國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的問題及對策

沙莉

摘要：我國的國企改革自1979年起步至今已經(jīng)走過了30個(gè)年頭，改革在經(jīng)歷了擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)、利潤留成、利改稅、承包制、股份制試點(diǎn)等階段后，已經(jīng)取得了一定成效。當(dāng)然，在這一點(diǎn)上，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)學(xué)家的態(tài)度是不一致的。態(tài)度的不一致，主要是由于國外經(jīng)濟(jì)學(xué)家主要基于統(tǒng)計(jì)數(shù)字判斷成效，另外國內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)家大部分以所制定目標(biāo)作為成效參照，而國外經(jīng)濟(jì)學(xué)家大多以過去狀況作為參照。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；產(chǎn)權(quán)改革；承包制；現(xiàn)代企業(yè)制度

一、現(xiàn)狀

第一階段：1979-1986年，國有企業(yè)經(jīng)營權(quán)層面的改革。傳統(tǒng)的國有企業(yè)是委托人即政府壟斷了企業(yè)近乎全部的剩余權(quán)利的奢望，也沒有創(chuàng)造剩余產(chǎn)品的積極性。因此國有企業(yè)勢必會長期處于了低效率運(yùn)行狀態(tài)。由此不難看出，讓渡國有企業(yè)的經(jīng)營權(quán)，必然會對經(jīng)營者積極性產(chǎn)生激勵(lì)，進(jìn)而有利于改變過去權(quán)力集中與外部化的狀況，使企業(yè)成為“自負(fù)盈虧，自主經(jīng)營，自我約束，自我發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

第二階段：1987-1992年，國有企業(yè)改革從經(jīng)營權(quán)向所有權(quán)層面的過渡。從1986年開始，國有企業(yè)改革開始從經(jīng)營權(quán)向所有權(quán)層面過渡，但在涉及財(cái)產(chǎn)關(guān)系的深層改革上，同時(shí)出現(xiàn)了兩種不同思路和對改革制度的兩種不同選擇。

一種思路是將國企改革仍然限制在原有財(cái)產(chǎn)關(guān)系之內(nèi)，而進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)營權(quán)層面的改革。與這種認(rèn)識相對應(yīng)的制度選擇就是企業(yè)承包制。中央政府決策部門傾向于這種改革思路和改革方案，于是從1987到1992年，國有企業(yè)經(jīng)歷了兩輪承包制改革。

承包制推行伊始，確實(shí)調(diào)動起企業(yè)和職工的積極性，推動了國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1987和1988年我國工業(yè)增長速度分別為14.1%和20.7%。企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤和上繳稅金1987年比1986年增長8.0%，1988年比1987年增長18.2%，虧損面也逐年下降，經(jīng)濟(jì)效益有所提高。但在推行承包制期間，卻出現(xiàn)了企業(yè)增效、經(jīng)濟(jì)增長、國家財(cái)政收入反而下降的狀況。在推行承包制的第一年即1987年，伴隨國民經(jīng)濟(jì)的高速增長，財(cái)政收入?yún)s出現(xiàn)了低增長，財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從1986年的20.8%，驟降為18.4%，一年下降2.4個(gè)百分點(diǎn)，1988年又急劇降到15.8%，比1987年又下降2.6個(gè)百分點(diǎn)。

第三階段：1992 2002年，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革。1993年，十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的若干問題的決定》中，明確地提出了國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)和步驟。1994年以后建立現(xiàn)代企業(yè)制度的試點(diǎn)在國有企業(yè)中展開。建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)是要通過產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的改造，使國有企業(yè)成為“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開，管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)。在現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的制約下，政府不能再直接地控制和經(jīng)營國有企業(yè)。它的意愿只能在國有企業(yè)清算和轉(zhuǎn)讓時(shí)依據(jù)終極所有權(quán)來實(shí)施和表達(dá)。當(dāng)然，政府還可以通過其代理人即國有資產(chǎn)管理公司或控股公司參與國有企業(yè)重大事宜的決策，但這個(gè)決策也是受所有者出資額和所持股份數(shù)額限制的。

二、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革現(xiàn)存的問題

首先是建立產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化遇到的困難。到目前為止，無論是在有限責(zé)任公司中，還是在股份有限公司中，國有獨(dú)資和國有控股的結(jié)構(gòu)仍然占有相當(dāng)大的比例。這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)往往會帶來如下后果。（1）在國有獨(dú)資公司中，由于缺乏多元股東的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，形式上的公司組織仍然只不過是原國有企業(yè)的翻牌，董事會基本上是國有企業(yè)的原班人馬。在“翻牌公司”里，傳統(tǒng)國有企業(yè)的諸多弊病依然存在，當(dāng)然也就難于實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)分明和科學(xué)管理。（2）在國有控股的股份公司中，董事會一般仍由政府官員組成，董事長往往由黨委書記擔(dān)任，而總經(jīng)理的任命也要通過組織部門認(rèn)可。這種官員和企業(yè)家不分的格局，往往使公司的負(fù)責(zé)人在政績目標(biāo)和企業(yè)目標(biāo)之間彷徨，難于擺脫行政的干預(yù)，也很難做出真正科學(xué)的決策。（3）在各類國有公司中，國有股東都是國有出資人委托的代理人，因此仍然存在真正所有者缺位的問題。假如代理人的目標(biāo)與委托人的目標(biāo)發(fā)生矛盾，則國有公司很難解決“內(nèi)部人控制”問題，必然會面臨較大的代理風(fēng)險(xiǎn)。

公司產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的缺陷影響公司的治理結(jié)構(gòu)。在一般的股份公司中，比較突出的問題往往是董事會與經(jīng)理人之間的委托代理關(guān)系。由于公司的經(jīng)營和管理越來越多地依賴于職業(yè)經(jīng)理人，經(jīng)理人掌握著公司的實(shí)際控制權(quán)，因此如何激勵(lì)和監(jiān)督經(jīng)理人的問題則變得越來越重要。而國有公司的治理結(jié)構(gòu)則由于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的缺陷而顯得更為復(fù)雜。首先是國有公司的董事會成員一般都是國有資產(chǎn)的所有權(quán)代表而不是所有權(quán)人本身，因此股東與董事會之間的委托代理關(guān)系，或者說股東對董事會的監(jiān)督就成為一個(gè)首要的難點(diǎn)。比如，最近在資本市場上連續(xù)披露出來的上市公司以虛假盈利信息欺騙股民的問題，就是上市公司“內(nèi)部人控制”和行為短期化的一種表現(xiàn)。第二是國有公司的董事會和經(jīng)理人在控制權(quán)的配置上，一般是董事會的權(quán)利大于經(jīng)理人。在董事長兼任總經(jīng)理的企業(yè)中，董事長兼負(fù)決策和經(jīng)營管理權(quán)于一身；在董事長與總經(jīng)理分離的企業(yè)中，總經(jīng)理的經(jīng)營管理權(quán)限往往又會受到董事長的制約。因此不論怎樣，很難形成合理的權(quán)力分配。此外，國有公司中的監(jiān)事會成員與董事會統(tǒng)一由政府委派，因此實(shí)際上往往形同虛設(shè)，甚至可能成為與董事會“串謀”的伙伴。在國有獨(dú)資和國有控股的企業(yè)中，董事會、經(jīng)理人和監(jiān)事會往往被原來企業(yè)中的“三駕馬車”分?jǐn)偅h委書記擔(dān)任董事長，廠長擔(dān)任總經(jīng)理，而工會主席則擔(dān)任監(jiān)事會主席。設(shè)想的制衡格局很容易被內(nèi)部控制格局所替代。說到底，許多國有公司出現(xiàn)的問題都源于這種“一股獨(dú)大”的股權(quán)結(jié)構(gòu)所致。

其次是傳統(tǒng)觀念和陳舊的意識形態(tài)對國有企業(yè)改革的阻礙問題。傳統(tǒng)的觀念和陳舊的意識形態(tài)對國有企業(yè)的阻礙主要表現(xiàn)在對國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)讓渡的認(rèn)識上。早在80年代中期，中國就開始了對國有小型企業(yè)進(jìn)行出售和拍賣的嘗試。但時(shí)至今日，國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)讓渡仍然處在舉步維艱的狀態(tài)。其中原因固然很多，但一個(gè)重要的障礙是來自于傳統(tǒng)的觀念和陳舊的意識形態(tài)。第一個(gè)觀念障礙是關(guān)于國有資產(chǎn)流失和坐失的關(guān)系問題。保護(hù)國有資產(chǎn)的基本方式應(yīng)該是運(yùn)動，而不應(yīng)該不動；不動的國有資產(chǎn)無法實(shí)現(xiàn)保值和增值，實(shí)際上就意味著損失。在運(yùn)動的過程中，國有資產(chǎn)也有可能出現(xiàn)一定程度的流失。只要流動的收益大于流失的收益，流動就是必要的。因?yàn)楹ε铝魇Ф桓伊鲃?，結(jié)果反而會造成國有資產(chǎn)的坐失。坐失的損失同樣是不可估量的。第二個(gè)觀念障礙是只轉(zhuǎn)讓虧損企業(yè)，不轉(zhuǎn)讓盈利企業(yè)。在相當(dāng)長的一段時(shí)間里，政策只允許轉(zhuǎn)讓一些微利虧損的國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)。而對于盈利的企業(yè)，一是政策沒有表示允許，二是即使政策允許也不會被轉(zhuǎn)讓。因?yàn)檎€指望它為其創(chuàng)造收益。在這種條件下，國有企業(yè)沒有抓住市場需求較強(qiáng)、企業(yè)價(jià)格較高的出售時(shí)機(jī)。而當(dāng)市場需求降低，企業(yè)又出現(xiàn)大面積虧損的時(shí)候，想出售也賣不出去了。與上述主流的政策導(dǎo)向相反，一些省政府抓住十四大以后經(jīng)濟(jì)高漲，外企、私企兼并收購國有企業(yè)的需求上升時(shí)機(jī)，及時(shí)地將較好的國有企業(yè)出售變現(xiàn)。一方面，將國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，政府減輕了負(fù)擔(dān)；另一方面又賣了個(gè)好價(jià)錢，實(shí)現(xiàn)了國有經(jīng)濟(jì)的保值增值。第三個(gè)觀念障礙，是一種“唯評估論”。國有資產(chǎn)在市場的轉(zhuǎn)讓中，如果交易價(jià)格低于評估價(jià)格，是否意味著國有資產(chǎn)的流失？回答是否定的。因?yàn)樵u估價(jià)格往往是資產(chǎn)供給方的一種預(yù)期價(jià)格，或者叫做供給參考價(jià)。它必須在市場上與資產(chǎn)的需求方洽談，方能達(dá)成雙方認(rèn)可的市場價(jià)格實(shí)現(xiàn)交易。搞市場經(jīng)濟(jì)就要遵循市場規(guī)則，在一個(gè)規(guī)范的市場中。交易價(jià)格是公平而且合理的。把評估價(jià)格作為衡量國有資產(chǎn)是否流失顯然是不恰當(dāng)?shù)摹Ｊ袌鰞r(jià)格是受供求規(guī)律影響的。在當(dāng)前國有資產(chǎn)供大于求的買方市場格局中，經(jīng)濟(jì)越是不景氣，國有資產(chǎn)越是虧損，企業(yè)的價(jià)值就會越低，市場價(jià)格也會越低。這是一個(gè)非常殘酷的現(xiàn)實(shí)。

三、改革深化的對策選擇

繼續(xù)深化所有權(quán)結(jié)構(gòu)的改革是解決國有企業(yè)現(xiàn)存問題的主要課題。但要完成這一步驟仍需要采取一系列相關(guān)的制度安排，以期通過依賴性路徑取得報(bào)酬遞增的結(jié)果，并藉此推進(jìn)國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的進(jìn)一步深化。

1、繼續(xù)降低進(jìn)入國有企業(yè)的門檻。國家所有權(quán)結(jié)構(gòu)的根本改變要有多元化投資主體的進(jìn)入。因此，繼續(xù)降低國有企業(yè)的進(jìn)入門檻應(yīng)是一個(gè)可行的對策。一些人可能會認(rèn)為國有企業(yè)的資產(chǎn)已經(jīng)跌到底線，幾乎無利可圖，因而無人會問津。但其實(shí)問題不在于外部進(jìn)入者，而在于人們的觀念。最近發(fā)生的東方資產(chǎn)經(jīng)營公司以500萬元盤活6000萬元不良銀行資產(chǎn)的案例給我們很大的啟示，國有經(jīng)濟(jì)的決策層所給出的政策制度，是影響進(jìn)入者數(shù)量的決定性因素。當(dāng)然，對于不同的投資環(huán)境以及優(yōu)質(zhì)快捷的服務(wù)是較之稅收優(yōu)惠更為重要的條件；對于國內(nèi)民間資本來說，價(jià)格和稅收的減讓還是非常重要的，而對于企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營者和職工來說，則可以以干股和期股等形式將其逐漸培養(yǎng)成為企業(yè)的所有者也不失為可供選擇的途徑。降低國有企業(yè)的進(jìn)入門檻是為了實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)股權(quán)的多元化，而股權(quán)的多元化除了融資的目的外，更主要的是通過股權(quán)的結(jié)構(gòu)多元化來解決國有企業(yè)的責(zé)任主體、科學(xué)決策和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等一系列制度性和機(jī)制性問題。

2、健全和深化國有企業(yè)的退出制度。目前在國有企業(yè)退出問題上，需要有一定的觀念突破和制度創(chuàng)新。首先是退出的范圍的領(lǐng)域。按照一般的認(rèn)識，在公共物品生產(chǎn)領(lǐng)域，如國防設(shè)施、郵電、鐵路、道路橋梁等；特殊產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域，如稀有金屬的開采及冶煉，造幣以及涉及國家機(jī)密的高科技等，還需要通過國有獨(dú)資或國有控股的產(chǎn)權(quán)形式來予以控制，以保證國民經(jīng)濟(jì)整體的有效運(yùn)作。除此之外的大多數(shù)競爭性領(lǐng)域，國有企業(yè)都應(yīng)該在競爭中自由進(jìn)出。在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作中，一些曾經(jīng)被認(rèn)為關(guān)系國計(jì)民生而必須國家壟斷的領(lǐng)域已發(fā)生了改變。在通訊、道路橋梁等公共物品供給領(lǐng)域，在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)如鋼鐵、石油探采等，都已開始有國外投資者進(jìn)入。實(shí)踐證明，國家對國民經(jīng)濟(jì)整體的有效控制，應(yīng)主要以政策引導(dǎo)為主，并不一定由國家直接經(jīng)營國有企業(yè)?！獋€(gè)有效的財(cái)政政策、貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策，可能會產(chǎn)生比直接經(jīng)營國有企業(yè)更大的效果。其次是國有企業(yè)退出的戰(zhàn)略步驟選擇。傳統(tǒng)的思路往往是等到國有企業(yè)不行了才想到退出，而“靚女”是舍不得“先嫁”出去的。這種等蘋果爛了才想到處理的思維方式，只會使國有企業(yè)處于一個(gè)被動的不可把握的競爭環(huán)境中。國有企業(yè)一般是由政府決策進(jìn)行投資和擴(kuò)張的，而相對較高的賦稅又使國有企業(yè)發(fā)展的后勁不足。在這種兩頭做不了主的情況下，企業(yè)既無法實(shí)施自己的經(jīng)營戰(zhàn)略和發(fā)展戰(zhàn)略，又無法決定自己的退出戰(zhàn)略。此外還有國有企業(yè)職工的職業(yè)轉(zhuǎn)換的下崗安置問題。由于國有企業(yè)一般都是處于傳統(tǒng)的大工業(yè)領(lǐng)域，吸納國有企業(yè)職工的數(shù)量多，工人專業(yè)化分工細(xì)，對于大工業(yè)的依賴性強(qiáng)。一旦下崗，轉(zhuǎn)換職業(yè)的能力較弱，安置起來也困難更大。當(dāng)前，一些資源型企業(yè)面臨著資源枯竭、企業(yè)衰落的特定階段。有的城市和城市中的人口都依賴煤炭資源生存，而一旦資源枯竭，整個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)和人口都會面臨生存危機(jī)。針對這種情況，政府在國有企業(yè)的退出過程中更要注重策略的選擇。應(yīng)在企業(yè)或產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的制定中包含對企業(yè)或產(chǎn)業(yè)生命周期的預(yù)測，及預(yù)防衰退，強(qiáng)化競爭能力的戰(zhàn)略安排，包括退出時(shí)的資金儲備。

3、建立相對穩(wěn)定的國有財(cái)產(chǎn)代理人隊(duì)伍。在董事會對企業(yè)的剩余控制權(quán)很大而同時(shí)董事會又由非所有權(quán)人代理的國有公司中，董事會和經(jīng)理人同樣處在被激勵(lì)和監(jiān)督的地位上。這會使激勵(lì)和約束制度的安排增加了難度。其中，對國有財(cái)產(chǎn)代理人穩(wěn)定性的激勵(lì)尤為必要。一個(gè)有效的長期激勵(lì)機(jī)制，能夠使企業(yè)的經(jīng)營者與所有者的利益長期保持一致，將經(jīng)營者的短期行為控制在最小范圍內(nèi)。還有可能把優(yōu)秀的經(jīng)營者培育成為國有企業(yè)的新股東。我國自九十年代開始引進(jìn)國際上較為流行的激勵(lì)手段

年薪制和期股期權(quán)激勵(lì)的思路，對于經(jīng)營者的剩余索取權(quán)的擴(kuò)大來說是具有現(xiàn)實(shí)意義的。但相對于我國不夠完善的資本市場來說，這些激勵(lì)手段的推行需要一定的條件和實(shí)踐過程。當(dāng)前由于國有企業(yè)退休制度帶來的制約，使一些頗有成就的經(jīng)營者往往會在臨退休的前夕產(chǎn)生“壯志未酬”的心理失衡，進(jìn)而產(chǎn)生將個(gè)人對企業(yè)的貢獻(xiàn)轉(zhuǎn)化為各種個(gè)人現(xiàn)期收益的灰色傾向。如果改變一下國有公司經(jīng)營者的任期制度，就可在相當(dāng)程度上避免經(jīng)營者行為的短期化，換取經(jīng)營者的專心努力工作，這對形成一支相對穩(wěn)定的國有財(cái)產(chǎn)代理人隊(duì)伍是很有利的。這是一種低成本的激勵(lì)制度。同時(shí)，通過期股或期權(quán)可以使一些優(yōu)秀的國有企業(yè)的經(jīng)營者轉(zhuǎn)變成為企業(yè)新的重要股東，從而又可使他的經(jīng)營才華更主動地傾注于企業(yè)的成長，成為企業(yè)發(fā)展的重要力量。穩(wěn)定國有企業(yè)經(jīng)營者隊(duì)伍不僅是國有企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)改革的需要，而且也是國有企業(yè)永續(xù)發(fā)展的需要。世界上的大企業(yè)能夠經(jīng)久不衰的一個(gè)重要因素，就是擁有一批堅(jiān)定不移的經(jīng)營者股東。對此我們還應(yīng)提高認(rèn)識，并選擇針對性的對策。

國有企業(yè)的改造是一個(gè)系統(tǒng)工程，除了改革的政策措施之外，政府的寬松環(huán)境，良好的市場競爭環(huán)境，以及國際的和平環(huán)境等都必須要配套進(jìn)行。為此，我們必須抓住加入WTO的有利時(shí)機(jī)，全方位地為國有企業(yè)改革深化創(chuàng)造更好的條件。