開放條件下中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的路徑選擇

摘 要：伴隨全球化進(jìn)程的不斷加快，中國與世界的聯(lián)系更加緊密。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展正面臨著前所未有的環(huán)境的變化，變被動(dòng)接受為主動(dòng)作為，參與國際市場競爭，提高國際競爭力，已經(jīng)成為開放條件下中國農(nóng)業(yè)的必然選擇。當(dāng)前迫切需要跳出我國資源稟賦條件的思維限制，從全球視角重新審視中國農(nóng)業(yè)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，通過實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口、農(nóng)業(yè)“走出去”、優(yōu)化全球農(nóng)業(yè)治理結(jié)構(gòu)等戰(zhàn)略，統(tǒng)籌利用國際國內(nèi)兩個(gè)市場、兩種資源。同時(shí)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，減少政府對市場價(jià)格的干預(yù)，提高價(jià)格信號的有效性，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，加大對消費(fèi)者的支持力度，以期提升中國農(nóng)業(yè)的國際競爭力。

關(guān) 鍵 詞：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；開放條件；國際競爭力；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

中圖分類號：F320.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）04-0030-06

收稿日期：2016-02-20

作者簡介：王錦坤（1988—），男，河南焦作人，國家行政學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)楣补芾砼c公共財(cái)政。

基金項(xiàng)目：本文系國家軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“科技成果轉(zhuǎn)化中的國有資產(chǎn)管理體制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：2013GXS1B002；國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“信息科學(xué)基礎(chǔ)研究后評估制度研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：61240002；國家行政學(xué)院決策咨詢項(xiàng)目“我國戰(zhàn)略機(jī)遇期內(nèi)涵和條件的新變化與對策”的階段性成果，項(xiàng)目編號：NSAJCZX2013003。

農(nóng)業(yè)是支撐國家現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，也是中國現(xiàn)代化過程中一塊亟待補(bǔ)上的短板。一方面，2004年至2015年，我國糧食生產(chǎn)已實(shí)現(xiàn)“十二連增”，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力持續(xù)提升，農(nóng)民收入不斷增加，為推動(dòng)中國全面現(xiàn)代化創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件，贏得了戰(zhàn)略主動(dòng)；另一方面，目前我國農(nóng)業(yè)正面臨著生產(chǎn)成本上升、資源環(huán)境壓力大、農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)外價(jià)格倒掛等諸多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，農(nóng)業(yè)可持續(xù)性發(fā)展能力有待提高。2016年，中央“一號文件”再度聚焦三農(nóng)，提出要“推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，這就為破解農(nóng)業(yè)發(fā)展困境，推進(jìn)農(nóng)村改革指明了方向。隨著全球化進(jìn)入新階段，世界日益聯(lián)接成一個(gè)整體，這也為審視和解決中國農(nóng)業(yè)存在的問題提供了新的視角。如何從全球戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌利用國際國內(nèi)兩個(gè)市場、兩種資源，推進(jìn)中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提升農(nóng)業(yè)國際競爭力，事關(guān)中國能否從古老的農(nóng)業(yè)大國走向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大國、農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，也是中國當(dāng)前和今后一段時(shí)間必須思考的重大問題。

一、開放條件下中國農(nóng)業(yè)發(fā)展

面對的新形勢

在全球化進(jìn)程提速的今天，中國農(nóng)業(yè)正面對著全新的發(fā)展環(huán)境，國際國內(nèi)兩個(gè)市場的交流互動(dòng)更加頻繁，來自國際市場特別是世界農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的挑戰(zhàn)和壓力前所未有。與此同時(shí)，更加開放的市場環(huán)境也為中國糧食安全破題和轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造了歷史性新機(jī)遇。變被動(dòng)接受為主動(dòng)作為，積極參與國際市場競爭，提高國際競爭力，已經(jīng)成為開放條件下中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

（一）中國農(nóng)業(yè)要發(fā)展不可避免地會(huì)受到國際市場的影響

自改革開放開始，中國的對外開放事業(yè)便走上了快車道。特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國加入WTO、簽訂一系列多雙邊貿(mào)易協(xié)議、提出“一帶一路”戰(zhàn)略和自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，使中國與世界的聯(lián)系愈加緊密，“你中有我，我中有你”的局面正在形成，國際問題國內(nèi)化、國內(nèi)問題國際化的趨勢日漸凸顯。一方面，從油價(jià)調(diào)控到糧價(jià)倒掛，國際市場波動(dòng)對中國國內(nèi)市場的影響正在不斷加深。受國內(nèi)外糧食價(jià)格倒掛的影響，2015年中國糧食市場更是出現(xiàn)了生產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫存量“三量齊增”的現(xiàn)象，造成糧食庫存積壓嚴(yán)重。對此，國家糧食局用“兩個(gè)前所未有”來形容當(dāng)前的糧食儲(chǔ)備狀況，即“各類糧油倉儲(chǔ)企業(yè)儲(chǔ)存的糧食數(shù)量之大前所未有，儲(chǔ)存在露天和簡易存儲(chǔ)設(shè)施中的國家政策性糧食數(shù)量之多也前所未有”；[1]另一方面，中國作為世界上人口最多的國家，一舉一動(dòng)都牽動(dòng)著國際社會(huì)的神經(jīng)，其大國效應(yīng)凸顯。從1994年美國世界觀察研究所所長萊斯特·布朗發(fā)表《誰來養(yǎng)活中國》一文開始，中國的農(nóng)業(yè)和糧食安全便已然成為一個(gè)影響廣泛的全球性話題。

（二）中國農(nóng)業(yè)要發(fā)展迫切需要統(tǒng)籌利用國際國內(nèi)兩個(gè)市場、兩種資源

從世界各國的農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程來看，一國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展路徑常常是基于土地和勞動(dòng)力等資源稟賦條件做出的選擇，這與速水佑次郎和弗農(nóng)·拉坦的誘致性制度變遷理論相符。[2]中國的勞動(dòng)力資源相對于土地資源而言較為豐富，因此在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的起步階段是通過生物化學(xué)技術(shù)（土地節(jié)約型技術(shù)）來提高土地生產(chǎn)率的。實(shí)踐證明，我國通過采用化肥等一系列農(nóng)業(yè)技術(shù)在過去幾十年中大大提高了糧食單產(chǎn)水平，為保障中國的糧食安全做出了重大貢獻(xiàn)。但由此帶來的資源和環(huán)境污染問題亦不容小覷。據(jù)環(huán)保部2010年公布的第一次全國污染源普查結(jié)果顯示，農(nóng)業(yè)源主要污染物如化學(xué)需氧量、總氮和總磷分別達(dá)到1324.09萬噸、270.46萬噸、28.47萬噸，分別占到全國排放量的43.7%、57.2%和67.3%。[3]污染排放嚴(yán)重破壞了農(nóng)業(yè)資源和自然環(huán)境，特別是對土地密集型農(nóng)作物的種植和生長造成了危害。按照中國現(xiàn)有的資源稟賦條件，農(nóng)產(chǎn)品全部由國內(nèi)生產(chǎn)來滿足龐大的消費(fèi)需求已無法達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的要求。因此，深度參與國際分工、統(tǒng)籌利用全球農(nóng)業(yè)資源，以緩解國內(nèi)資源環(huán)境約束和糧食安全壓力，就成為中國農(nóng)業(yè)不得不做出的戰(zhàn)略選擇。

（三）中國農(nóng)業(yè)要發(fā)展必須積極承擔(dān)發(fā)展中大國的國際責(zé)任

國際金融危機(jī)爆發(fā)以來，全球性公共產(chǎn)品的傳統(tǒng)供給國美歐等國家的經(jīng)濟(jì)受到?jīng)_擊，新興市場國家崛起，國際戰(zhàn)略格局整體呈現(xiàn)“東升西降”的態(tài)勢。作為世界經(jīng)濟(jì)治理的核心機(jī)制，包括國際貨幣基金組織、世界銀行在內(nèi)的國際組織邁出了機(jī)構(gòu)改革的步伐，新興經(jīng)濟(jì)體在全球治理中的話語權(quán)和規(guī)則制定權(quán)增加，全球公共產(chǎn)品的供求體系正在發(fā)生變化，全球治理機(jī)制轉(zhuǎn)型為中國崛起帶來了“制度性機(jī)會(huì)”和“戰(zhàn)略空當(dāng)期”。

目前，中國已經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，在力所能及范圍內(nèi)理應(yīng)積極承擔(dān)國際責(zé)任和義務(wù)。2015年9月，習(xí)近平總書記赴美國紐約出席聯(lián)合國發(fā)展峰會(huì)，該會(huì)議通過的聯(lián)合國2015年后全球發(fā)展議程（以下簡稱“2015年后議程”）提出的第一個(gè)目標(biāo)就是“到2030年，在世界所有人口中消除極端貧窮”。中國過去曾擁有世界上人數(shù)最多的貧困人口，然而經(jīng)過幾十年的發(fā)展，糧食產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不斷提高，已經(jīng)基本解決了溫飽問題，為世界范圍內(nèi)的減貧事業(yè)做出了重大貢獻(xiàn)。按照“兩個(gè)一百年”和“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略部署，中國將在2020年前后全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全面脫貧、貧困縣全面摘帽?，F(xiàn)階段推動(dòng)農(nóng)業(yè)改革發(fā)展，特別是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，將農(nóng)業(yè)作為助力后發(fā)國家擺脫饑餓的重要支柱，對于中國爭取互動(dòng)作為、承擔(dān)發(fā)展中大國的的國際責(zé)任、落實(shí)“2015年后議程”將發(fā)揮重要作用。

二、提升中國農(nóng)業(yè)國際競爭

力的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)

在開放條件下，市場通過在全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源要素的動(dòng)態(tài)平衡，激發(fā)技術(shù)和制度創(chuàng)新，將重塑國際農(nóng)業(yè)資源版圖和發(fā)揮各國農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，這也為中國推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造了新的機(jī)遇。當(dāng)前迫切需要突破我國資源稟賦條件的思維限制，從全球視野來重新審視中國農(nóng)業(yè)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

（一）統(tǒng)籌農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口，推動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

保障國家糧食安全是農(nóng)業(yè)政策和各項(xiàng)改革的底線。有研究表明，中國如果只依靠本國生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品來滿足需求，僅農(nóng)作物播種面積一項(xiàng)就需要至少30億畝土地，這不僅超出了資源環(huán)境的承載能力，也會(huì)威脅到糧食安全。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2014年全國農(nóng)作物總播種面積約合24.8億畝，仍有近20%的耕地缺口。這就需要進(jìn)口國外的農(nóng)產(chǎn)品來填補(bǔ)“需求空當(dāng)”。

進(jìn)口國外的農(nóng)產(chǎn)品就相當(dāng)于進(jìn)口生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品所耗費(fèi)的土地、水、勞動(dòng)力等資源。由于中國的勞動(dòng)力資源相對于土地資源而言較為豐富，按照比較優(yōu)勢理論，對應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易結(jié)構(gòu)應(yīng)該是進(jìn)口土地密集型農(nóng)產(chǎn)品，出口勞動(dòng)力密集型農(nóng)產(chǎn)品。但特別需要注意的是，如果完全按照比較優(yōu)勢來決定農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易結(jié)構(gòu)，則容易落入“比較優(yōu)勢”陷阱。隨著國際經(jīng)貿(mào)環(huán)境不斷優(yōu)化、貿(mào)易自由化程度日漸提高，我國未來面對大規(guī)模糧食禁運(yùn)的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)比較小，但對于中國這樣的人口大國的糧食安全而言仍需謹(jǐn)慎。[4]

筆者認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是利用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的“資源替代”效應(yīng)來加快調(diào)整國內(nèi)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。應(yīng)適當(dāng)降低大豆等非主糧作物以及需求彈性大且與國內(nèi)外市場關(guān)聯(lián)度高的玉米等農(nóng)產(chǎn)品的自給率指標(biāo)，增加畝產(chǎn)較低且不需要太多勞動(dòng)力的土地消耗型農(nóng)產(chǎn)品及其加工制成品進(jìn)口并實(shí)現(xiàn)進(jìn)口來源多元化，促進(jìn)蔬菜等勞動(dòng)力密集型農(nóng)產(chǎn)品的出口，推進(jìn)和提高優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域生產(chǎn)的專業(yè)化和集中度。堅(jiān)持“有所為有所不為”的原則，有限的耕地資源應(yīng)優(yōu)先確保谷物特別是口糧的絕對安全，將糧食安全的“飯碗牢牢端在自己手上”。同時(shí)，配合實(shí)施輪作休耕戰(zhàn)略，落實(shí)“藏糧于地、藏量于技”戰(zhàn)略，使土地和環(huán)境得到喘息、休整的機(jī)會(huì)。在不適合發(fā)展農(nóng)業(yè)的生態(tài)脆弱地區(qū)徹底放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，確保生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性，為提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和增產(chǎn)潛力拓展更大空間。

（二）加快農(nóng)業(yè)“走出去”的步伐，拓植全球資源

國外早已將推動(dòng)農(nóng)業(yè)“走出去”、拓植全球資源，納入大國保障糧食安全、提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力的國家戰(zhàn)略。早在上世紀(jì)40年代，日本就開始在東南亞開辟農(nóng)場，隨著上世紀(jì)80年代中國改革開放，又將墾荒范圍延至中國。目前，日本已經(jīng)與巴西、阿根廷等國簽署了農(nóng)業(yè)墾植和農(nóng)業(yè)合作協(xié)議，在世界范圍內(nèi)擁有的土地相當(dāng)于國內(nèi)農(nóng)田面積的3倍。印度、沙特等國家也采用在世界各地花巨資購買或租賃土地的形式來調(diào)整農(nóng)業(yè)布局，以彌補(bǔ)國內(nèi)資源不足。其中，印度在埃塞俄比亞、坦桑尼亞和烏干達(dá)三國花費(fèi)25億美元購買或租賃數(shù)百萬公頃廉價(jià)土地用以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，成為非洲近50年來最大一筆土地交易。[5]盡管中國農(nóng)業(yè)“走出去”的步伐正在加快，但國外產(chǎn)業(yè)資本和金融資本早已在我國國內(nèi)布局，已成為我國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全的隱患。

目前，中國正迎來農(nóng)業(yè)“走出去”的重要機(jī)遇期。從農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的角度看，近年來國際糧食價(jià)格正處在低位，從國際市場獲得農(nóng)產(chǎn)品的成本較低。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）公布的數(shù)據(jù)看，2016年1月份平均食品價(jià)格指數(shù)為150.4點(diǎn)，已是自2009年4月以來的最低水平。從農(nóng)業(yè)資源稟賦的角度看，非洲、南美、俄羅斯及東歐、東南亞等地仍有大片可開發(fā)利用的農(nóng)業(yè)資源特別是可耕地資源。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織公布的數(shù)據(jù)顯示，目前全球尚有約40億公頃土地可供開墾，是現(xiàn)有耕地面積（16億公頃）的2.5倍。[6]從資本支持的角度看，盡管近期中國的外匯儲(chǔ)備規(guī)模有所下降，但仍有逾3萬億美元，這就可以為中國農(nóng)業(yè)“走出去”準(zhǔn)備充足的資本“彈藥”。

加快中國農(nóng)業(yè)“走出去”的步伐，其意義不僅在于保障重要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來源穩(wěn)定，也有利于在更大范圍內(nèi)破解農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性供需矛盾、提高農(nóng)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性，同時(shí)也是中國承擔(dān)發(fā)展中大國責(zé)任的體現(xiàn)。一方面，錨定ABCD四大糧商，培育形成中國自己的國際性大糧商，爭取參與國際競爭的主動(dòng)權(quán)。通過在全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈布局，以市場化運(yùn)作和商業(yè)模式創(chuàng)新，統(tǒng)籌國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場和農(nóng)業(yè)資源要素市場，提升農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈和對全球農(nóng)產(chǎn)品市場的影響力，增強(qiáng)對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口渠道的控制力，力爭對大宗農(nóng)產(chǎn)品的定價(jià)權(quán)；另一方面，將農(nóng)業(yè)“走出去”融入國家整體戰(zhàn)略，制定統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)“走出去”規(guī)劃，開展共贏型農(nóng)業(yè)國際合作，助力落實(shí)聯(lián)合國“2015年后議程”。重點(diǎn)對接“一帶一路”戰(zhàn)略沿線國家，通過輸出資本、農(nóng)業(yè)技術(shù)與裝備，提升后發(fā)國家的糧食自給水平和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，掌握國際農(nóng)產(chǎn)品市場供求狀況，為我國推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革營造有利的國際環(huán)境。

（三）積極參與國際游戲規(guī)則的制定，提升制度話語權(quán)

當(dāng)今世界，國家與國家之間的競爭日益演化為國際游戲規(guī)則的競爭。通過規(guī)則制定獲取制度話語權(quán)，正在成為大國重塑國際政治經(jīng)濟(jì)秩序和世界戰(zhàn)略格局的利器。參與并在相關(guān)國際組織中發(fā)揮積極作用是中國參與國際游戲規(guī)則制定、提升制度話語權(quán)的重要抓手。

充分發(fā)揮中國作為大國的外交和政治影響力，積極參與到聯(lián)合國糧農(nóng)組織、國際農(nóng)發(fā)基金會(huì)、世界糧食計(jì)劃署等國際性農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)制訂涉農(nóng)國際法規(guī)和準(zhǔn)則當(dāng)中，提出適用于全球而且有利于中國和后發(fā)國家深化國際農(nóng)業(yè)合作的制度規(guī)則，并在世界貿(mào)易組織、聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織以及G20、亞太經(jīng)合組織等國際治理平臺(tái)上發(fā)出中國聲音、提出中國方案。推動(dòng)建設(shè)人類命運(yùn)共同體，通過議程設(shè)置引導(dǎo)國際社會(huì)積極面對和處理糧食危機(jī)、氣候變化、抗擊貧困、生物多樣性、營養(yǎng)不良等事關(guān)人類發(fā)展的重大問題。特別是要變革制度規(guī)則，增加后發(fā)國家的制度話語權(quán)，加大對后發(fā)國家反貧困、反饑餓的支持力度，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易秩序更加公平合理。通過從全球公共產(chǎn)品的“搭便車”者轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┱?，從國際游戲規(guī)則的被動(dòng)接受者到國際事務(wù)的主動(dòng)引領(lǐng)者，提升中國的制度話語權(quán)，創(chuàng)造并獲取國際制度紅利。

三、開放條件下推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)

結(jié)構(gòu)性改革的路徑

當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)存在的諸多難題中，既包括生產(chǎn)成本提升、資源環(huán)境壓力大等老問題，也有國內(nèi)外糧食價(jià)格倒掛，糧食生產(chǎn)量、進(jìn)口量和庫存量“三量齊增”等新問題。對此，中央“一號文件”提出推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，圍繞市場需求進(jìn)行生產(chǎn)，增加有效供給，破解農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性供需矛盾。從全球的角度看，中國農(nóng)業(yè)要在國際競爭中贏得先機(jī)，就必須擁有高效、靈活、有彈性的農(nóng)產(chǎn)品供給體系，不僅能生產(chǎn)出質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的農(nóng)產(chǎn)品，還要具備較強(qiáng)的市場適應(yīng)能力和市場響應(yīng)能力。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個(gè)思路就是要在保障糧食安全的前提下，弱化中間，強(qiáng)化兩端，即減少政府對市場價(jià)格的干預(yù)、提高價(jià)格信號的有效性，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，加大對消費(fèi)者的支持力度。

（一）推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革，提高價(jià)格信號的有效性

價(jià)格是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)揮作用的基礎(chǔ)性信號，它不僅是供需兩側(cè)信息的傳遞者，也是國際和國內(nèi)兩個(gè)市場的連接點(diǎn)。推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革，就抓住了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵。

不可否認(rèn)，近年來實(shí)行的糧食最低收購價(jià)制度和臨時(shí)收儲(chǔ)政策在提高農(nóng)民收入、激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性方面發(fā)揮了積極作用，但付出的代價(jià)也是巨大的。最低收購價(jià)制度和收儲(chǔ)政策將補(bǔ)貼和價(jià)格合為一體，部分農(nóng)產(chǎn)品政府定價(jià)取代了市場價(jià)格并與真實(shí)的市場價(jià)格相背離，影響了資源配置效率。不僅增加了糧食收儲(chǔ)成本，給國家財(cái)政帶來了壓力，農(nóng)民也沒有獲得補(bǔ)貼的全部實(shí)惠，而且還抬高了下游糧食加工企業(yè)的原料成本，導(dǎo)致國外農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量激增。更重要的是，價(jià)格信號失靈使得農(nóng)民片面追求高收益作物種植，無益于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

在穩(wěn)定口糧生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，以農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格改革為契機(jī)，逐步建立以市場發(fā)揮決定性作用的農(nóng)產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制，通過價(jià)補(bǔ)分離，強(qiáng)化價(jià)格的透明度和有效性，引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，以市場力量實(shí)現(xiàn)調(diào)結(jié)構(gòu)、提品質(zhì)、降成本、去庫存等改革目標(biāo)。這不僅符合減少政府干預(yù)市場的國際農(nóng)業(yè)支持政策調(diào)整趨勢，也有利于縮小國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價(jià)差，在國內(nèi)外市場互動(dòng)的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)與國際市場接軌，提升農(nóng)業(yè)的國際競爭力。

（二）健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，控制金融安全

如何有效應(yīng)對和管理風(fēng)險(xiǎn)，提升農(nóng)業(yè)特別是農(nóng)民的抗風(fēng)險(xiǎn)能力是中國在現(xiàn)代化之路上必須跨過的一道坎。當(dāng)前，中國農(nóng)業(yè)不僅要承受環(huán)境災(zāi)害帶來的自然風(fēng)險(xiǎn)，還要面對定價(jià)機(jī)制市場化后因價(jià)格波動(dòng)帶來的市場風(fēng)險(xiǎn)，更要防范在供給側(cè)改革中未能順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)。

保險(xiǎn)作為一種通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)性工具，已經(jīng)廣為先發(fā)國家所接受。日本早在20世紀(jì)20年代就開始探索農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，并于1947年頒布了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》為實(shí)施強(qiáng)制保險(xiǎn)提供了法律保障。法國在1986年以政府控股為主體成立了農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)集團(tuán)公司為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供保障。2014年的美國農(nóng)業(yè)法案取消了每年耗資近50億美元且已經(jīng)實(shí)施了近18年的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼，與此同時(shí)提高和擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼額度和保障范圍，進(jìn)一步突出了保險(xiǎn)在農(nóng)業(yè)支持政策中的地位。

增強(qiáng)中國農(nóng)業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，一是要健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，推廣農(nóng)作物保險(xiǎn)覆蓋品種和地域，以補(bǔ)償農(nóng)民因?yàn)?zāi)害造成的損失。二是要以保險(xiǎn)機(jī)制，聯(lián)動(dòng)財(cái)政補(bǔ)貼、金融信貸、農(nóng)產(chǎn)品期貨期權(quán)，以現(xiàn)代大金融格局支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)，避免因農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)帶來的收入損失，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入的穩(wěn)定性和確定性，并以此破解因抵押物不足導(dǎo)致的農(nóng)民融資難題。三是要發(fā)揮社會(huì)政策的托底作用，完善社會(huì)保障制度。隨著供給側(cè)改革的深入推進(jìn)，對生產(chǎn)者把握市場的能力提出了更高的要求，難以適應(yīng)市場競爭、無法滿足市場需求的市場主體將逐步退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這就需要完善農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)支持政策。而對于無法順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)民，則需社會(huì)保障兜底。四是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升抗風(fēng)險(xiǎn)能力。重點(diǎn)是加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)田水利和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，疏通農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格信息渠道，為提高農(nóng)戶的市場響應(yīng)能力創(chuàng)造條件。

（三）加強(qiáng)對農(nóng)產(chǎn)品需求側(cè)的支持和引導(dǎo)，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，供給和需求是不可分割的，而推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目的正是為了更好地滿足市場需求。隨著農(nóng)產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制朝著市場化方向邁進(jìn)，作為一種正常經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)將越來越普遍。農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格改革在保障生產(chǎn)者利益的同時(shí)需要就農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格高漲時(shí)對需求側(cè)消費(fèi)者特別是低收入者作出補(bǔ)償進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。只有從需求側(cè)對農(nóng)產(chǎn)品提出更高的要求，才能引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，激勵(lì)供給側(cè)生產(chǎn)出更多安全、優(yōu)質(zhì)、有營養(yǎng)的農(nóng)產(chǎn)品，從而在國際競爭中突出重圍。

具體而言，可以逐步建立廣覆蓋、有重點(diǎn)的消費(fèi)者食物與營養(yǎng)提升計(jì)劃并嵌入社會(huì)保障體系。將居民膳食營養(yǎng)安全納入國家脫貧戰(zhàn)略，針對貧困人口、孕產(chǎn)婦和嬰幼兒、兒童青少年、老年人等重點(diǎn)人群加大膳食營養(yǎng)支持力度，抗擊因營養(yǎng)失衡引起的“隱性饑餓”，降低因病致貧、因病返貧和貧困代際傳遞的概率。一方面，通過加強(qiáng)膳食營養(yǎng)宣傳，引導(dǎo)消費(fèi)者培養(yǎng)健康的生活方式；另一方面，可參照美國的補(bǔ)充營養(yǎng)援助項(xiàng)目，設(shè)計(jì)營養(yǎng)食物優(yōu)惠券，并結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)應(yīng)用APP等新技術(shù)，通過財(cái)政補(bǔ)貼激勵(lì)消費(fèi)者增加對營養(yǎng)豐富食物的攝取。

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