農(nóng)村社會(huì)治理困境 如何破解？

彭思搖　謝朝麟　廖家麗

摘 要：農(nóng)村社會(huì)治理困境如何破解？清遠(yuǎn)市圍繞農(nóng)村改革，進(jìn)行了積極探索，在群眾自發(fā)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，開(kāi)展了“三個(gè)重心下移”（村民自治下移、基層黨組織建設(shè)下移和農(nóng)村公共服務(wù)下移）的實(shí)踐探索。村民自治下移，打通農(nóng)村工作沉入一線的“最初一公里”；基層黨組織建設(shè)下移，打通農(nóng)村治理“末梢”的“關(guān)鍵一公里”；農(nóng)村公共服務(wù)下移，打通農(nóng)村自我服務(wù)工作的“最后一公里”。

關(guān)鍵詞：重心下移；農(nóng)村社會(huì)治理；協(xié)同共治；創(chuàng)新治理

中圖分類號(hào)：F327.65 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-2697（2016）04-0050-06

一、研究背景

農(nóng)村社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。當(dāng)今農(nóng)村基層社會(huì)治理面臨許多困境：如農(nóng)村治理體系不夠完善，傳統(tǒng)的兩委治理模式不能適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩、經(jīng)營(yíng)體制滯后，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式缺乏轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新；農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系不完善；農(nóng)村空心化嚴(yán)重、不穩(wěn)定因素多發(fā)等。清遠(yuǎn)作為廣東省面積最大的地級(jí)市，其對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理困境如何破解？清遠(yuǎn)農(nóng)村群眾在自發(fā)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，探索出一些有益的經(jīng)驗(yàn)。以此為基礎(chǔ)，2012年中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室出臺(tái)《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于將廣東省清遠(yuǎn)市等地確定為農(nóng)村改革試驗(yàn)聯(lián)系點(diǎn)的批復(fù)》，將清遠(yuǎn)市確定為該辦農(nóng)村改革試驗(yàn)五大聯(lián)系點(diǎn)之一，為創(chuàng)新農(nóng)村各項(xiàng)制度提供實(shí)踐依據(jù)。此后，廣東省委書(shū)記胡春華明確要求把清遠(yuǎn)作為粵東西北地區(qū)完善農(nóng)村基層治理體系和治理模式的一個(gè)試點(diǎn)。

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》指出：“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”；2013年中央一號(hào)文件提出“建立健全符合國(guó)情、規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理機(jī)制”；2014年中央一號(hào)文件提出“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式”，要進(jìn)一步“改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制”。2014年農(nóng)業(yè)部等13部委《關(guān)于第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)和試驗(yàn)任務(wù)的批復(fù)》明確指出，清遠(yuǎn)所承擔(dān)的試驗(yàn)任務(wù)是“以農(nóng)村社區(qū)、村民小組為單位的村民自治試點(diǎn)”，根據(jù)批復(fù)清遠(yuǎn)的試驗(yàn)任務(wù)有了明確時(shí)間表，即：要力爭(zhēng)2016年底基本形成以村級(jí)黨組織為核心，基層自治組織、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村社會(huì)組織相結(jié)合的設(shè)置合理、功能完善、作用突出的鄉(xiāng)村治理體系。其中，到2015年底，在全市各村民小組或自然村全面建立村民理事會(huì)，規(guī)范村民理事會(huì)的運(yùn)作；同時(shí)，探索推進(jìn)村委會(huì)規(guī)模調(diào)整，將現(xiàn)行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—村民小組”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村（原村民小組或自然村）”，以提高農(nóng)村組織化水平為核心，繼續(xù)推進(jìn)“三個(gè)重心下移”和“三個(gè)整合”。

清遠(yuǎn)市圍繞農(nóng)村綜合改革進(jìn)行了積極探索，提出推進(jìn)基層黨組織建設(shè)、村民自治和農(nóng)村公共服務(wù)“三個(gè)重心下移”，把英德西牛鎮(zhèn)，佛岡石角鎮(zhèn)，連州九陂鎮(zhèn)作為先行試點(diǎn)。目前，石角鎮(zhèn)全面完成村、社區(qū)的“兩委”換屆選舉工作，基層黨支部和村民理事會(huì)下沉到自然村和村小組，以黨支部為核心的農(nóng)村基層組織體系已基本確立，全鎮(zhèn)形成了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—公共片區(qū)—村民小組”的基層治理架構(gòu)。本次調(diào)研旨在深入清遠(yuǎn)的農(nóng)村綜合改革，對(duì) “三個(gè)重心下移”提出的現(xiàn)實(shí)背景、具體措施、成效以及存在問(wèn)題等進(jìn)行探討和分析，并從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、挖掘典型，發(fā)現(xiàn)改革過(guò)程中存在的弊端，并提出解決措施，進(jìn)而探討該模式有無(wú)可復(fù)制性與推廣性，為其他地方的農(nóng)村綜合改革以及社會(huì)治理創(chuàng)新提供借鑒。

二、調(diào)研基本情況

石角鎮(zhèn)位于清遠(yuǎn)市佛岡縣中部，是全縣政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，人口集中，商貿(mào)活躍。全鎮(zhèn)總面積388.52平方公里，下轄17個(gè)行政村，6個(gè)居民委員會(huì)，總?cè)丝?1.6萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口約6萬(wàn)人。全鎮(zhèn)耕地面積28600畝，林地面積375452畝，山地面積374312畝，在京珠高速公路、106國(guó)道、英佛公路沿線可供開(kāi)發(fā)的土地3萬(wàn)多畝。龍?zhí)链逦挥谑擎?zhèn)的西北面。人口4320人，耕地面積4100畝。龍?zhí)链逦?8個(gè)村小組，22個(gè)自然村。大田村隸屬于石角鎮(zhèn)里水平區(qū)，總面積0.56平方公里，現(xiàn)有耕地230畝（其中水田180畝），林地550畝，生活區(qū)用地50畝。大田村一直以來(lái)就有自然村自治的傳統(tǒng)，是石角鎮(zhèn)新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)村和名鎮(zhèn)名村建設(shè)示范村。小譚村轄紅崩崗村小組有22戶，93位村民，通過(guò)發(fā)動(dòng)干部和群眾整合村中土地及資金，在一個(gè)月內(nèi)順利完成村中全部土地的整合，為走上一條“規(guī)?；?jīng)營(yíng)、專業(yè)化生產(chǎn)”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展鋪平了道路。

三、調(diào)研方法

本次調(diào)研綜合采用文獻(xiàn)調(diào)查法、實(shí)地調(diào)查法和訪談?wù){(diào)查法。首先通過(guò)閱讀文獻(xiàn)和查找相關(guān)資料，總體把握國(guó)內(nèi)專家學(xué)者對(duì)清遠(yuǎn)農(nóng)村改革的表現(xiàn)形式的認(rèn)識(shí)；然后廣泛走訪石角鎮(zhèn)和水頭鎮(zhèn)的龍?zhí)链?、大田村、紅崩村這幾個(gè)“三個(gè)重心下移”實(shí)施效果突出的村子進(jìn)行實(shí)地觀察；在調(diào)研過(guò)程中尤其注重訪談?wù){(diào)查法，深度訪談鎮(zhèn)政府官員、村委會(huì)干部以及當(dāng)?shù)卮迕?。收錄訪談錄音7段，整理訪談?dòng)涗?篇。訪談內(nèi)容主要有以下方面：該地近幾年在社會(huì)治理創(chuàng)新方面的改革措施以及相關(guān)成果；農(nóng)村“兩委”、農(nóng)村民間組織、農(nóng)村精英和農(nóng)村村民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治理過(guò)程中的參與情況，各參與主體之間的關(guān)系是否和諧；當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)治理中存在的突出問(wèn)題有哪些；改革前后在農(nóng)村治理上的改變有哪些；當(dāng)?shù)剞r(nóng)村化解社會(huì)矛盾，解決社會(huì)問(wèn)題主要方式和方法是否就有可復(fù)制性；改革的下一步計(jì)劃是什么，還有哪些方面需要調(diào)整和支持。此外，我們還獲取了一些與該地改革相關(guān)的資料，例如《清遠(yuǎn)市深化農(nóng)村綜合改革工作60問(wèn)》、“2015石角鎮(zhèn)農(nóng)綜改革相關(guān)報(bào)道”等。通過(guò)調(diào)研對(duì)清遠(yuǎn)市實(shí)施“三個(gè)重心下移”破解農(nóng)村治理困境有了較全面的認(rèn)識(shí)。

四、“三個(gè)重心下移”的運(yùn)行模式及作用機(jī)制

（一）村民自治下移：三級(jí)聯(lián)動(dòng)，協(xié)同共治

1.“組為單位，三級(jí)聯(lián)動(dòng)”。石角鎮(zhèn)原來(lái)的架構(gòu)是17個(gè)村委會(huì)，6個(gè)居委會(huì)。由于原17個(gè)村委會(huì)管理的范圍過(guò)大，農(nóng)村工作不能夠很好的沉入一線，“脫節(jié)”、“懸浮”等執(zhí)行問(wèn)題明顯，于是逐漸形成以“組為單位”的村民自治單元，由原來(lái)的行政村延伸下移到村民小組。石角鎮(zhèn)重新將自然村劃分為106個(gè)村小組并形成村委會(huì)，縮小了管理的范圍，減少村民事務(wù)處理的臃腫成度。

清遠(yuǎn)自治組織下移后的區(qū)域劃分呈現(xiàn)出“整體上合并，部分中細(xì)分”的特點(diǎn)。即合并原有村委，使之整合變大，隨后根據(jù)實(shí)際狀況分化村委，使之小而靈活。在自然村變?yōu)榇逦瘯?huì)之后，它的自主權(quán)利仍和原先的村委會(huì)基本相同。這也就形成了從鎮(zhèn)（政府）-片區(qū)（服務(wù)站）-村民小組（村委會(huì)和理事會(huì)）的“三級(jí)聯(lián)動(dòng)”基層治理架構(gòu)，重新構(gòu)建一個(gè)能夠緊密聯(lián)系、上通下達(dá)、執(zhí)行到位自治體系，實(shí)現(xiàn)村民自治的下移[1]。

2.“協(xié)同共治——理事會(huì)理村中事”?？v觀我國(guó)基層治理歷史，鄉(xiāng)村治理顯現(xiàn)“過(guò)度行政化”，單向行政力量疲軟，治理普遍橫向不到邊。中國(guó)社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國(guó)》提出了著名的中國(guó)社會(huì)“雙軌政治理論”：“一方面是自上而下的皇權(quán)，另一方面是自下而上的紳?rùn)?quán)和族權(quán)，二者平行運(yùn)作，互相作用，形成‘皇帝無(wú)為而天下治的鄉(xiāng)村治理模式，塑造出一個(gè)形象而又獨(dú)特的描述傳統(tǒng)中國(guó)政治運(yùn)作邏輯的‘雙軌政治模型。”[3]；秦暉在《傳統(tǒng)中華帝國(guó)的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)控制》中把之經(jīng)典的概述為：“國(guó)權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”[4]。鄉(xiāng)賢理事會(huì)作為具有廣州特色的農(nóng)村治理主體之一，具有獨(dú)特協(xié)同治理魅力和動(dòng)員作用。通過(guò)理事會(huì)協(xié)同村委會(huì)處理村中事務(wù)，減少了行政下行的阻力，同時(shí)有利于團(tuán)結(jié)村民，實(shí)現(xiàn)基層組織自治即“理村中事”。

（二）基層黨組織建設(shè)下移：優(yōu)化整合，強(qiáng)化“末梢”治理

1.調(diào)整“政府—村委主任”關(guān)系為“片區(qū)黨總支—村支部”。為更好地落實(shí)和貫徹三個(gè)重心下移，建設(shè)好基層黨組織，石角鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了基層黨組織下移，將原來(lái)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委-村黨支部”調(diào)整設(shè)置為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委-黨總支-黨支部”，接軌鎮(zhèn)（政府）-片區(qū)（服務(wù)站）-村民小組（村委會(huì)和理事會(huì)）的治理構(gòu)架，基本確立了以黨支部為核心的農(nóng)村基層組織體系。在這種治理框架下，各個(gè)村委設(shè)立的黨支部，片區(qū)的17個(gè)服務(wù)站則相當(dāng)于黨總支。

現(xiàn)今佛岡縣以自然村或村小組成立的黨支部有489個(gè)。一些黨員人數(shù)不足3人的村民小組，通過(guò)縣直部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或片區(qū)黨總支臨時(shí)下派黨員來(lái)組成黨支部，待村黨支部自身黨員人數(shù)超過(guò)3人且可以獨(dú)立運(yùn)作時(shí)，臨下的黨員即可將組織關(guān)系轉(zhuǎn)回原黨組織。在保證黨組織對(duì)村民自治發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的前提下，村與村之間可成立聯(lián)合黨支部，待條件成熟時(shí)再單獨(dú)設(shè)立村黨支部。這種基層黨組織的建設(shè)有別于之前政府—村委主任的關(guān)系，將黨組織的力量下放到具體的村小組下面，發(fā)揮基層黨員的積極性和創(chuàng)造性。

2.強(qiáng)化“末梢”治理，村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)村級(jí)事務(wù)。為更好的發(fā)揮農(nóng)村基層黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，治理好以“組”為單位的農(nóng)村“末梢”，石角鎮(zhèn)推行村黨支部書(shū)記與村委會(huì)主任“一肩挑”、黨支部委員與村委會(huì)成員交叉任職[5]。通過(guò)建立黨群聯(lián)席會(huì)議制度，確保黨組織在討論決策涉及本村發(fā)展全局的重大問(wèn)題時(shí)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，引導(dǎo)優(yōu)秀的黨員擔(dān)任村委會(huì)、理事會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，發(fā)揮黨員們的帶頭、榜樣作用，緊密聯(lián)系群眾，“落地”從群眾中來(lái)到群眾中去，打通農(nóng)村工作的“最后一公里”，共建美好鄉(xiāng)村。

石角鎮(zhèn)小潭下聯(lián)村紅崩崗村民小組充分發(fā)揮黨支部領(lǐng)導(dǎo)、村民理事會(huì)等村級(jí)組織協(xié)調(diào)作用，通過(guò)多次召開(kāi)了村民家長(zhǎng)會(huì)，全村村民多方討論、協(xié)商，從而提出解決方案，達(dá)成了統(tǒng)一意見(jiàn)，最后畫(huà)押表決，對(duì)全村所有耕地歸還集體進(jìn)行再次分配。通過(guò)基黨組織領(lǐng)導(dǎo)村級(jí)事務(wù)的方式，“小塊變大塊、多塊變一塊”的土地整合在一個(gè)月內(nèi)就順利完成，提高了紅崩崗村級(jí)事務(wù)處理的效率[6]。

（三）農(nóng)村公共服務(wù)下移：政府引領(lǐng)、多元共建

1.政府引領(lǐng)，指導(dǎo)搭橋?！敖饷耠y、排民憂”一直是農(nóng)村工作的重中之重，以解決村民“辦事難”為切入點(diǎn)，在解決服務(wù)村民“最后一公里”的問(wèn)題上，清遠(yuǎn)政府推行公共服務(wù)下移，在農(nóng)村的體現(xiàn)則是農(nóng)村公共服務(wù)的開(kāi)展。政府通過(guò)將公共服務(wù)的權(quán)力下移給地方的村落，轉(zhuǎn)變職能，對(duì)村落進(jìn)行指導(dǎo)和搭橋，發(fā)揮村落自行的力量建設(shè)本村的公共服務(wù)。石角鎮(zhèn)通過(guò)在行政村一級(jí)搭建社會(huì)綜合服務(wù)站，指導(dǎo)集中開(kāi)展代辦服務(wù)，為農(nóng)民提供8大類108 項(xiàng)的便民服務(wù)。

龍?zhí)帘忝穹?wù)中心是提供村務(wù)、商務(wù)、服務(wù)三合一的村級(jí)綜合便民服務(wù)。政府通過(guò)指導(dǎo)村民通過(guò)入股的方式整合資金，制定相關(guān)章程，然后按入股基金的多少，界定貸款的多少，成立龍?zhí)帘忝窠鹑谄脚_(tái)。此平臺(tái)只限定在本村的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，并且以村民的誠(chéng)信度和日常村生活表現(xiàn)作為貸款或者創(chuàng)業(yè)的基準(zhǔn)，如果有村民有過(guò)黃賭毒等不良嗜好或者有其他不良品行，例如打架斗毆的，暫停其入股的資格。通過(guò)政府搭橋指導(dǎo)式的引領(lǐng)方式，讓農(nóng)村公共服務(wù)從內(nèi)出發(fā)，迸發(fā)活力。

2.多方參與，多元共建。龍?zhí)帘忝穹?wù)中心主要有9大模塊：便民綜合服務(wù)區(qū)；金融便利店；技術(shù)服務(wù)室；產(chǎn)業(yè)孵化室；勤廉監(jiān)督室；青年創(chuàng)業(yè)中心；多功能室；農(nóng)副產(chǎn)品服務(wù)以及農(nóng)資服務(wù)站。通過(guò)集結(jié)郵政快遞、電子金融、植物醫(yī)院、農(nóng)機(jī)服務(wù)、數(shù)字圖書(shū)館、合作社、企業(yè)和農(nóng)民等多方力量，構(gòu)建起一套由多方共同參與，多元共同建設(shè)的活力、有機(jī)的農(nóng)村公共服務(wù)平臺(tái)。這個(gè)多方共建的平臺(tái)為龍?zhí)恋拇迕裉峁├U納電費(fèi)、電表的報(bào)裝和遷移、勞動(dòng)就業(yè)信息咨詢、郵政快遞等服務(wù)，采用現(xiàn)代化的電子金融手段來(lái)改變農(nóng)村傳統(tǒng)的現(xiàn)金交收方式，規(guī)范農(nóng)村的“三資”管理，開(kāi)通數(shù)字圖書(shū)館，豐富廣大農(nóng)民群體的生活和生產(chǎn)，“農(nóng)技寶”這個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)平臺(tái)，更是為農(nóng)民、合作社、基地、企業(yè)等傳播最新的農(nóng)業(yè)技術(shù)和成功經(jīng)驗(yàn)，使得農(nóng)村在多方力量下積極、持續(xù)發(fā)展。政府統(tǒng)籌、農(nóng)民主體、企業(yè)參與、社會(huì)支持的新農(nóng)村建設(shè)合力得到了很好的探索與實(shí)踐。

（四）“三個(gè)重心下移”的作用機(jī)制

1.化解不安因素，促社會(huì)穩(wěn)定。基層治理框架的重建過(guò)后，相比之前的村子規(guī)模和構(gòu)成，現(xiàn)在的村子規(guī)模更小，熟識(shí)度更高，村子工作的安排和實(shí)施更有利于建立在村民信任之上的理事會(huì)進(jìn)行管理或者干預(yù)。村委會(huì)承接片區(qū)或者鎮(zhèn)政府的文件或者工作時(shí)，難免會(huì)因組織的原因下行不暢，理事會(huì)發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，召集各家各戶當(dāng)家人將工作、精神進(jìn)行告知、商討，便能很快的將事情很好的落實(shí)下去。同時(shí)理事會(huì)能夠及時(shí)了解村民的問(wèn)題、難題，在其疏導(dǎo)和緩和下，通過(guò)村民間自行的排解，大大降低上訪機(jī)率，疏通村民內(nèi)部的不安因素，將其轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂蒙毯昧俊薄?/p>

2.團(tuán)結(jié)能人，催發(fā)正能量。相較于政府生硬的行政命令，理事會(huì)在動(dòng)員群眾和整合資源上能夠彌補(bǔ)村委會(huì)的不足，在把握好村民的生存需求的共同利益下，催發(fā)和誘導(dǎo)尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求。理事會(huì)通過(guò)團(tuán)結(jié)村子里走出去的“鄉(xiāng)賢”、“農(nóng)村精英”、“大老板”等的力量，以“能人治村”的理念為村子帶來(lái)正能量，并且形成良性循環(huán)的利村制度。以黃花村理事會(huì)實(shí)行分紅制度為例，將整合的本村涉農(nóng)資金15%進(jìn)行包含原村民的分紅，團(tuán)結(jié)遷出村民和本村村民，在利益上聯(lián)成共同體。盡管遷出村民所獲分紅不多，但是心理層面的受到村子重視和關(guān)注的滿足感促使行動(dòng)上形成向心力，回鄉(xiāng)建設(shè)，走出一條良性的村民自治之路。

3.傳統(tǒng)創(chuàng)新，打造新制度平臺(tái)。大田村成立理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，推進(jìn)自治重心和機(jī)制的下移，將“隊(duì)委”自治這一草根自治形式制度化、規(guī)范化，為大田村民自治打造新的制度平臺(tái)。通過(guò)設(shè)置經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)員、環(huán)境監(jiān)督員、民事調(diào)解員、宣傳員等具體的崗位，共同領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)新農(nóng)村建設(shè)具體事務(wù)，職責(zé)比較清晰，分工較明確。同時(shí)，大田制定了相關(guān)的章程、規(guī)劃及村規(guī)民約、保潔制度等，并且張貼公布，接受群眾的監(jiān)督，村民自我建設(shè)美好家園的內(nèi)生性動(dòng)力得到了挖掘。

4.打通“一公里”，農(nóng)村工作沉入一線。（1）“農(nóng)村自治下移”——打通農(nóng)村工作沉入一線的“最初一公里”。農(nóng)村自治下移，以組為單位的三級(jí)聯(lián)動(dòng)的協(xié)同共治模式使得基層農(nóng)村工作“去懸浮”，“落地”基層，實(shí)現(xiàn)真正意義上調(diào)動(dòng)村民積極性的共同治理，把治理從官方沉入民間，讓鄉(xiāng)賢理事會(huì)等社會(huì)基層組織參與治理，打通了這條通道的“最初一公里”，開(kāi)啟協(xié)同共治的格局。（2）“基層黨組織建設(shè)下移”——打通農(nóng)村治理“末梢”的“關(guān)鍵一公里”。農(nóng)村作為我國(guó)組織建設(shè)的最末端，直通“末梢”，真正從民眾中來(lái)到民眾中去的制度才是合理的制度?；鶎狱h組織從行政村下移到村小組，隨著時(shí)代和局勢(shì)的變化及時(shí)延伸，開(kāi)展工作，體現(xiàn)了這個(gè)制度的優(yōu)越性，把握好“末梢”，實(shí)現(xiàn)黨組織聯(lián)系群眾，領(lǐng)導(dǎo)群眾，為群眾服務(wù)的“關(guān)鍵一公里”。（3）“農(nóng)村公共服務(wù)下移”——打通農(nóng)村自我服務(wù)工作的“最后一公里”。隨著我國(guó)發(fā)展的需要，政府職能正在轉(zhuǎn)型中。在我們看來(lái)，一個(gè)好的政府并不是管的多的政府，也不是管的少的政府。政府不是單純的劃槳，也不是一味的掌舵，而是引導(dǎo)多元主體實(shí)現(xiàn)共建的政府。政府通過(guò)引導(dǎo)多元主體共建農(nóng)村公共服務(wù)，形成一套自我服務(wù)、自我管理、自我監(jiān)督的公共服務(wù)體系，轉(zhuǎn)變了過(guò)去落后的經(jīng)營(yíng)模式，讓村民共享時(shí)代進(jìn)步的成果，打通了農(nóng)村在方便的解決日常生活、推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)金融的不平衡、引導(dǎo)農(nóng)業(yè)向市場(chǎng)化發(fā)展等方面的“最后一公里”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

五、“三個(gè)重心下移”仍需進(jìn)一步探索

（一）如何進(jìn)一步深化“三個(gè)重心下移”。隨著三個(gè)重心下移的深入推進(jìn)，我們發(fā)現(xiàn)，下移過(guò)程中出現(xiàn)了后勁不足的情況：一是隨著前期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和完成，下一步計(jì)劃開(kāi)始模糊，陷入停滯；二是缺乏新的創(chuàng)新和動(dòng)力機(jī)制。受當(dāng)?shù)刭Y源和技術(shù)條件的束縛，不少地方在推行時(shí)遇到難題，例如村缺乏能人，能人貢獻(xiàn)度有限問(wèn)題；資金籌集不易，缺乏渠道和途徑問(wèn)題；缺乏平臺(tái)技術(shù)對(duì)接項(xiàng)目，以致前景不暢問(wèn)題。村和村之間差異大，鎮(zhèn)和鎮(zhèn)之間不平衡，如何全方位、寬領(lǐng)域地推行需要探索。

（二）如何將理事會(huì)類型的自治組織納入社會(huì)管理體系。農(nóng)村精英、鄉(xiāng)賢是沒(méi)有正式權(quán)力管理村民的，支撐起這個(gè)階層服務(wù)村民靠的是倫理。如何使這些“能人”有序地發(fā)揮著自身管理優(yōu)勢(shì)，離不開(kāi)各級(jí)政府自上而下的大力支持和政策引導(dǎo)，更為重要的是如何將這些組織納入農(nóng)村治理的社會(huì)管理體系，使之合法化、合理化。在清遠(yuǎn)大部分地區(qū)都覆蓋有鄉(xiāng)賢理事會(huì)，但是民政局并沒(méi)有對(duì)鄉(xiāng)賢理事會(huì)進(jìn)行登記承認(rèn)，缺乏國(guó)家法律層面的認(rèn)可、授權(quán)和保障，協(xié)同共治的積極性會(huì)有所削弱。

（三）如何解決改革合法性不明和黨建青黃不接問(wèn)題。訪談中發(fā)現(xiàn)，由于當(dāng)前處于試點(diǎn)階段，佛岡改革的相關(guān)成果尚未得到法律層面上的認(rèn)可，以致新成立的村委會(huì)，合并村后的新村名以及村民的身份證、戶口亟需改動(dòng)，合同方面也面臨問(wèn)題。與此同時(shí)，農(nóng)村黨員老齡化嚴(yán)重，黨員青黃不接，黨支部辦事效率不高。歐陽(yáng)委員在接受訪談中也表示“‘三個(gè)黨員，兩顆牙齒缺乏戰(zhàn)斗力?！?/p>

（四）如何連接傳統(tǒng)跟現(xiàn)代治理。隨著“政黨下鄉(xiāng)”和“政權(quán)下鄉(xiāng)”，國(guó)家政權(quán)力量延伸到村戶，建立起自上而下的縱向治理關(guān)系，而傳統(tǒng)村民之間的橫向組織聯(lián)系大大弱化，家族被視為“封建落后力量”受到抑制和防范，村民的自我管理、自我服務(wù)和自我發(fā)展的能力非常弱。面對(duì)“一盤(pán)散沙”的農(nóng)村基層社會(huì)，高度發(fā)達(dá)的縱向治理往往也無(wú)能為力，甚至處于被動(dòng)和沖突狀態(tài)。同時(shí)，我國(guó)的基層自治“行政化”嚴(yán)重，城市的吸引加上農(nóng)村的自治活力不足，致使村民逃離農(nóng)村成常態(tài)。因此，連接好傳統(tǒng)和現(xiàn)代的治理需要引起學(xué)者和政府的關(guān)注與重視，以此重達(dá)自治，才能更好地建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。

六、對(duì)完善“三個(gè)重心下移”的建議

（一）政治上肯定，經(jīng)濟(jì)上支持，為“三個(gè)重心下移”夯實(shí)基礎(chǔ)。為真正促進(jìn)鄉(xiāng)村的發(fā)展，提升村民自治體制發(fā)展，政府還應(yīng)加大支持力度。一是政治上要肯定。民政部門(mén)應(yīng)該對(duì)符合條件的鄉(xiāng)賢理事會(huì)登記為農(nóng)村社會(huì)組織，逐漸對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化管理，而非繼續(xù)保持政府登記備案狀態(tài)；二是經(jīng)濟(jì)上需支持。資金起著舉足輕重的作用，單單依靠補(bǔ)助項(xiàng)目無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村改革和轉(zhuǎn)型。為此可以推廣清遠(yuǎn)的一些經(jīng)驗(yàn)，例如黃花村的理事會(huì)分紅制。政府要為改革開(kāi)拓多一些渠道和途徑，把好的經(jīng)驗(yàn)提取推廣，做好引導(dǎo)的工作。

（二）完善對(duì)鄉(xiāng)賢的激勵(lì)機(jī)制，為“三個(gè)重心下移”積蓄合力。對(duì)于條件允許的村莊，可以適當(dāng)考慮建立對(duì)履職支出的補(bǔ)償機(jī)制。比如差旅費(fèi)、誤工費(fèi)，以及稅收優(yōu)惠（如果是企業(yè)主）等，使兼職性的理事逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ｂ毿岳硎?，更好地為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和建設(shè)服務(wù)。另外，由于理事會(huì)成員大多是經(jīng)濟(jì)能人或者杰出鄉(xiāng)賢，具有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，往往充當(dāng)金錢(qián)“捐贈(zèng)者”的角色。所以對(duì)他們的激勵(lì)應(yīng)該偏向精神層面，而非物質(zhì)層面。最可行的是建立相應(yīng)的名譽(yù)和榮譽(yù)褒揚(yáng)制度。例如評(píng)選市鎮(zhèn)“十大鄉(xiāng)賢”活動(dòng)進(jìn)行公開(kāi)投票，最后并對(duì)這些鄉(xiāng)賢進(jìn)行公示、褒揚(yáng)。

（三）培養(yǎng)和引進(jìn)技術(shù)網(wǎng)絡(luò)信息方面人才，為“三個(gè)重心下移”儲(chǔ)備人力。農(nóng)村要實(shí)現(xiàn)要信息化，需要懂平臺(tái)懂操作的能人，而這些人往往是農(nóng)村欠缺的。因此可以通過(guò)類似“青年創(chuàng)業(yè)中心”等已有的資源進(jìn)行人才培養(yǎng)，或者通過(guò)理事會(huì)的力量從外面招募人才，發(fā)揮鄉(xiāng)賢理事會(huì)的協(xié)同共治作用。

（四）吸納黨員，優(yōu)化農(nóng)村黨員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，為“三個(gè)重心下移”提升戰(zhàn)斗力。發(fā)展黨員工作向農(nóng)村傾斜，其重點(diǎn)在村民小組長(zhǎng)、村民理事會(huì)成員、經(jīng)濟(jì)能人中發(fā)展黨員。以培養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、優(yōu)秀村黨支部書(shū)記、村后備干部為重點(diǎn)，提升農(nóng)村黨員干部能力，增強(qiáng)村黨組織的戰(zhàn)斗力。

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（責(zé)任編輯：熊 飛）