo)準(zhǔn)在哪里，人大如何監(jiān)督審判權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)依法行使？司法改革后，省級以下人民法院實行人、財、物相對統(tǒng)一管轄，市、縣兩級人大如何監(jiān)督法院工作？對人民群眾反映的冤假錯案，人大常委會如何啟動或激發(fā)糾錯機制？人大常委會如果不作為，人大代表能不能提出質(zhì)詢案？類似問題在工作中實實在在存在，但一直沒有從法律規(guī)范或工作指導(dǎo)中作出明確規(guī)定，一些問題甚至還成了工作實踐和理論研究的“雷區(qū)”，這也是監(jiān)督工作難落實、走過場的主要原因。

（二）法定監(jiān)督方式運用不充分。當(dāng)前人大監(jiān)督工作中，除了聽取審議專項工作報告、執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件備案審查，以及例行性的審查批準(zhǔn)決算、聽取審議國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和預(yù)算執(zhí)行情況報告、聽取審議審計工作報告外，其他監(jiān)督方式鮮有動用，成為“沉睡的權(quán)力”。2008年至2012年，湖南省122個縣級人大常委會，聽取審議專項工作報告10248個、開展執(zhí)法檢查2669次、審查規(guī)范性文件10520件、組織詢問和質(zhì)詢100次、進(jìn)行特定問題調(diào)查16次、審議決定撤職案56個。從數(shù)據(jù)可以看到，監(jiān)督工作最活躍的縣級人大常委會，基本只運用了三種左右的監(jiān)督方式，大部分縣市區(qū)從來沒有行使過質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、審議決定撤職案等監(jiān)督方式。這種制度設(shè)計與工作實際不吻合的情況，直接導(dǎo)致監(jiān)督工作“看上去很熱鬧、實際成效了了”。

（三）各級人大監(jiān)督能力不適應(yīng)。對于地方人大來說，貫徹實施監(jiān)督法最突出的瓶頸是能力制約。一是縣級人大常委會沒有足夠的人員力量承擔(dān)監(jiān)督工作，沒力較真。從調(diào)研來看，湖南省縣級人大常委會機關(guān)工作人員大多20人左右，除去主任會議成員5～6人，辦公室4～5人，其他專門委員會、工作委員會不過寥寥10來人，“一人一委”比比皆是，一個人對應(yīng)一方面的工作、對口“一府兩院”多個部門，談何監(jiān)督？二是市級人大常委會專業(yè)力量不足，沒智較真。據(jù)統(tǒng)計，湖南省各市州人大常委會組成人員中，專業(yè)技術(shù)人才不到15%，各專門委員會、常委會工作機構(gòu)大多是行政類人員，財政經(jīng)濟、規(guī)劃建設(shè)、醫(yī)藥衛(wèi)生、法律實踐類人才嚴(yán)重不足，對“一府兩院”的監(jiān)督大多只能點到為止，難以找出問題背后的規(guī)律和機制上的缺陷。三是省級人大常委會主持工作的領(lǐng)導(dǎo)更替頻繁，沒“氣”較真。常委會主任由省委書記兼任，沒精力管到具體工作；主持工作的副主任大多由到齡的黨政領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)任，“船到碼頭車到站”是普遍心理，加上工作業(yè)務(wù)不熟悉，監(jiān)督工作隨意性大、持續(xù)性差。

（四）監(jiān)督法自身存在不足。本質(zhì)上講，現(xiàn)行的監(jiān)督法是一部程序法，是管“好學(xué)生”的制度，這與監(jiān)督就是權(quán)力制約的實質(zhì)不相符。監(jiān)督法對違反規(guī)定，不接受監(jiān)督、不按時報送資料、不落實審議意見的，沒有一條制約性措施。人大監(jiān)督的威力全靠人大常委會負(fù)責(zé)同志的個人威信和工作協(xié)調(diào)能力。同樣，監(jiān)督法對人大常委會這個執(zhí)行主體也沒有約束性規(guī)定，監(jiān)督工作成了人大工作的“自助餐”，吃多吃少、吃葷吃素，全憑自愿。同時，這部人大“自己的法律”，十年來沒有開展過實施情況檢查，各地落實監(jiān)督法情況很不平衡。

加快打造監(jiān)督工作“升級版”

監(jiān)督法走過的十年，是我國國家治理體系和治理能力深刻變革的十年；下一個十年，是建成全面小康社會的決戰(zhàn)期和深化期，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的戰(zhàn)略積蓄期。作為堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本制度安排，人民代表大會制度在國家治理現(xiàn)代化中將承擔(dān)更重的責(zé)任，人大工作將面臨人民群眾更高的期盼和要求。全面貫徹實施監(jiān)督法，加強和改進(jìn)人大監(jiān)督工作，有效回應(yīng)人民群眾的期盼和呼聲，成為擺在我們面前的重大課題。

（一）開展監(jiān)督法執(zhí)法檢查和立法后評估，督促、指導(dǎo)各級人大全面貫徹實施監(jiān)督法。作為最高國家權(quán)力機關(guān)，全國人大及其常委會是貫徹實施監(jiān)督法最有力的推動者和督促者。建議開展執(zhí)法檢查和立法后評估，對監(jiān)督法頒布實施十年來的成效，存在的突出困難和問題，下一步的工作重點和改進(jìn)方向，作出客觀分析和統(tǒng)籌安排。對監(jiān)督法規(guī)定的七種監(jiān)督方式，其實際運用效果如何，工作實踐中的制約因素是什么，需要什么樣的保障、支持措施，我們應(yīng)進(jìn)行分類研究，提出相應(yīng)改進(jìn)方案。全國人大常委會要積極督促、指導(dǎo)下級人大貫徹落實監(jiān)督法，各級人大常委會貫徹實施監(jiān)督法情況，不僅要向人民代表大會報告，也應(yīng)由常委會黨組向同級黨委報告，對貫徹實施監(jiān)督法存在的突出問題和困難，開展的重大監(jiān)督活動，及時提請黨委研究。

（二）加強培訓(xùn)與交流，促進(jìn)人大監(jiān)督工作均衡發(fā)展。長期以來的工作實踐證明，規(guī)范、定期的工作培訓(xùn)和工作交流，是推動人大工作創(chuàng)新發(fā)展、加強上下級聯(lián)系協(xié)調(diào)的重要方式。全國人大常委會要像抓立法一樣抓監(jiān)督，把監(jiān)督法貫徹實施作為人大培訓(xùn)和工作交流的重要內(nèi)容，每年組織一次人大監(jiān)督工作座談會，了解各地貫徹實施監(jiān)督法情況，總結(jié)推介地方人大監(jiān)督工作中的好做法、好經(jīng)驗，保障和促進(jìn)監(jiān)督法全面實施。省級人大常委會要加強對市、縣兩級人大常委會實施監(jiān)督法、開展監(jiān)督工作的指導(dǎo)、培訓(xùn)和交流，對基層人大實踐中行之有效的做法要加強研究、規(guī)范和推介，條件成熟時上升為地方性法規(guī)，不斷完善監(jiān)督工作的法制體系，促進(jìn)監(jiān)督法各項規(guī)定有效“落地”。

（三）全面加強地方人大建設(shè)，提高人大監(jiān)督工作能力和水平。當(dāng)前人大監(jiān)督工作共性的困難是工作能力與工作任務(wù)、工作要求不匹配。建議全國人大常委會黨組提請中央對各地貫徹落實中發(fā)〔2015〕18號文件情況開展督查，以強化縣鄉(xiāng)人大建設(shè)為契機，全面加強地方人大建設(shè)，配齊配足人員，優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)，提高常委會組成人員履職能力。力爭用一到兩屆的時間，下大力氣解決縣級人大缺人干事、市級人大無專業(yè)人才干事、省級人大監(jiān)督持續(xù)性差的問題，真正發(fā)揮好人大的監(jiān)督功能。

（四）啟動修改監(jiān)督法，適應(yīng)人大監(jiān)督工作發(fā)展的新形勢、新要求。監(jiān)督法貫徹實施十年，優(yōu)點與缺點、成績與不足都表現(xiàn)得比較清楚，人大監(jiān)督工作也面臨著“正確監(jiān)督、有效監(jiān)督”的新要求，啟動監(jiān)督法修改，條件比較成熟，各方能夠接受。在監(jiān)督法修改中，要注意克服當(dāng)前部分條文過于籠統(tǒng)，操作性不強的缺陷；明確常委會對其任命干部履職情況開展監(jiān)督，做到監(jiān)督事與監(jiān)督人相統(tǒng)一；補上法律責(zé)任缺失這個“硬傷”，規(guī)定監(jiān)督主體不監(jiān)督即失職、監(jiān)督客體不接受監(jiān)督即違法，讓監(jiān)督法長上牙齒。當(dāng)然，監(jiān)督法修改也要適應(yīng)、支持監(jiān)督工作的創(chuàng)新發(fā)展，將專題詢問、工作評議、審議意見督辦等行之有效的工作創(chuàng)新納入法定監(jiān)督方式，更好地保障、規(guī)范、促進(jìn)人大監(jiān)督工作與時俱進(jìn)。

（作者單位：湖南省人大常委會研究室）

各級人大及其常委會要積極回應(yīng)社會關(guān)切，行使職權(quán)，加強監(jiān)督工作，助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。