長江經(jīng)濟(jì)帶國土空間開發(fā)利用問題與對(duì)策研究

祁帆，賈克敬，王葳

中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035

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長江經(jīng)濟(jì)帶國土空間開發(fā)利用問題與對(duì)策研究

祁帆，賈克敬，王葳

中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035

以長江經(jīng)濟(jì)帶國土空間開發(fā)利用問題為研究對(duì)象，采用統(tǒng)計(jì)分析等方法，系統(tǒng)分析了長江經(jīng)濟(jì)帶國土開發(fā)利用面臨的資源環(huán)境限制性約束趨緊、國土空間結(jié)構(gòu)性矛盾突出、開發(fā)利用效率不高、空間功能下降等問題。提出了優(yōu)化長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展國土開發(fā)利用，必須從中華民族長遠(yuǎn)利益考慮，以構(gòu)建國土空間集聚開發(fā)格局和分類保護(hù)格局的國土空間藍(lán)圖為目標(biāo)，以承載力為基礎(chǔ)優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，以分類保護(hù)和綜合整治增強(qiáng)國土功能，以節(jié)約集約提升國土利用效益，以區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域土地利用，實(shí)現(xiàn)建設(shè)集約高效、生態(tài)良好、協(xié)調(diào)發(fā)展的國土構(gòu)想。

資源環(huán)境承載力；國土空間格局；利用效率；耕地保護(hù)；生態(tài)建設(shè)

長江流域是中國經(jīng)濟(jì)增長的重要支撐地區(qū)，改革開放以來，長江經(jīng)濟(jì)帶已發(fā)展成為我國綜合實(shí)力最強(qiáng)、戰(zhàn)略支撐作用最大的區(qū)域之一。長江經(jīng)濟(jì)帶橫跨我國東中西三大區(qū)域，覆蓋上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、重慶市、四川省、云南省、貴州省等9省2市，自然資源豐富，基礎(chǔ)條件優(yōu)越，素有“黃金水道”之稱，具有獨(dú)特優(yōu)勢和巨大發(fā)展?jié)摿?。長江經(jīng)濟(jì)帶土地面積205.3萬km2，占全國總面積的21.39%；2014年末常住人口5.8億，占全國總?cè)丝诘?2.9%；經(jīng)濟(jì)總值28.5萬億元，占全國的41.6%。2014年9月，黨中央、國務(wù)院審時(shí)度勢，提出依托黃金水道推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的戰(zhàn)略要求；2016年3月，國家發(fā)布實(shí)施《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，中共中央政治局原則通過《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，都將推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措，對(duì)全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢具有重要現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義。從已有的長江經(jīng)濟(jì)帶相關(guān)研究來看，主要集中于土地承載力評(píng)價(jià)[1]、土地利用變化[2-4]及對(duì)資源環(huán)境利用的影響[5-7]和資源可持續(xù)利用[8]等方面，研究多從單要素視角出發(fā)，對(duì)國土空間的全局考慮不足。基于此，筆者從長江經(jīng)濟(jì)帶的國土空間開發(fā)基礎(chǔ)出發(fā)，探討空間開發(fā)存在的主要問題和發(fā)展思路，并提出相應(yīng)對(duì)策，以期為促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶的健康發(fā)展提供參考。

1 主要特點(diǎn)與地位

1.1 土地開發(fā)歷史悠久，開發(fā)強(qiáng)度較高

長江流域是我國古人類的發(fā)祥地和古文化的發(fā)源地之一，7 000多年以前就已開始進(jìn)行農(nóng)業(yè)開發(fā)，公元前250年前后修建的都江堰，是全世界迄今為止年代最久、唯一留存、以無壩引水為特征的宏大水利工程。隋唐以來，國家經(jīng)濟(jì)重心逐漸南移，到明清時(shí)期，長江中下游地區(qū)，特別是長江三角洲地區(qū)已成為城鎮(zhèn)發(fā)展和賦稅繳納的重要地區(qū)[9]。新中國成立以后，尤其是改革開放以來，長江流域成為全國國土開發(fā)活動(dòng)最強(qiáng)烈的區(qū)域之一，長江三角洲城市群、江淮城市群、長株潭城市群、環(huán)鄱陽湖經(jīng)濟(jì)區(qū)、武漢都市圈、成渝城市群、滇中城市群等多個(gè)城市群迅速形成。長江經(jīng)濟(jì)帶國土開發(fā)強(qiáng)度較高，2014年長江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)國土開發(fā)強(qiáng)度為7.1%，為全國平均開發(fā)強(qiáng)度(4.0%)的1.8倍；長江中游地區(qū)平均開發(fā)強(qiáng)度為8%，為全國平均水平的2倍；以上海市為引領(lǐng)的長江下游發(fā)達(dá)地區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度遙遙領(lǐng)先于中上游腹地，是全國平均開發(fā)強(qiáng)度的3.9倍，其中上海市開發(fā)強(qiáng)度達(dá)36.5%[10-11](圖1)。

注：來源于國家基礎(chǔ)地理信息中心DLG境界與政區(qū)數(shù)據(jù)。圖1 長江經(jīng)濟(jì)帶國土開發(fā)強(qiáng)度[10-11]Fig.1 Land development intensity in the Yangtze River Economic Belt

1.2 優(yōu)質(zhì)耕地集中分布，是保障國家糧食安全的重點(diǎn)區(qū)域

長江經(jīng)濟(jì)帶9省2市是我國優(yōu)質(zhì)耕地集中分布的地區(qū)，2014年沿線地區(qū)耕地面積占全國耕地總面積的13；水田占全國的23；區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)耕地占總耕地面積的52.3%，其中，中下游地區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地占耕地面積的67%，遠(yuǎn)高于上游地區(qū)(圖2)[10-11]。長江經(jīng)濟(jì)帶9省2市中有6個(gè)國家糧食主產(chǎn)省，占全國糧食主產(chǎn)省的近12，這些區(qū)域以種植水稻為主，農(nóng)作物可一年兩熟至三熟，糧食產(chǎn)量水平居全國前列，是我國最重要的糧食、棉花、油料生產(chǎn)基地之一，對(duì)保障國家糧食安全起著至關(guān)重要的作用。

注：來源于國家基礎(chǔ)地理信息中心DLG境界與政區(qū)數(shù)據(jù)。圖2 長江經(jīng)濟(jì)帶耕地分布[10-11]Fig.2 The distribution of cultivated land in the Yangtze River Economic Belt

1.3 國家重要生態(tài)功能區(qū)域，對(duì)維護(hù)全國生態(tài)安全作用極其重要

長江是我國重要的水源地，占全國河流年凈流量的35%，南水北調(diào)工程實(shí)施以后，長江不僅為長江流域地區(qū)提供水資源，也為華北、華東和中原地區(qū)提供水資源。長江流域林地、河流和湖泊等生態(tài)用地廣泛分布，2014年林地、河流、湖泊、水庫、坑塘和農(nóng)田水利等水域面積，分別占全國同類土地面積的39%、44%、24%、37%、53%和38%(圖3)[10-11]。長江擁有獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)，是我國重要的生態(tài)寶庫。長江沿線地區(qū)有川滇森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)、三峽庫區(qū)水土保持生態(tài)功能區(qū)、秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)、武陵山區(qū)生物多樣性與水土保持生態(tài)功能區(qū)、大別山水土保持生態(tài)功能區(qū)等8個(gè)國家級(jí)重要生態(tài)功能區(qū)，約占全國的13。如果長江流域生態(tài)環(huán)境受到破壞，必將危及全國生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。

注：來源于國家基礎(chǔ)地理信息中心DLG境界與政區(qū)數(shù)據(jù)。圖3 長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)用地分布[10-11]Fig.3 Ecological land distribution in the Yangtze River Economic Belt

2 主要問題

2.1 受資源環(huán)境承載能力限制，國土空間開發(fā)約束較大

長江經(jīng)濟(jì)帶水土資源匹配較好，可利用土地資源較多。但受地形地貌、地質(zhì)環(huán)境、耕地和生態(tài)環(huán)境等要素限制，區(qū)域內(nèi)適宜進(jìn)行大規(guī)模城鎮(zhèn)化工業(yè)化開發(fā)的空間有限。其中，上游地區(qū)位于我國第一、二級(jí)階梯過渡地帶，高山深谷廣泛分布，滇西地震帶貫穿其中，地殼穩(wěn)定性差，滑坡、崩塌、泥石流和地面塌陷等地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)，生態(tài)環(huán)境脆弱，土地石漠化問題突出；中下游地區(qū)耕地集中分布，是保障國家糧食安全的重要區(qū)域，耕地資源保護(hù)是國土開發(fā)的主要限制性因素。中下游地區(qū)河湖水系廣布，湘江和太湖等局部區(qū)域水土環(huán)境質(zhì)量較差，水土污染成為國土開發(fā)主導(dǎo)限制性因素。過去國土開發(fā)對(duì)這些限制性因素考慮不足，導(dǎo)致部分地區(qū)資源約束和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)加大，這些不合理的城鄉(xiāng)建設(shè)布局，需要根據(jù)區(qū)域資源環(huán)境承載能力進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化(圖4)。

注：來源于DEM數(shù)據(jù)和地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查數(shù)據(jù)、國家基礎(chǔ)地理信息中心DLG境界與政區(qū)數(shù)據(jù)。圖4 長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)用地限制性[10-11]Fig.4 Construction land limitation in the Yangtze River Economic Belt

2.2 農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地空間不斷縮減，國土生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間結(jié)構(gòu)性矛盾日漸突出

長江經(jīng)濟(jì)帶因城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)，耕地、水田逐年減少。1996—2014年，耕地減少156萬hm2，減少約4%(圖5)[10-11]。耕地后備資源不足，多分布在山區(qū)丘陵、河湖沿海灘涂等生態(tài)脆弱地區(qū)，開發(fā)利用的制約因素較多。河湖水域等生態(tài)用地大量減少，有研究表明，過去50年因圍墾造成的湖面減少相當(dāng)于五大淡水湖總面積的1.3倍，“千湖之省”湖北的湖泊從20世紀(jì)50年代的2 066個(gè)減少到現(xiàn)在的182個(gè)，湖泊水面減少了60%[12]。隨著國家和人民對(duì)糧食安全和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的不斷提高，城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)功能的國土空間需求都在不斷增加，國土空間結(jié)構(gòu)矛盾將日趨尖銳。

圖5 長江經(jīng)濟(jì)帶水田、耕地面積1996—2014年每3年變化值[11]Fig.5 Paddy field, cultivated land area in 1996-2014 every 3 years in the Yangtze River Economic Belt

2.3 國土空間開發(fā)利用效率不高，傳統(tǒng)利用方式亟待轉(zhuǎn)變

長江經(jīng)濟(jì)帶是我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展實(shí)力最強(qiáng)、戰(zhàn)略支撐作用最大的區(qū)域之一，其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿?，僅次于我國東部沿海地區(qū)[13]。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2015》數(shù)據(jù)，當(dāng)前特大城市6個(gè)，大城市20個(gè)，中等城市29個(gè)，小城市45個(gè)，初步形成長江三角洲、武漢都市圈、成渝等多個(gè)城市群，承載了全國42.9%的人口和41.6%的經(jīng)濟(jì)總量。但區(qū)域土地集約利用程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不匹配， 2014年人均城鎮(zhèn)用地為111 m2人，建設(shè)用地地均二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值為180元m2[10-11]，與全國平均水平持平，與東部沿海經(jīng)濟(jì)帶還有較大差距。隨著未來長江經(jīng)濟(jì)帶吸納中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化人口、開發(fā)能源礦產(chǎn)資源和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加快，對(duì)建設(shè)用地的需求總量仍將保持剛性增長，以低效利用和規(guī)模擴(kuò)張的土地利用方式不可持續(xù)。

2.4 國土空間生態(tài)功能下降，國土空間保護(hù)有待加強(qiáng)

長江中下游地區(qū)水田等優(yōu)質(zhì)耕地減少，1996—2014年，長江經(jīng)濟(jì)帶灌溉水田減少123.6萬hm2[10-11],優(yōu)質(zhì)耕地占耕地總面積比例逐年下降(圖6)。區(qū)域生態(tài)重要性、脆弱性和敏感性并存，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和不合理開發(fā)，河流、湖泊生態(tài)功能嚴(yán)重退化。同時(shí)，長江流域部分城市耕地遭受鎘、砷、汞等有毒重金屬和石油類有機(jī)物污染，局部水域污染嚴(yán)重。圍海造地速度過快、失序，海灣、河口及濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)健康狀況受到較大影響。上游地區(qū)地震地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)，中游地區(qū)仍受水患襲擾，下游地區(qū)地面沉降，國土開發(fā)利用安全受到威脅。

圖6長江經(jīng)濟(jì)帶2009—2014水田占耕地比例的變化趨勢[10-11]Fig.6 The changing trend of the proportion of 2009-2014 paddy fields in the Yangtze River Economic Belt

3 總體思路

3.1 總體目標(biāo)

針對(duì)國土開發(fā)中存在的突出問題，長江經(jīng)濟(jì)帶空間開發(fā)要主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌謀劃，以承載力為基礎(chǔ)優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，以分類保護(hù)和綜合整治增強(qiáng)國土功能，以節(jié)約集約提升國土利用效益，以區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域土地利用，實(shí)現(xiàn)陸海聯(lián)動(dòng)和沿海沿江沿邊全面開放，增強(qiáng)國土資源環(huán)境新制度供給能力，建立國土資源共建共治共享模式，推動(dòng)長江上中下游協(xié)同發(fā)展和東中西部互動(dòng)合作，構(gòu)建安全、和諧、開放、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的長江經(jīng)濟(jì)帶。

3.2 總體思路

3.2.1 以承載力為基礎(chǔ)優(yōu)化國土空間開發(fā)格局

流域開發(fā)要求與資源壓力是影響流域發(fā)展的2個(gè)重要因素[14]，因此長江經(jīng)濟(jì)帶國土空間開發(fā)，要樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，以長江流域資源環(huán)境承載能力為前提，根據(jù)資源稟賦、生態(tài)條件和環(huán)境容量，明晰長江流域國土開發(fā)的限制性和適宜性，科學(xué)確定國土開發(fā)利用的方向、強(qiáng)度和時(shí)序，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)向資源環(huán)境承載力較高的區(qū)域集聚，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。

3.2.2 以分類保護(hù)和綜合整治增強(qiáng)國土功能

堅(jiān)持在保護(hù)中開發(fā)、在開發(fā)中保護(hù)，對(duì)資源環(huán)境承載能力相對(duì)較強(qiáng)的重點(diǎn)城市化地區(qū)實(shí)施集中布局、點(diǎn)軸式開發(fā)，充分提升有限開發(fā)空間的利用效率，騰出更多空間、積累更強(qiáng)實(shí)力，實(shí)現(xiàn)更大范圍、更高水平的國土保護(hù)。針對(duì)不同地區(qū)國土空間開發(fā)特點(diǎn)，明確保護(hù)主題，對(duì)開發(fā)集聚區(qū)和輻射影響區(qū)域?qū)嵭蟹诸惙旨?jí)保護(hù)，促進(jìn)國土全域保護(hù)。

3.2.3 以節(jié)約集約提升國土利用效益

落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，全面實(shí)行總量控制、供需雙向調(diào)節(jié)和差別化管理，切實(shí)推進(jìn)資源節(jié)約利用。充分利用價(jià)格調(diào)節(jié)、技術(shù)進(jìn)步、標(biāo)準(zhǔn)管控[15]、考核評(píng)價(jià)等手段，積極優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式和空間格局，轉(zhuǎn)變資源利用方式，提高資源利用效率，增強(qiáng)國土可持續(xù)發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展、綠色發(fā)展和循環(huán)發(fā)展。

3.2.4 以綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域資源利用

統(tǒng)籌配置長江流域國土資源，鼓勵(lì)重點(diǎn)城市化地區(qū)率先發(fā)展，最大限度發(fā)揮要素集聚效益，提高對(duì)周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)能力，推動(dòng)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。加大對(duì)長江中上游革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)和資源型地區(qū)的扶持力度，提升自我發(fā)展能力。優(yōu)先保障民生設(shè)施建設(shè)空間，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。以流域的綜合開發(fā)為先導(dǎo)，通過合理利用水資源和土地資源，控制洪水、開發(fā)航運(yùn)、生產(chǎn)電力、完善基礎(chǔ)設(shè)施,促進(jìn)流域內(nèi)農(nóng)業(yè)、航運(yùn)和工業(yè)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展[16]。

3.2.5 以市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)控配置國土資源

市場、開放是推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，通過建立濕地和水資源銀行，以市場方式調(diào)節(jié)土地和水資源供需平衡，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，統(tǒng)籌長江流域上中下游地區(qū)土地和水資源管理，提高長流流域水資源利用整體效率[17]。更好地發(fā)揮政府作用，沿江省市政府要轉(zhuǎn)變決策思維模式，提高公共服務(wù)水平，創(chuàng)造良好市場環(huán)境。對(duì)于保護(hù)生態(tài)環(huán)境等已經(jīng)明確的方向和重點(diǎn)，要用快思維、做加法；對(duì)于科學(xué)利用水資源、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、統(tǒng)籌港口岸線資源和安排一些重大投資項(xiàng)目，則要用慢思維、做減法；對(duì)那些不能做的事情，要列出負(fù)面清單。

3.3 戰(zhàn)略格局

3.3.1 集聚開發(fā)格局

發(fā)揮長江經(jīng)濟(jì)帶天然聯(lián)接?xùn)|中西部的優(yōu)勢，積極對(duì)接“一帶一路”戰(zhàn)略，推動(dòng)沿江國土集聚開發(fā)、組團(tuán)發(fā)展，促進(jìn)形成以沿江城市群為主體，大中小城市和小城鎮(zhèn)為依托，以沿江綜合運(yùn)輸大通道為連接，培育沿江產(chǎn)業(yè)帶和世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群，建設(shè)具有全球影響力的內(nèi)河經(jīng)濟(jì)帶、沿海沿江沿邊全面推進(jìn)的對(duì)內(nèi)對(duì)外開放帶和生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶(圖7)。

賽事組織者與傳播者之間的博弈與第一個(gè)博弈的結(jié)果密切相關(guān)：賽事組織者希望通過集中行使體育賽事轉(zhuǎn)播權(quán)以提高自己的議價(jià)權(quán)，而傳播者則希望存在多個(gè)議價(jià)對(duì)象，以便降低自己的傳播成本。這一博弈主要引發(fā)了前文所提到的壟斷問題：由賽事組織者統(tǒng)一行使體育賽事轉(zhuǎn)播權(quán)是否構(gòu)成壟斷；將體育賽事轉(zhuǎn)播權(quán)授予一個(gè)傳播者專有又是否構(gòu)成壟斷。

注：來源于國家基礎(chǔ)地理信息中心DLG境界與政區(qū)數(shù)據(jù)。圖7 長江經(jīng)濟(jì)帶國土集聚開發(fā)[10-11]Fig.7 Development of economic belt in the Yangtze River Economic Belt

3.3.2 分類保護(hù)格局

以資源環(huán)境承載狀況為基礎(chǔ)，綜合考慮不同地區(qū)生態(tài)功能和開發(fā)程度，區(qū)分耕地資源、水資源、自然生態(tài)和人居環(huán)境四大資源環(huán)境主題，有針對(duì)性地實(shí)施國土保護(hù)、維護(hù)和修復(fù)，進(jìn)一步加強(qiáng)耕地資源保護(hù)，強(qiáng)化長江水資源保護(hù)和合理利用，提高自然生態(tài)系統(tǒng)功能，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境，促進(jìn)形成國土分類保護(hù)格局(圖8)。

注：來源于國家基礎(chǔ)地理信息中心DLG境界與政區(qū)數(shù)據(jù)。圖8 長江經(jīng)濟(jì)帶國土分類保護(hù)[10-11]Fig.8 Land classification protection in the Yangtze River Economic Belt

4 主要任務(wù)

4.1 積極推進(jìn)集聚開發(fā)，優(yōu)化沿江城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)布局

1)完善城鎮(zhèn)體系和空間結(jié)構(gòu)，以沿江綜合運(yùn)輸大通道為軸線，以長三角、長江中游和成渝三大跨區(qū)域城市群為主體，以黔中和滇中兩大區(qū)域性城市群為補(bǔ)充，以沿江大中小城市和小城鎮(zhèn)為依托，形成分工協(xié)作、集約高效、綠色低碳的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。2)安排各類各級(jí)園區(qū)用地，依托沿江國家級(jí)、省級(jí)開發(fā)區(qū)，培育世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群和沿江綠色能源產(chǎn)業(yè)帶，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，增強(qiáng)長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)競爭力。3)統(tǒng)籌鐵路、公路、航空、管道各類交通基礎(chǔ)設(shè)施用地，加強(qiáng)各種運(yùn)輸方式用地的銜接，促進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展，增強(qiáng)綜合立體交通體系等基礎(chǔ)設(shè)施支撐。

4.2 嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，努力夯實(shí)國家糧食安全基礎(chǔ)

1)嚴(yán)格耕地集中分布區(qū)耕地資源保護(hù)，重點(diǎn)加強(qiáng)江漢平原、洞庭湖平原、鄱陽湖平原、四川盆地、太湖平原等區(qū)域優(yōu)質(zhì)耕地保護(hù)，將其水田等優(yōu)質(zhì)耕地劃入永久基本農(nóng)田，實(shí)行特殊保護(hù)。2)加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)，實(shí)施土壤有機(jī)質(zhì)提升、移土培肥等重大工程，提高耕地綜合生產(chǎn)能力；優(yōu)先保護(hù)農(nóng)田土壤環(huán)境，嚴(yán)控重金屬污染，保障農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)安全。3)大力建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，重點(diǎn)抓好重大土地整治工程和示范縣建設(shè)，把漢江平原等中游地區(qū)建設(shè)成為全國優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品示范基地。4)加強(qiáng)管控性保護(hù)、建設(shè)性保護(hù)、激勵(lì)性保護(hù)制度機(jī)制建設(shè)，嚴(yán)格實(shí)行耕地占一補(bǔ)一、先補(bǔ)后占、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)，開展耕地分級(jí)保護(hù)和有償保護(hù)試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)建立耕地保護(hù)基金，嚴(yán)格執(zhí)行政府領(lǐng)導(dǎo)干部耕地和基本農(nóng)田保護(hù)離任審計(jì)制度。

4.3 大力推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整

4.4 穩(wěn)步實(shí)施土地綜合整治，修復(fù)提升國土功能和質(zhì)量

1)加快田水路林村綜合整治，按照政府主導(dǎo)、部門合作、整合資金、維護(hù)權(quán)益的要求，推進(jìn)長江中下游農(nóng)村地區(qū)田、水、路、林、村綜合整治，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)用地布局，保護(hù)自然人文景觀及生態(tài)環(huán)境，規(guī)范開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。2)推動(dòng)低效建設(shè)用地再開發(fā)，堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、明晰產(chǎn)權(quán)、利益共享、規(guī)范運(yùn)作的原則，以棚戶區(qū)和城中村改造為重點(diǎn)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)低效建設(shè)用地再開發(fā)。3)實(shí)施土壤污染治理修復(fù)，以水源地周邊和重金屬污染耕地為重點(diǎn)，在長三角、長株潭城市群等地區(qū)，開展土壤污染治理修復(fù)，強(qiáng)化污染土壤的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制。4)聚合資金推進(jìn)土地綜合整治，嚴(yán)格農(nóng)村土地整治項(xiàng)目資金管理，嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓收益要優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)主要用于基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)、耕地開發(fā)和土地整理的規(guī)定。

4.5 全面建設(shè)沿江綠色生態(tài)廊道，提升自然生態(tài)功能和人居環(huán)境質(zhì)量

1)加強(qiáng)基礎(chǔ)性生態(tài)用地的保護(hù)，穩(wěn)定和擴(kuò)大天然林地，河流、湖泊等水域和灘涂沼澤濕地等生態(tài)空間，建設(shè)沿江、沿河、環(huán)湖水資源保護(hù)帶、生態(tài)隔離帶，著力提高流域水土保持、水源涵養(yǎng)等生態(tài)功能。2)加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)和保護(hù)力度，重點(diǎn)保護(hù)和建設(shè)川滇森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)、三峽庫區(qū)水土保持生態(tài)功能區(qū)等重要生態(tài)功能區(qū)，構(gòu)建中上游生態(tài)屏障。3)嚴(yán)格保護(hù)各類國家級(jí)保護(hù)區(qū)，加強(qiáng)長江物種及其棲息繁衍場所保護(hù)，強(qiáng)化自然保護(hù)區(qū)和水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)建設(shè)和管護(hù)，探索建立沿江國家公園。4)加強(qiáng)生態(tài)脆弱地區(qū)生態(tài)功能修復(fù)治理，實(shí)施中上游山地丘陵地區(qū)退耕還林還草和巖溶地區(qū)石漠化治理，實(shí)施中下游生態(tài)清潔小流域綜合治理及退田還草還湖還濕。5)推進(jìn)重點(diǎn)城市化地區(qū)人居生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理，以水土環(huán)境治理為重點(diǎn)，修復(fù)長江三角洲和長株潭地區(qū)人居環(huán)境；以維持和提升城鄉(xiāng)生態(tài)格局和功能為重點(diǎn)，維護(hù)長江中游城市群、成渝、滇中、黔中地區(qū)人居生態(tài)環(huán)境。

4.6 深入實(shí)施陸海江河統(tǒng)籌，促進(jìn)區(qū)域土地協(xié)調(diào)利用

1)統(tǒng)籌沿江岸線土地開發(fā)利用，系統(tǒng)確定岸線分段功能定位，合理安排沿江城鎮(zhèn)、工業(yè)與港口用地，統(tǒng)籌岸線與后方土地的開發(fā)利用與管理，有效保護(hù)岸線原始風(fēng)貌，利用沿江風(fēng)景名勝和其他自然人文景觀資源，為居民提供便捷舒適親水空間。2)推進(jìn)區(qū)域土地利用協(xié)作和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，統(tǒng)籌城際、城市群間綜合交通運(yùn)輸用地的協(xié)調(diào)銜接，推進(jìn)區(qū)域交通等基礎(chǔ)設(shè)施共建共享。3)完善差異化產(chǎn)業(yè)用地政策，制定差異化產(chǎn)業(yè)目錄，有效承接產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，探索鼓勵(lì)長三角地區(qū)與長江中上游地區(qū)共建“產(chǎn)業(yè)飛地”的特殊政策，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作，加強(qiáng)上中下游地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈條的形成。4)建立上下游水土環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控和補(bǔ)償機(jī)制，完善長江水土地環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制和預(yù)警應(yīng)急體系，鼓勵(lì)和支持沿江省市共同設(shè)立長江水土環(huán)境保護(hù)治理基金，探索上中下游開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

5 配套措施

5.1 完善國土空間規(guī)劃體系和用途管制制度

以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，根據(jù)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展總體戰(zhàn)略，編制實(shí)施長江經(jīng)濟(jì)帶國土規(guī)劃，強(qiáng)化規(guī)劃整體管控作用。做好浙江、安徽、貴州等省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)，總結(jié)推廣市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，形成以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以土地利用總體規(guī)劃為底盤，以資源環(huán)境承載力、建設(shè)用地總量強(qiáng)度“雙控”和耕地保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城市開發(fā)邊界“三線”為基本約束的綜合性空間規(guī)劃模式。實(shí)行國土空間分區(qū)管制，綜合制定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間劃分標(biāo)準(zhǔn)，制定不同國土空間開發(fā)管制規(guī)則，建立統(tǒng)一高效的國土空間管制體系。健全用途管制制度，在嚴(yán)格耕地保護(hù)的基礎(chǔ)上，將長江流域重要的林地、河流、湖泊和坑塘體系都納入保護(hù)范圍，實(shí)施覆蓋全部自然生態(tài)空間、嚴(yán)格規(guī)范的國土空間用途管制和開發(fā)許可制度。

5.2 健全統(tǒng)一高效的市場機(jī)制

加快建立長江經(jīng)濟(jì)帶城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在總結(jié)江蘇、重慶有關(guān)實(shí)踐基礎(chǔ)上，探索建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地有償分配和使用權(quán)抵押融資的制度機(jī)制；深入推進(jìn)國有土地有償使用制度改革，擴(kuò)大有償使用范圍，逐步對(duì)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)用地實(shí)行有償使用，堅(jiān)持和完善土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度、土地市場價(jià)格機(jī)制和土地價(jià)租均衡機(jī)制。在江西、重慶等“以地控稅、以稅節(jié)地”基礎(chǔ)上，探索通過調(diào)整城鎮(zhèn)土地使用稅征收標(biāo)準(zhǔn)和征稅土地等級(jí)范圍、建立績效評(píng)價(jià)機(jī)制合理劃分企業(yè)類別檔次，施行分類分檔的差別化城鎮(zhèn)土地稅收政策。

5.3 完善土地節(jié)約集約利用機(jī)制

研究制定長江經(jīng)濟(jì)帶城市開發(fā)邊界劃定和管理辦法，探索建立城市建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤的政策機(jī)制，遏制城市用地?zé)o序擴(kuò)張。完善長江經(jīng)濟(jì)帶土地節(jié)約集約用地控制標(biāo)準(zhǔn)，制定土地復(fù)合利用、立體利用、綜合利用的用地標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范。探索建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建和多層高標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)等多種節(jié)約集約用地模式創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制，提高土地產(chǎn)出效益。建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，營造有效落實(shí)節(jié)約集約用地的制度環(huán)境。強(qiáng)化建設(shè)用地節(jié)約集約利用監(jiān)管與考核評(píng)價(jià)，進(jìn)一步完善建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)制度，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為主管部門績效管理和開發(fā)區(qū)升級(jí)、擴(kuò)區(qū)、區(qū)位調(diào)整和退出的重要依據(jù)。

5.4 實(shí)施國土資源重大工程

實(shí)施國土資源調(diào)查工程，摸清長江經(jīng)濟(jì)帶重要土地、礦產(chǎn)資源的家底，掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和生態(tài)空間的類型、功能、質(zhì)量的動(dòng)態(tài)變化。實(shí)施長江經(jīng)濟(jì)帶土地資源和地質(zhì)環(huán)境綜合承載能力評(píng)價(jià)、監(jiān)測與預(yù)警工程，提出國土資源開發(fā)利用限制性政策措施，強(qiáng)化國土資源監(jiān)測監(jiān)管能力。持續(xù)推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)和資源節(jié)約集約利用行動(dòng)，大力提高資源保障能力和資源利用效率；實(shí)施長江經(jīng)濟(jì)帶國土綜合整治工程，修復(fù)受損國土功能，增強(qiáng)國土綜合承載能力；實(shí)施戰(zhàn)略性新興能源礦產(chǎn)開發(fā)利用工程，拓寬能源礦產(chǎn)供給渠道，全面推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)。

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Study on Problems and Countermeasures of Land Space Development and Utilization in the Yangtze River Economic Belt

QI Fan, JIA Kejing, WANG Wei

China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035, China

The problems of land exploitation and utilization in the Yangtze River Economic Belt (YREB) were studied. The statistical analysis method was adopted to systematically analyze the problems of land exploitation and utilization in the YREB, such as tightening restriction of resources and environment, conspicuous structural contradiction of land space, low efficiency of development and utilization, declining spatial functions and so on. It was thus proposed that the optimization of the land development and utilization of the YREB should consider the long-term interests of the Chinese nation, with the aim of building the pattern of spatial agglomeration development and the pattern of classified protection. The national spatial development pattern should be optimized based on the carrying capacity, the land function be strengthen by classified protection and comprehensive improvement, the land use efficiency be promoted through economical and intensive utilization, and the regional land use be coordinated with regional co-ordination strategy, so as to realize the idea of building up intensive and efficient, ecological environment good and harmony development land use.

resources and environmental carrying capacity; land space pattern; land use efficiency; cultivated land protection; ecological construction

2016-04-13

國土空間承載狀況評(píng)估和監(jiān)測預(yù)警工程(DCPJ161208-01)

祁帆(1979—)，男，高級(jí)工程師，碩士，主要從事國土空間規(guī)劃和承載力評(píng)價(jià)研究，272434175@qq.com

X37

1674-991X(2016)06-0621-08

10.3969j.issn.1674-991X.2016.06.089

祁帆，賈克敬，王葳.長江經(jīng)濟(jì)帶國土空間開發(fā)利用問題與對(duì)策研究[J].環(huán)境工程技術(shù)學(xué)報(bào),2016,6(6):621-628.

QI F, JIA K J, WANG W.Study on problems and countermeasures of land space development and utilization in the Yangtze River Economic Belt[J].Journal of Environmental Engineering Technology,2016,6(6):621-628.