涉農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的特點(diǎn)及預(yù)防對策

陳軍

近年來，隨著中央和地方各級政府支農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)貼力度不斷加大，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，改善了農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境。但涉農(nóng)惠民資金也成了一些不法分子眼中的“唐僧肉”。涉農(nóng)補(bǔ)貼領(lǐng)域腐敗問題極其突出，套騙財(cái)政補(bǔ)貼行為嚴(yán)重，而且存在一定蔓延態(tài)勢。這不但造成國家財(cái)政補(bǔ)貼資金巨額損失，帶來經(jīng)濟(jì)和社會隱患，而且影響了穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生工作實(shí)效，需要進(jìn)一步完善制度，強(qiáng)化監(jiān)督，嚴(yán)打嚴(yán)防，確保資金安全、高效使用。本文將以我國東部地區(qū)某基層檢察院的實(shí)踐為例，總結(jié)涉農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的特點(diǎn)，并提出預(yù)防對策。

一、涉農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼領(lǐng)域存在的突出問題

2010年至2015年該院共查辦涉農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼領(lǐng)域?yàn)^職犯罪13人，立案人數(shù)占同期瀆職犯罪立案總?cè)藬?shù)的54.17%。通過辦案，發(fā)現(xiàn)這一領(lǐng)域存在以下問題：

（一）相互勾結(jié)共同犯罪，窩案串案多

為了確保涉農(nóng)資金確實(shí)落到實(shí)處，國家在出臺、實(shí)施涉農(nóng)惠民政策過程中有意識地對涉農(nóng)資金的申報、管理、使用、發(fā)放等環(huán)節(jié)部署不同的部門進(jìn)行把關(guān)、監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)權(quán)力平分與制約。 因此，與其他案件相比，涉農(nóng)補(bǔ)貼瀆職犯罪更多地呈現(xiàn)窩案、串案犯罪趨勢。犯罪分子內(nèi)外勾結(jié)、相互包庇、共同作案形成共同利益鏈現(xiàn)象突出。一些涉農(nóng)企業(yè)實(shí)施具體的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目不是為了生產(chǎn)，主要目的就是為了騙取財(cái)政大額補(bǔ)貼資金，想方設(shè)法對相關(guān)職能部門人員拉關(guān)系行賄，甚至變相拉政府職能部門工作人員入股，合伙騙取財(cái)政補(bǔ)貼資金。例如2015年該院在查辦原淮安市供銷合作總社原財(cái)務(wù)會計(jì)處處長張某某、市場建設(shè)處處長孫某某、農(nóng)資有限公司法人代表劉某等五人涉嫌受賄、濫用職權(quán)案件中，張、孫二人多次收受私企業(yè)主劉某賄賂并利用手中公權(quán)力為私企業(yè)主騙取國家巨額獎補(bǔ)資金，最終張某某、孫某某和私營業(yè)主共計(jì)五人因涉嫌濫用職權(quán)罪被檢察機(jī)關(guān)查辦。

（二）補(bǔ)貼政策不透明，缺乏有效監(jiān)督

根據(jù)國家法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，各類涉農(nóng)資金在管理和使用中均要求專款專用。 目前，包含農(nóng)業(yè)企業(yè)蔬菜生產(chǎn)基地、生豬養(yǎng)殖基地、實(shí)用菌養(yǎng)殖基地、小麥、油菜、良種、漁業(yè)、農(nóng)資農(nóng)機(jī)等在內(nèi)的各種補(bǔ)貼名目繁多，但由于政策宣傳不到位，相關(guān)政策在實(shí)施、落實(shí)過程中對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息審核不嚴(yán)格、不完整、不真實(shí)等，廣大農(nóng)民對涉農(nóng)補(bǔ)貼的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)等不甚了解，大部分農(nóng)民僅知道種糧補(bǔ)貼的領(lǐng)取方式，對于其他補(bǔ)貼款的性質(zhì)、發(fā)放對象、標(biāo)準(zhǔn)、時間、核定監(jiān)督的程序等都不清楚，有的農(nóng)民甚至不知道有某項(xiàng)補(bǔ)貼資金，為一些基層干部利用職務(wù)便利侵吞、挪用、套取涉農(nóng)補(bǔ)貼資金提供“暗箱操作”的機(jī)會。濫用職權(quán)通過冒用農(nóng)民的身份證復(fù)印件、冒充購機(jī)戶代簽字的方式編造了插秧機(jī)購機(jī)合同，致使國家損失農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼款。利用農(nóng)機(jī)推廣、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼手續(xù)審核、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼資金撥付申請和對農(nóng)機(jī)經(jīng)銷商監(jiān)督與管理等職務(wù)便利，收受賄賂并為他人謀利。

（三）資金核撥程序不規(guī)范，操作上有漏洞

申報的涉農(nóng)補(bǔ)貼資金項(xiàng)目，不僅需要各級農(nóng)委和財(cái)政部門層層進(jìn)行篩選、論證、審核，還需要組織驗(yàn)收人員到實(shí)地評估、檢查。但基層相關(guān)人員多在收受企業(yè)賄賂、或親自變相參股的情況下，對申報涉農(nóng)企業(yè)關(guān)鍵性指標(biāo)不聞不問，沒有按規(guī)定認(rèn)真開展跟蹤監(jiān)管督查。對涉農(nóng)企業(yè)的虛報情況心知肚明，在項(xiàng)目檢查驗(yàn)收時，僅是“查臺賬、走形式、走程序”的過程。有些村組對補(bǔ)貼發(fā)放資金不公示或亂公示，把這個村村民混在那個村公示，欺上瞞下，導(dǎo)致國家補(bǔ)貼資金存在虛報冒領(lǐng)和“二次分配”等現(xiàn)象?！疤摌?gòu)或夸大項(xiàng)目、行賄官員、獲取補(bǔ)貼”漸成為涉農(nóng)行業(yè)“潛規(guī)則”。涉農(nóng)職能部門的管理人員則認(rèn)為如果本區(qū)域內(nèi)涉農(nóng)企業(yè)申報的項(xiàng)目補(bǔ)貼資金批不下來，補(bǔ)貼資金也就“浪費(fèi)”了，每次補(bǔ)貼項(xiàng)目批下來以后少則幾十萬，多則幾百萬、上千萬，他們認(rèn)為自己在其中也“付出”很多，對受賄、參與“分紅”心安理得，是他們和涉農(nóng)企業(yè)之間“共贏”之舉。

（四）涉農(nóng)專項(xiàng)資金分散，“多頭申報”時有發(fā)生

涉農(nóng)專項(xiàng)資金涵蓋范圍廣，涉及部門多，資金分散在農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)委、水利、供銷、國土、扶貧、農(nóng)工部等多個農(nóng)業(yè)部門。涉農(nóng)資金沒有統(tǒng)一管理，給一些不法涉農(nóng)企業(yè)進(jìn)行“多頭申報、重復(fù)申報”提供了可乘之機(jī)，甚至于導(dǎo)致個別企業(yè)申報項(xiàng)目爭取資金動機(jī)不純，不是為了上項(xiàng)目要資金，而是假借上項(xiàng)目騙資金。

二、涉農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼領(lǐng)域?yàn)^職犯罪發(fā)生的原因

（一）主觀原因

1.“補(bǔ)償心理”嚴(yán)重。在社會不良風(fēng)氣的影響下，涉農(nóng)領(lǐng)域的部分干部忽視了自身的思想道德建設(shè)，人生觀、價值觀、世界觀發(fā)生了扭曲。在2010年至2015年該院查辦的涉農(nóng)補(bǔ)貼領(lǐng)域犯罪的13人中，年齡在50歲以上有9人，占比70%，這部分人感到自己已到一定的職位，年齡也大了，政治上已經(jīng)沒有上升的空間，為了所謂的“補(bǔ)償心理”，在與不法商人頻繁交往和金錢攻勢下，底線失守，放縱了自己對金錢的貪欲，同時也抱著僥幸心理，不惜犧牲國家、集體的利益以謀取一己私利，最終走上違法犯罪的道路。

2.法律意識淡薄。從涉案人員的悔過書來看，絕大多數(shù)人都剖析了自己忽視了對法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，有的認(rèn)為收受所謂的“服務(wù)費(fèi)”或涉農(nóng)企業(yè)獲得補(bǔ)貼的“分紅”不是犯罪行為，甚至有部分涉農(nóng)國家工作人員認(rèn)為收受“分紅”是行業(yè)“潛規(guī)則”，大肆索賄，驕縱不法；還有部分國家工作人員對濫用職權(quán)、玩忽職守等瀆職類刑事犯罪認(rèn)識淺薄輕微，工作中不認(rèn)真履行自己的職責(zé)，“怕麻煩、隨大流”，不堅(jiān)持原則，殊不知不作為或者亂作為亦會受到法律的嚴(yán)懲。

（二）客觀原因

1.權(quán)力制約乏力。在查辦的涉農(nóng)補(bǔ)貼領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件中，發(fā)案單位未能有效的貫徹落實(shí)民主集中制，權(quán)力行使缺乏必要的監(jiān)督和制約，存在“開會走過場、決策一言堂”現(xiàn)象，在權(quán)力運(yùn)行中為暗箱操作創(chuàng)造了空間，為權(quán)力尋租滋生了腐敗土壤。權(quán)力缺乏制約，是走上以權(quán)謀私的違法犯罪道路的重要原因。

2.財(cái)政補(bǔ)貼資金項(xiàng)目、內(nèi)容和程序設(shè)置不夠科學(xué)。有的政策補(bǔ)貼的設(shè)置脫離實(shí)際需要，造成一些地方或部門急功近利，為追求任務(wù)完成額度而任意降低貼補(bǔ)門檻，不正當(dāng)占用補(bǔ)貼指標(biāo)；有的補(bǔ)貼模式和方式方法不夠科學(xué)，為不法分子張冠李戴、弄虛作假提供便利。

3.項(xiàng)目監(jiān)管執(zhí)行不力。從已查處的案件來看，主管部門在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的評審、申報、實(shí)施、監(jiān)管、驗(yàn)收、資金撥付及農(nóng)機(jī)購機(jī)補(bǔ)貼手續(xù)辦理等行政執(zhí)法過程中，缺乏公開公示，部分紀(jì)律制度執(zhí)行不力，形同虛設(shè)。如涉案人員對涉農(nóng)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督檢查、驗(yàn)收時，相關(guān)職能部門工作人員還積極幫助企業(yè)掩飾項(xiàng)目造假行為，使監(jiān)督檢查驗(yàn)收工作成為走過場，不認(rèn)真履行項(xiàng)目監(jiān)督管理職責(zé)。財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢等監(jiān)管部門在實(shí)際操作過程中多頭監(jiān)管、責(zé)權(quán)劃分不明確、部門配合不協(xié)調(diào)，責(zé)任落實(shí)不到位。 這種現(xiàn)狀為部分國家工作人員違法違規(guī)操作、玩忽職守、貪污賄賂犯罪等提供了空間。

三、懲治和預(yù)防涉農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的對策建議

瀆職犯罪高發(fā)多發(fā)是當(dāng)前涉農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼領(lǐng)域的突出問題。當(dāng)前需進(jìn)一步提高對瀆職犯罪的懲治和預(yù)防力度，嚴(yán)肅查辦濫用職權(quán)、徇私舞弊、內(nèi)外勾結(jié)的瀆職犯罪和騙補(bǔ)犯罪。同時查找問題、分析原因、完善制度、堵塞漏洞，進(jìn)一步提高財(cái)政補(bǔ)貼發(fā)放和監(jiān)管的法治化、科學(xué)化、規(guī)范化水平，有效遏制職務(wù)犯罪的發(fā)生，提出以下對策：

（一）開展廉政警示，強(qiáng)化廉潔自律意識

農(nóng)業(yè)行政主管機(jī)關(guān)和具體承擔(dān)涉農(nóng)補(bǔ)貼管理職責(zé)的部門，加強(qiáng)對工作人員特別是“一把手”、中層以上干部的職業(yè)道德教育、黨風(fēng)廉政教育和廉政文化建設(shè)，不斷夯實(shí)勤政、廉政的職業(yè)道德基礎(chǔ)。針對部門領(lǐng)導(dǎo)和重點(diǎn)人群、重點(diǎn)環(huán)節(jié)定期組織法律法規(guī)學(xué)習(xí)、黨風(fēng)廉政教育、預(yù)防職務(wù)犯罪專題講座，通過正面教育和反面警示相結(jié)合，引導(dǎo)每一個涉農(nóng)補(bǔ)貼工作人員珍惜當(dāng)前美好幸福生活，抵制誘惑，始終筑牢拒腐防變的思想道德防線。同時，要宣傳正能量，樹立廉潔自律典型，弘揚(yáng)正氣。

（二）加強(qiáng)涉農(nóng)補(bǔ)貼政策宣傳，推進(jìn)“政務(wù)公開”

一是加大對涉農(nóng)補(bǔ)貼政策的宣傳力度。應(yīng)將農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的補(bǔ)助對象、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)及項(xiàng)目管理要求等內(nèi)容通過電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)予以公示，接受社會監(jiān)督。二是積極推進(jìn)政務(wù)公開。項(xiàng)目審批過程中，應(yīng)建立多層次、多渠道的公開制度，既包括行政部門的內(nèi)部公開，更應(yīng)向新聞媒體和普通納稅人公開，努力使公開和監(jiān)督活動貫穿于專項(xiàng)補(bǔ)貼資金管理和使用的全過程，真正讓經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益好的項(xiàng)目成為補(bǔ)助對象。三是建立政府涉農(nóng)補(bǔ)貼信息共享平臺。如農(nóng)委、農(nóng)工部、扶貧辦等涉及涉農(nóng)補(bǔ)貼主管部門，在補(bǔ)貼項(xiàng)目上應(yīng)互通信息并進(jìn)行公開，防止出現(xiàn)涉農(nóng)補(bǔ)貼多頭申報情況的發(fā)生。著力打造“陽光補(bǔ)貼”，讓涉農(nóng)補(bǔ)貼資金在陽光下運(yùn)行，讓廣大群眾有知情權(quán)，自覺接受社會監(jiān)督。

（三）強(qiáng)化權(quán)力制約，建立和完善監(jiān)督機(jī)制

1.加強(qiáng)對涉農(nóng)專項(xiàng)補(bǔ)貼資金的監(jiān)管。一是要增強(qiáng)申報農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目的審查力度。對企業(yè)申報項(xiàng)目，應(yīng)對申報項(xiàng)目進(jìn)行明查暗訪、實(shí)地調(diào)查、分析評審，變書面審為實(shí)地審，減小地方職能部門的審批權(quán)限，防止他們和地方涉農(nóng)企業(yè)成為利益共同體。根據(jù)項(xiàng)目的投資規(guī)模和產(chǎn)出效益調(diào)整相應(yīng)的補(bǔ)助金額，嚴(yán)防項(xiàng)目造假。對資金使用規(guī)范、投資效益突出的項(xiàng)目要給予大力扶持，對存在造假的企業(yè)及時取締。二是要健全補(bǔ)貼項(xiàng)目的責(zé)任追究機(jī)制。建立監(jiān)督與項(xiàng)目實(shí)施同步制度，進(jìn)一步健全跟蹤監(jiān)督機(jī)制，對專項(xiàng)資金使用效果進(jìn)行全程評價，對每個項(xiàng)目都要進(jìn)行事前、事中、事后的評價，及時發(fā)現(xiàn)和處理工作中存在的問題，重點(diǎn)就項(xiàng)目資金的使用情況，項(xiàng)目實(shí)施后應(yīng)達(dá)到的生產(chǎn)能力和效果進(jìn)行評價，對申報成功的項(xiàng)目要定期開展跟蹤考核，建立跟蹤考核檔案。對發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題，加大處罰力度。對涉嫌瀆職犯罪、行賄受賄等犯罪的及時移送司法機(jī)關(guān)查辦。

2.加強(qiáng)部門“一把手”的權(quán)力制約和監(jiān)督。涉農(nóng)補(bǔ)貼領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)主管部門每年經(jīng)手各類專項(xiàng)資金幾千萬元甚至上億元，權(quán)力相對集中也比較大，并且隨意性比較大，權(quán)力往往集中于主要領(lǐng)導(dǎo)干部或少數(shù)干部手中，有的權(quán)力邊界不清晰，存在“既是運(yùn)動員又是裁判員”現(xiàn)象。因此應(yīng)加強(qiáng)對部門“一把手”的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督，強(qiáng)化主體責(zé)任監(jiān)督和紀(jì)檢部門執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，加大政府監(jiān)管力度，充分發(fā)揮紀(jì)檢、監(jiān)察、司法、審計(jì)等機(jī)關(guān)和部門的職能作用，根據(jù)部門權(quán)力清單，對涉農(nóng)補(bǔ)貼領(lǐng)域開展定期或不定期的監(jiān)督檢查，并主動邀請人大代表、政協(xié)委員全程參與，適時公開監(jiān)督情況和接受社會公眾監(jiān)督，注重專門領(lǐng)域監(jiān)督取得實(shí)效。

3. 加強(qiáng)社會誠信體系和市場廉政準(zhǔn)入制度建設(shè)。認(rèn)真貫徹落實(shí)最高人民檢察院和各級黨委、政府關(guān)于行賄犯罪檔案查詢的相關(guān)規(guī)定和要求，與檢察機(jī)關(guān)共同形成嚴(yán)懲行賄犯罪工作合力，消除個體經(jīng)營、涉農(nóng)企業(yè)在涉農(nóng)補(bǔ)貼領(lǐng)域有遂行“潛規(guī)則”的市場空間，建議在農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼領(lǐng)域、高效設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目上引入行賄犯罪檔案查詢制度，凈化區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

4. 進(jìn)一步完善懲戒制度，加大懲治和預(yù)防瀆職犯罪力度。要建立健全對套騙企業(yè)、個人、中介機(jī)構(gòu)懲戒力度，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。不構(gòu)成犯罪的，也要在一定期限內(nèi)取消申請財(cái)政補(bǔ)貼資金的資格。要充分利用企業(yè)信用制度，對存在重大行賄記錄、套騙貼補(bǔ)行為等違法的單位，禁止申報政策性補(bǔ)貼。要加大對涉農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的懲治和預(yù)防工作，積極支持檢察機(jī)關(guān)查辦瀆職犯罪。對阻礙辦案的，按照規(guī)定給予黨政紀(jì)處理。要強(qiáng)化事前、事中和事后預(yù)防工作，將預(yù)防瀆職犯罪貫穿專項(xiàng)補(bǔ)貼資金申請、發(fā)放全過程等。