“扁平化”架構(gòu)下的主任檢察官

張偉國(guó)　段繼濤

黨的十八屆四中全會(huì)提出，公正是法治的生命線。必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范司法行為，加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。 為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)在司法體制改革方面進(jìn)行了如火如荼、孜孜不倦的探索，其中，主任檢察官作為一劑良方被各地試點(diǎn)單位廣為應(yīng)用，取得有益的經(jīng)驗(yàn)和良好的效果。然而，主任檢察官辦案組織變革背后的文化理論卻一直湮沒(méi)于倍日并行的實(shí)踐之中，雖有理論界及實(shí)務(wù)界學(xué)者不斷提及，但少有對(duì)此進(jìn)行深層次的理論研究。本文立足研究扁平化架構(gòu)在職務(wù)犯罪偵查部門的應(yīng)用，探求如何有效的進(jìn)行辦案組織變革，從組織結(jié)構(gòu)功能角度提煉出主任檢察官辦案組這一扁平化組織相比于傳統(tǒng)科層制結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，為下一步司法體制改革的深入推進(jìn)提供理論支撐和探索路徑。

一、邏輯起點(diǎn)：扁平化組織結(jié)構(gòu)的理論認(rèn)知

20世紀(jì)80年代以來(lái)，世界經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)了三股對(duì)企業(yè)行為產(chǎn)生沖擊的強(qiáng)大力量，即個(gè)性化、全球化和信息化。為了適應(yīng)這一變化的挑戰(zhàn)和沖擊，學(xué)者們不再恪守以管理層次和職能部門為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)設(shè)置組織的傳統(tǒng)科層制模式， 提出了更具適應(yīng)性和應(yīng)變力的扁平化組織概念，這一概念強(qiáng)調(diào)打破金字塔式的組織結(jié)構(gòu)，建立橫寬縱短扁平化管理體系，使企業(yè)能夠適應(yīng)信息社會(huì)的高效率和快節(jié)奏，并促使員工參與企業(yè)管理，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部上下左右的有效溝通，提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。其后，許多國(guó)家政府借鑒了企業(yè)再造中形成的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)特征，實(shí)行減少中間層次、結(jié)構(gòu)形態(tài)扁平、權(quán)力均態(tài)分布的措施， 由此改造多等級(jí)、多層次、權(quán)力高度集中的金字塔式科層制行政組織體制。

相較金字塔形狀的科層制組織結(jié)構(gòu)而言，直觀上將組織結(jié)構(gòu)壓扁的扁平化組織具有難以比擬的優(yōu)越性。一是系統(tǒng)化。扁平化打破原有的部門界限，繞過(guò)原來(lái)的中間管理層次，以群體和協(xié)助觀念適應(yīng)復(fù)雜多變的外部環(huán)境。二是精簡(jiǎn)化。扁平化要求組織的管理幅度增大，減少繁瑣的管理層次，取消一些中層管理者的崗位，使決策的指揮鏈條縮短。三是流程化。扁平化的組織結(jié)構(gòu)是圍繞有明確目標(biāo)的核心流程建立起來(lái)的，職能部門之間的藩籬被打破，每個(gè)部門的整體性得到增強(qiáng)。四是團(tuán)隊(duì)化。扁平化組織多采用團(tuán)隊(duì)的形式來(lái)完成任務(wù)，一項(xiàng)任務(wù)往往由團(tuán)隊(duì)成員相互協(xié)作完成。五是分權(quán)化。扁平化組織在縱向上簡(jiǎn)化層次，將權(quán)力中心適度下移，使權(quán)力能夠分散到中低層人員手中，盡量減少?zèng)Q策在時(shí)間和空間上的延遲。

二、現(xiàn)實(shí)解構(gòu)：科層制辦案組織的困境剖析

基于前文的理論介紹，我們可以得知，扁平化組織從一開(kāi)始就是以提高組織效能為目的，其所具備的優(yōu)勢(shì)和可實(shí)現(xiàn)的功能，都極有可能完成對(duì)科層結(jié)構(gòu)的替代。但是要想實(shí)現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門建立扁平化辦案組織，完全打破集權(quán)主義科層官僚體制下的“強(qiáng)制性協(xié)調(diào)”， 須先對(duì)當(dāng)前的職務(wù)犯罪偵查部門辦案組織現(xiàn)狀有個(gè)清晰的了解和判斷，明確組織行進(jìn)所面臨的問(wèn)題，為變革探尋合理的定位。

（一）“生于司法，卻無(wú)往不在行政之中”。有學(xué)者化用了盧梭的這句名言，道出了中國(guó)檢察制度發(fā)展的一個(gè)突出悖論。 建國(guó)以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)的設(shè)置參照前蘇聯(lián)模式，檢察人員的管理、晉升、獎(jiǎng)懲均依照公務(wù)員執(zhí)行，行政化傾向明顯，科層制色彩濃厚。這在檢察機(jī)關(guān)中司法屬性較弱、行政屬性偏強(qiáng)的職務(wù)犯罪偵查部門表現(xiàn)得尤為明顯。職務(wù)犯罪偵查部門的辦案模式長(zhǎng)期采取的是“承辦人—科長(zhǎng)（處長(zhǎng)）—檢察長(zhǎng)（副檢察長(zhǎng)）”的三級(jí)審批制。具體運(yùn)行模式表現(xiàn)為，案件首先由承辦人調(diào)查、審查證據(jù)和事實(shí)，提出法律適用意見(jiàn)，然后由部門負(fù)責(zé)人對(duì)承辦人的意見(jiàn)進(jìn)行審核把關(guān)，再報(bào)檢察長(zhǎng)或者分管副檢察長(zhǎng)審批。在這種體制下，承辦檢察官僅僅是行政垂直線底部的一個(gè)點(diǎn)，并無(wú)辦案的決定權(quán)。而最終擁有決定權(quán)的決策者又不具體操作，違反了司法親歷性的原則，與偵查工作的司法屬性相背離。

（二）“鴿籠分隔”。科層制的存在，讓組織上下級(jí)間、部門間不能輕易的越界行事，形成一種高度分散的隔離組織，形成一個(gè)個(gè)類似鴿籠的孤島。 當(dāng)前職務(wù)犯罪偵查部門的設(shè)置上充分顯現(xiàn)了此種鴿籠效應(yīng)，反貪、反瀆等部門均擁有職務(wù)犯罪線索的初查和偵查權(quán)，在現(xiàn)有考核評(píng)比模式的規(guī)制下，兩者均不愿意將辛苦挖掘的線索轉(zhuǎn)贈(zèng)另一部門，互相之間極易出現(xiàn)相互扯皮和爭(zhēng)奪權(quán)限的情況，影響了偵查部門內(nèi)部的協(xié)作配合。特別是在實(shí)踐中，濫用職權(quán)、徇私舞弊案往往與賄賂犯罪緊密相連，反貪、反瀆部門的分開(kāi)設(shè)立，不利于統(tǒng)一調(diào)配偵查資源，導(dǎo)致一些基層院反貪部門在辦理窩案串案時(shí)力量不足，而反瀆部門一年只辦理一件瀆職侵權(quán)案件甚至無(wú)案件可辦，造成偵查資源的極大閑置和浪費(fèi)。

（三）“人人負(fù)責(zé)，人人無(wú)責(zé)”。在三級(jí)審批的辦案組織架構(gòu)下，辦案的不負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)的不辦案。一方面使得承辦人員產(chǎn)生了依賴情緒，形成了盲目順從的行為模式， 導(dǎo)致辦案人員的積極性不高、責(zé)任心不強(qiáng)，嚴(yán)重影響到案件質(zhì)量和實(shí)體正義。另一方面使得介入決策的因素增多，出現(xiàn)錯(cuò)案時(shí)難以區(qū)分執(zhí)法責(zé)任，辦案責(zé)任追究易成一紙空文。

（四）“不想當(dāng)將軍的士兵不是好士兵”。科層制的行政化辦案過(guò)程中，檢察官只是具體案件的承辦者，既要受部門負(fù)責(zé)人的審查，又要服從檢察長(zhǎng)的決定。在這種金字塔形縱向?qū)蛹?jí)體制中，檢察官要想掌握案件的審查權(quán)和決定權(quán)，唯有脫離辦案一線，成為二線的監(jiān)督者。長(zhǎng)期以往，“士兵們都蜂擁爭(zhēng)當(dāng)將軍”，滯留在一線辦案的檢察人員在人員結(jié)構(gòu)和層次分布呈現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象。相當(dāng)部分的為年齡較大的資深偵查人員，他們有著豐富的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，但由于歷史原因沒(méi)有系統(tǒng)學(xué)習(xí)過(guò)法學(xué)理論，在思維方式上存在天然欠缺。另一部分是近年來(lái)新進(jìn)的法律專業(yè)畢業(yè)生，學(xué)歷層次較高，專業(yè)背景較強(qiáng)，但辦案時(shí)間較短、專業(yè)知識(shí)匱乏、社會(huì)經(jīng)驗(yàn)不足，案件質(zhì)量難以保障。

三、目標(biāo)價(jià)值：扁平化辦案組織的功能定位

任何領(lǐng)域的組織變革均起因于組織和環(huán)境是否匹配，當(dāng)組織不適應(yīng)環(huán)境需求時(shí)，為了獲得持續(xù)生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)，組織變革必然開(kāi)啟。在職務(wù)犯罪偵查部門辦案組織的變革中，變革的目的是為了獲取或者強(qiáng)化公平正義、辦案效率、權(quán)責(zé)統(tǒng)一及職業(yè)塑造等功能，以滿足人民群眾日益高漲的反腐需求，從而為檢察辦案組織的更好地發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。首先，維護(hù)公平正義。公正的價(jià)值理念是刑事訴訟及職務(wù)犯罪偵查所有制度設(shè)計(jì)的落腳點(diǎn)，而實(shí)踐中審而不定、定而不審的科層制辦案方式，違反了司法活動(dòng)親歷性要求，難以形成準(zhǔn)確有效的心證。 扁平化辦案組織可以在一定程度上確認(rèn)承辦審查與最終決定的統(tǒng)一性，承認(rèn)檢察官相對(duì)獨(dú)立的判斷和決定，防止不當(dāng)行政干預(yù)損害司法公正。其次，促進(jìn)辦案效率。西諺有云：“遲來(lái)的正義非正義”。扁平化的主任檢察官辦案組織，直接在業(yè)務(wù)上減少了科長(zhǎng)、局長(zhǎng)兩個(gè)層級(jí)，有效破除了三級(jí)審批機(jī)制中存在的弊端，使決策權(quán)最大化的延伸至辦案一線，能夠機(jī)動(dòng)、靈活、快速的取得辦案效果。再次，整合偵防機(jī)構(gòu)。扁平化架構(gòu)下的大部制改革，對(duì)反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、預(yù)防職務(wù)犯罪等職能進(jìn)行了分化整合，按照專業(yè)化的要求重新進(jìn)行分工，極大程度上提高辦案效率，充分發(fā)揮司法資源的效用。第四，塑造職業(yè)精神。主任檢察官辦案組織，通過(guò)檢察權(quán)的二次配置來(lái)重新確定檢察官的內(nèi)涵，彰顯其在辦案中的專業(yè)化和權(quán)威性，為一線辦案檢察官開(kāi)辟了一條職級(jí)、待遇上升的渠道，從心底深處激發(fā)檢察官的榮譽(yù)感和責(zé)任感， 有利于檢察官的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展，最終造就一支高素質(zhì)的職務(wù)犯罪偵查隊(duì)伍。

四、路徑抉擇：扁平化辦案組織的模式塑造

檢察辦案組織改革是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，能否成功最終取決于以檢察官為執(zhí)法辦案主體的基本辦案組織能否構(gòu)建完成。要完成這項(xiàng)改革中兼具司法與行政屬性的職務(wù)犯罪偵查部門主任檢察官組織的構(gòu)建，一定要抓住其運(yùn)行規(guī)律，綜合各種內(nèi)外、環(huán)境因素，以重新整合的框架表達(dá)組織架構(gòu)，再將扁平化理念納入其中，最終形成對(duì)整個(gè)組織的優(yōu)化設(shè)計(jì)。

（一）層級(jí)精簡(jiǎn)：搭建扁平化的組織架構(gòu)

層級(jí)精簡(jiǎn)是打破科層制等級(jí)結(jié)構(gòu)的首要之義，職務(wù)犯罪偵查部門辦案組織的形體塑造就是要改變?nèi)?jí)審批的現(xiàn)有行政管理模式，用主任檢察官辦案組織取代科層體制，實(shí)現(xiàn)辦理案件的扁平化。在此扁平化組織架構(gòu)下，主任檢察官直接對(duì)檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)負(fù)責(zé)，中間不存在任何的等級(jí)，其最大的意義在于消解科層體制，減少管理層次，還司法本來(lái)面目?？梢钥紤]在職務(wù)犯罪部門構(gòu)建若干個(gè)主任檢察官辦案組，每個(gè)辦案組設(shè)立1名主任檢察官，配置若干檢察官、檢察官助理和書記員。 其中，主任檢察官是組織的總指揮官，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)辦案組內(nèi)的事務(wù)，行使相應(yīng)的職權(quán)。檢察官和檢察官助理作為案件的具體承辦人，接受主任檢察官的監(jiān)督和指導(dǎo)。書記員負(fù)責(zé)案件記錄、檔案管理等辦案輔助工作。

（二）流程再造：整合扁平化的大部機(jī)構(gòu)

流程再造是用系統(tǒng)論的視角，把扁平化定義為重構(gòu)管理流程的有效組織結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)并凝聚組織內(nèi)分化的結(jié)構(gòu)和子系統(tǒng)，來(lái)形成并維持一種互動(dòng)的整體性系統(tǒng)。也即是說(shuō)，在職務(wù)犯罪偵查部門推行大部制改革，打破傳統(tǒng)的反貪、反瀆、預(yù)防分工制管理模式，按照業(yè)務(wù)流程規(guī)律，進(jìn)行優(yōu)化與再造，形成適合職務(wù)犯罪偵查特點(diǎn)的扁平化體制。具體方案是將反貪、反瀆、預(yù)防等部門的力量重新整合，撤銷原有的反貪局下設(shè)的偵查科、反瀆局、預(yù)防科， 成立大部制的反貪局。下設(shè)若干個(gè)主任檢察官辦案組，包括負(fù)責(zé)偵查辦案的主任檢察官辦案組和負(fù)責(zé)綜合事務(wù)、預(yù)防工作的主任檢察官辦案組。其中偵查辦案主任檢察官辦案組具體承擔(dān)反貪、反瀆等職務(wù)犯罪線索的調(diào)查、案件辦理及個(gè)案預(yù)防工作，既查辦貪污賄賂案件，又查辦瀆職侵權(quán)案件， 每個(gè)主任檢察官辦案組配備一名承擔(dān)預(yù)防職能的檢察官，負(fù)責(zé)對(duì)該辦案組所辦案件的復(fù)審以及個(gè)案預(yù)防工作。綜合預(yù)防的主任檢察官辦案組其除承擔(dān)整個(gè)職務(wù)犯罪偵查部門的綜合、內(nèi)務(wù)工作外，還專職負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)職務(wù)犯罪個(gè)案預(yù)防以外的其他預(yù)防工作。

（三）分權(quán)實(shí)施：推進(jìn)扁平化的權(quán)限劃分

分權(quán)是揉入在扁平化改革思路的靈魂，不管是層級(jí)精簡(jiǎn)抑或流程再造都必須配合相應(yīng)權(quán)力的下放。通過(guò)有效分權(quán)，賦予主任檢察官辦案組織的主任地位，將檢察長(zhǎng)的部分權(quán)力下放至主任檢察官，使主任檢察官有職有權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致?？紤]到職務(wù)犯罪偵查部門在辦案時(shí)候所需的團(tuán)隊(duì)、效率等特殊屬性，放權(quán)給職務(wù)犯罪偵查部門的范圍應(yīng)與刑事檢察和法律監(jiān)督等業(yè)務(wù)部門有所不同，主要注重辦案組織內(nèi)部協(xié)同配合的整體性和效率性。可以將偵查工作中程序性的權(quán)力，如實(shí)施初查、提請(qǐng)立案、搜查扣押、初審、調(diào)取有關(guān)證據(jù)、提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕、決定依法終結(jié)移送審查起訴、決定律師會(huì)見(jiàn)犯罪嫌疑人、提請(qǐng)申請(qǐng)技術(shù)偵查手段等權(quán)力，放權(quán)給主任檢察官，而啟動(dòng)或終結(jié)訴訟程序、采取人身性強(qiáng)制措施、采取技術(shù)性偵查手段等決定權(quán)仍歸檢察長(zhǎng)行使。

（四）合理配置：理順扁平化的關(guān)系協(xié)調(diào)

在扁平化理論中，分權(quán)沿著內(nèi)部向周邊、上級(jí)向下級(jí)、領(lǐng)導(dǎo)向基層三種路徑逐步展開(kāi)，把資源的配置和管理集中到職能領(lǐng)域。 在職務(wù)犯罪偵查部門實(shí)現(xiàn)權(quán)力與資源的合理配置，確立和處理好幾對(duì)關(guān)系尤為關(guān)鍵。一是主任檢察官與檢察長(zhǎng)的關(guān)系。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)權(quán)力配置的模式?jīng)Q定了主任檢察官的所有權(quán)力來(lái)自于檢察長(zhǎng)的授權(quán)，檢察權(quán)由檢察長(zhǎng)集中行使，主任檢察官實(shí)際上是在各自的辦案組織中代理檢察長(zhǎng)行使權(quán)力的執(zhí)行者，其對(duì)外不能單獨(dú)代表檢察機(jī)關(guān)，只能在檢察長(zhǎng)的部分授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)。二是主任檢察官與檢察委員會(huì)的關(guān)系。在扁平化架構(gòu)下的主任檢察官辦案組織，主任檢察官已經(jīng)不再是三級(jí)審批的一個(gè)發(fā)起者，而是部分辦案權(quán)限的決定者，是行使檢察權(quán)的主體。原來(lái)辦案經(jīng)過(guò)部門負(fù)責(zé)人審查后，副檢察長(zhǎng)或檢察長(zhǎng)不能決定的案件再提請(qǐng)檢察委員會(huì)決定，現(xiàn)在這一權(quán)力下放到主任檢察官行使。依照組織行為學(xué)的觀點(diǎn)，凡是具有不同認(rèn)識(shí)或者爭(zhēng)議的案件，對(duì)事實(shí)認(rèn)定或法律適用有不同意見(jiàn)的案件，應(yīng)當(dāng)提交檢委會(huì)討論決定，沒(méi)有認(rèn)識(shí)分歧和多種選擇的部分決策由主任檢察官?zèng)Q定。 三是主任檢察官與分管檢察長(zhǎng)的關(guān)系。分管檢察長(zhǎng)在分管領(lǐng)域代行檢察長(zhǎng)職權(quán)，對(duì)職務(wù)犯罪偵查部門的數(shù)量、質(zhì)量、管理負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，在職責(zé)范圍內(nèi)履行案件審核、把關(guān)等職責(zé)。 在參與辦案工作時(shí)，分管檢察長(zhǎng)是當(dāng)然的主任檢察官，自然替代原主任檢察官的位置，履行主任檢察官的義務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。四是主任檢察官與部門負(fù)責(zé)人之間的關(guān)系。在扁平化的主任檢察官制度下，部門負(fù)責(zé)人與主任檢察官的關(guān)系由原來(lái)的縱向的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，變?yōu)闄M向的行政管理與司法辦案之間的關(guān)系。具體而言，部門負(fù)責(zé)人一方面負(fù)責(zé)行政管理工作，包括組織部門人員的政治學(xué)習(xí)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)等。另一方面，部門負(fù)責(zé)人在擔(dān)當(dāng)主任檢察官，直接從事執(zhí)法辦案工作。必須要強(qiáng)調(diào)的是，要遵循行政管理職能和檢察業(yè)務(wù)職能分離的原則，部門負(fù)責(zé)人在行政管理范圍內(nèi)履職，不能干涉部門內(nèi)部其他主任檢察官的具體辦案工作。五是主任檢察官與組內(nèi)檢察官、檢察官助理、書記員的關(guān)系。主任檢察官根據(jù)檢察長(zhǎng)的授權(quán)，負(fù)責(zé)指揮、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)本辦案組檢察官開(kāi)展偵查、辦案、預(yù)防、綜合等職責(zé)，對(duì)主辦案件的相應(yīng)偵查事項(xiàng)行使決定權(quán)，并獨(dú)立承擔(dān)辦案責(zé)任。檢察官、檢察官助理、書記員應(yīng)聽(tīng)從主任檢察官指揮，根據(jù)主任檢察官的安排開(kāi)展工作，并對(duì)其參與的偵查活動(dòng)承擔(dān)責(zé)任。遇到意見(jiàn)不一致時(shí)，主任檢察官具有案件的最終的決定權(quán)，并對(duì)案件的事實(shí)、證據(jù)、定性和法律適用負(fù)責(zé)。

（五）能力構(gòu)建：維護(hù)扁平化的持續(xù)發(fā)展

組織扁平化帶來(lái)權(quán)力的下移，權(quán)力的下移導(dǎo)致責(zé)任的增加，這必然要求主任檢察官能力的進(jìn)一步提高。一是重構(gòu)職業(yè)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，以能力要求、法律職稱、職業(yè)操守、業(yè)務(wù)年限等標(biāo)準(zhǔn)來(lái)嚴(yán)格選配主任檢察官，并在主任檢察官任期內(nèi)對(duì)其進(jìn)行考核，將考核結(jié)果作為其選任、晉升和解除職務(wù)的重要依據(jù)。二是實(shí)行檢察官員額制、 檢察官單獨(dú)職務(wù)序列管理和職業(yè)保障制度， 科學(xué)劃分檢察官的職級(jí)層次，建立符合偵查工作特點(diǎn)的管理模式，讓高素質(zhì)的辦案人才留在一線。三是探索偵查組織專業(yè)化，針對(duì)區(qū)域內(nèi)職務(wù)犯罪常發(fā)、多發(fā)領(lǐng)域行業(yè)進(jìn)行一類案件專業(yè)化集中辦理，建立專業(yè)分工辦案小組，培養(yǎng)偵查專業(yè)化人才，打造一支業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良、恪盡職守的職業(yè)化隊(duì)伍，使得扁平化辦案組織有效持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。