也談《人民檢察院組織法》的修改完善

陳軍

內(nèi)容摘要：當(dāng)下，隨著社會(huì)主義民主法治建設(shè)的不斷加強(qiáng)，檢察工作有了很多的發(fā)展變化，《人民檢察院組織法》已不能適應(yīng)我國(guó)法治發(fā)展形勢(shì)，滿足檢察工作的需要，急需一定的修改。從根本上來(lái)看，最主要的是調(diào)整并完善檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，統(tǒng)一檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，規(guī)定有關(guān)檢察改革的頂層設(shè)計(jì)內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：檢察職權(quán) 內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu) 頂層設(shè)計(jì)

隨著我國(guó)社會(huì)主義民主法治建設(shè)不斷加強(qiáng)，檢察工作有了很大發(fā)展，特別是黨的十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)檢察體制改革進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，以現(xiàn)代眼光審視《人民檢察院組織法》，其已不能滿足檢察工作的現(xiàn)實(shí)需要，內(nèi)容及結(jié)構(gòu)已相對(duì)滯后，不能適應(yīng)我國(guó)法治發(fā)展形勢(shì)，急需一定的修改完善。

一、檢察職權(quán)方面的修改完善

現(xiàn)行的《人民檢察院組織法》對(duì)檢察職權(quán)規(guī)定不全面，不能完全體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的屬性。根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)精神和現(xiàn)行法律，結(jié)合檢察工作實(shí)踐，應(yīng)明確檢察機(jī)關(guān)享有以下10項(xiàng)職權(quán)：

1.直接受理的案件的偵查權(quán)及職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)?！缎淌略V訟法》明確授予了檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、報(bào)復(fù)陷害、非法搜查等侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利的犯罪及省級(jí)人民檢察院決定的對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的其他重大犯罪案件的立案?jìng)刹闄?quán)。根據(jù)中央建立健全職務(wù)犯罪懲防體系的要求，做好職務(wù)犯罪預(yù)防是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有的職權(quán)。

2.刑事檢察權(quán)。檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，與公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)按照分工負(fù)責(zé)的原則，依法行使審查逮捕、審查起訴權(quán)。

3.刑事訴訟監(jiān)督權(quán)?，F(xiàn)行《刑事訴訟法》中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)、對(duì)審判機(jī)關(guān)的審判監(jiān)督權(quán)、對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督權(quán)以及羈押必要性審查權(quán)都有詳細(xì)的規(guī)定。

4.民事訴訟監(jiān)督權(quán)。現(xiàn)行《民事訴訟法》規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督監(jiān)督。”應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)。

5.行政訴訟監(jiān)督權(quán)?！缎姓V訟法》規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?！睉?yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督。

6.行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。行政處罰、行政強(qiáng)制是兩類最容易侵犯公民基本人權(quán)的行政行為，十八屆四中全會(huì)決定指出：“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制”、“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督有了頂層設(shè)計(jì)。

7.公益訴訟權(quán)。建議在《人民檢察院組織法》修改中明確檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職能。十八屆四中全會(huì)決定指出：“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度?！钡F(xiàn)行《民事訴訟法》、新修改的《行政訴訟法》都沒(méi)有明確授予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟原告資格，建議這次《人民檢察院組織法》修改時(shí)予以明確。同時(shí)，建議對(duì)《民事訴訟法》和《行政訴訟法》也予以修改。

8.選舉監(jiān)督權(quán)。選舉權(quán)是公民民主權(quán)利的體現(xiàn)，也是國(guó)家性質(zhì)的生動(dòng)說(shuō)明?！缎淌略V訟法》規(guī)定侵犯公民民主權(quán)利的犯罪案件由檢察機(jī)關(guān)偵查，因此，作為律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，保障公民的選舉權(quán)是義不容辭的責(zé)任。

9.特別檢察權(quán)。檢察機(jī)關(guān)受同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)。為更好體現(xiàn)支持、配合人大工作，根據(jù)同級(jí)人大的授權(quán)，檢察機(jī)關(guān)可對(duì)某些專門(mén)領(lǐng)域相關(guān)法律的貫徹落實(shí)情況展開(kāi)調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果向人大報(bào)告。

10.最高人民檢察院的司法解釋權(quán)。《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋的決議》對(duì)最高人民檢察進(jìn)行司法解釋進(jìn)行了授權(quán)。

二、統(tǒng)一檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置

現(xiàn)行的《人民檢察院組織法》第20條規(guī)定“最高人民檢察院根據(jù)需要，設(shè)立若干檢察廳和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。地方各級(jí)人民檢察院可以分別設(shè)立相應(yīng)的檢察處、科和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)?！睆倪@一規(guī)定和現(xiàn)實(shí)情況看，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置存在五方面不足：一是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能不清，存在同一名稱的機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職責(zé)不同。以反貪局的設(shè)置為例，有的將反貪、反瀆合并成職務(wù)犯罪偵查局，有的承擔(dān)著預(yù)防職能，有的甚至還承擔(dān)著監(jiān)所等其他職能。二是機(jī)構(gòu)名稱不統(tǒng)一。檢察權(quán)作為一種國(guó)家事權(quán)，上下級(jí)檢察院之間的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（尤其是業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)）的名稱應(yīng)該統(tǒng)一，橫向同一檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的稱謂應(yīng)相同。如最高人民檢察院有的業(yè)務(wù)廳稱某某廳，而有的則稱某某檢察廳。三是行政色彩較為濃厚，不管是廳、局、處、科都是行政稱謂，體現(xiàn)不了司法屬性。四是各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的規(guī)格不統(tǒng)一。不同的基層院，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的規(guī)格也有差別，有的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)全部為正科級(jí)，有的為副科級(jí)，還有的為股級(jí)；同一個(gè)檢察院其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也各不相同，基層院政治處、反貪局、反瀆局的規(guī)格一般又高于其他部門(mén)。五是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)越設(shè)越多，甚至人員編制充實(shí)的速度趕不上機(jī)構(gòu)增加的速度，使機(jī)構(gòu)越分越細(xì)，人員越分越少，不利于人力資源整合。

作為檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（尤其是業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)），應(yīng)該體現(xiàn)司法屬性，職能明確、權(quán)責(zé)分明、名稱統(tǒng)一、規(guī)格相當(dāng)。因此，建議將《人民檢察院組織法》第20條修改為：“各級(jí)人民檢察院分別設(shè)立職務(wù)犯罪懲治與預(yù)防部（負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪線索的管理、偵查及預(yù)防工作）、刑事檢察部（審查逮捕、審查起訴工作）、案件管理部（負(fù)責(zé)案件管理、檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)、人民監(jiān)督員等工作）、訴訟監(jiān)督署（負(fù)責(zé)訴訟監(jiān)督、行政違法行為的監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督等工作）、檢察事務(wù)保障部（負(fù)責(zé)法警、技術(shù)、檢察輔助人員的管理、檢察政務(wù)工作、對(duì)外宣傳、后勤保障）、黨務(wù)工作部（黨建、人事、考核考評(píng)、紀(jì)檢監(jiān)察工作）。各部的規(guī)格相當(dāng)于同級(jí)人民政府部門(mén)規(guī)格。確有需要的設(shè)立其他機(jī)構(gòu)的，經(jīng)省級(jí)以上人民檢察院批準(zhǔn)，可設(shè)專門(mén)工作部（如派出檢察室等）”。

三、需要修改完善的其他方面

主要是合理吸收黨的十八屆四中全會(huì)后檢察改革取得的成果。黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)檢務(wù)保障工作進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)：一是規(guī)定了積極推動(dòng)省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理，減少檢察機(jī)關(guān)對(duì)地方的依賴。二是規(guī)定了“建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度”，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干涉檢察權(quán)的行使進(jìn)行監(jiān)督。三是規(guī)定“建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制”，非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級(jí)等處分，防止對(duì)檢察人員的打擊報(bào)復(fù)。四是“完善職業(yè)保障體系”，解決檢察人員的后顧之憂。在《人民檢察院組織法》的修改過(guò)程中，應(yīng)把這些成果固定下來(lái)。從立法結(jié)構(gòu)上，可將現(xiàn)行《人民檢察院組織法》的三部分結(jié)構(gòu)調(diào)整為“總則”、“人民檢察院的職權(quán)”、“人民檢察院的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員任免”、“檢務(wù)保障”四個(gè)部分組成。

另外，建議在《人民檢察院組織法》中明確主任檢察官辦案責(zé)任制，并對(duì)檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)、主任檢察官之間的權(quán)責(zé)進(jìn)行界定。從當(dāng)前的司法實(shí)踐看，直接接觸案件的是辦案檢察官，對(duì)案情和證據(jù)情況有較全面的了解。而檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員不直接接觸具體案件，往往是以聽(tīng)承辦人匯報(bào)的形式了解案情，有時(shí)承辦人匯報(bào)并不全面，而另一方面檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員都是由資深檢察官組成，對(duì)法律的適用、非法證據(jù)的排除等有相對(duì)豐富的經(jīng)驗(yàn)。因此，主任檢察官應(yīng)對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)負(fù)責(zé)，檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員對(duì)法律適用和非法證據(jù)排除負(fù)責(zé)。建議將第3條修改為：“各級(jí)人民檢察院設(shè)檢察長(zhǎng)一人，副檢察長(zhǎng)、主任檢察官和檢察員若干人。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)實(shí)行檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作。檢察長(zhǎng)可以根據(jù)案件需要，更換辦案主任檢察官。副檢察長(zhǎng)應(yīng)兼任主任檢察官，副檢察長(zhǎng)受檢察長(zhǎng)委托行使部分檢察職權(quán)，副檢察長(zhǎng)對(duì)檢察長(zhǎng)授權(quán)事項(xiàng)負(fù)責(zé)。主任檢察官應(yīng)從優(yōu)秀檢察官中選出，主任檢察官辦案模式可采取辦案組制，一名主任檢察官和2-3名檢察員、1-2名書(shū)記員組成辦案組，根據(jù)案件需要還可調(diào)配法警、技術(shù)等輔助人員。主任檢察官應(yīng)對(duì)檢察長(zhǎng)或受委托的副檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)，對(duì)所辦案件的事實(shí)和證據(jù)承擔(dān)終身責(zé)任。檢察委員會(huì)由檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、部分主任檢察官組成，檢察委員會(huì)實(shí)行民主集中制，在檢察長(zhǎng)的主持下，討論決定有關(guān)檢察工作的重大事項(xiàng)及重大案件的法律適用和非法證據(jù)排除問(wèn)題。如果檢察長(zhǎng)在重大問(wèn)題上不同意多數(shù)人的決定，可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)決定。”